Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/8020 AW
uitspraak van 28 april 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. B.S. Tibben,
en
de staatssecretaris van Financiën(Directoraat-Generaal Belastingdienst), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 november 2015 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake de disciplinaire maatregel van ontslag.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 24 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [naam gemachtigde] , door plaatsvervangend directeur Belastingdienst mr. N.J.J. Leijten-Baetsen en door eisers leidinggevende mr. J.A. Aerts.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is werkzaam geweest bij de Belastingdienst in de functie van groepsfunctionaris F.
Hij heeft op 21 juli 2010 in een gesprek met de voorzitter van het managementteam verklaard dat hij de Belastingdienstsystemen wel eens raadpleegt voor privédoeleinden. Hij acht dat geoorloofd omdat de intentie integer is en hij beschouwt het als een secundaire arbeidsvoorwaarde. Bij brief van 14 september 2010 heeft de voorzitter van het managementteam eiser een waarschuwing gegeven en is hij er op gewezen dat die gedraging als schending van de geheimhoudingsplicht is aan te merken.
Op 3 juli 2014 heeft eiser in een gesprek met leidinggevenden, volgens het door hen van dat gesprek opgemaakt verslag, verklaard dat hij in de systemen kijkt voor doeleinden die niets met het werk te maken hebben. Hij heeft erkend dat hij recidiveert. Ook heeft hij verklaard dat hij voor ongeveer 60 mensen aangiften invult, dat hij dat al 40 jaar doet en dat hij dit aan elke leidinggevende heeft gemeld.
Op 8 juli 2014 hebben de plaatsvervangend directeur en een personeelsmedewerker met eiser een gesprek gevoerd. Volgens het door hen van dat gesprek opgemaakte verslag heeft eiser verklaard voor familie en vrienden de aangifte in te vullen, ongeveer 60 aangiften per jaar. Hem is gevraagd een lijst te verstrekken met de namen van mensen waarvan hij de aangiften invult.
Eiser heeft ook verklaard dat hij de systemen wel eens gebruikt voor het raadplegen van informatie, en dat hij op basis van die informatie zijn kinderen adviseert. Hij heeft verklaard dat hij dat 20 keer heeft gedaan, laatstelijk in het voorjaar van 2014. Hij heeft verklaard waarschijnlijk niet op de hoogte te zijn van de regelgeving omtrent geheimhouding.
Op 25 september 2014 is een rapportage uitgebracht van een integriteitsonderzoek. Bij brief van 8 december 2014 is aan eiser meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, namelijk:
1. het raadplegen van Belastingdienstsystemen voor niet zakelijke doeleinden en het verstrekken van interne informatie aan derden;
2. verboden nevenwerkzaamheden;
3. overige gedragsaspecten.
Eiser is in de gelegenheid gesteld zich te verantwoorden.
Bij brieven van 11 januari 2015 en 3 april 2015 heeft eiser schriftelijk zijn zienswijze naar voren gebracht.
Bij brief van 12 mei 2015 heeft de staatssecretaris aan eiser het voornemen meegedeeld hem de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen en eiser heeft bij
brief van 12 juni 2015 zijn zienswijze op dat voornemen aan de staatssecretaris meegedeeld.
Bij besluit van 30 juni 2015 (primair besluit) is eiser bestraft met ontslag met ingang van 2 juli 2015.
Eisers bezwaar tegen het primaire besluit is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het primaire besluit is niet herroepen.
2. Eiser heeft in beroep allereerst verwezen naar wat in bezwaar is aangevoerd
.De staatssecretaris is daar volgens eiser aan voorbijgegaan.
.De staatssecretaris is daar volgens eiser aan voorbijgegaan.
Eiser heeft voorts in beroep ontkend dat hij de Belastingdienstsystemen heeft geraadpleegd anders dan voor zakelijke doeleinden. Ook heeft hij ontkend, dat hij interne informatie heeft verstrekt aan derden. Hij heeft een discussie over het onderwerp integriteit op gang willen brengen. Hij stond bij de dienst bekend om zijn prikkelende stellingen. Eisers zoon heeft nooit een aannemer ingehuurd of nodig gehad. Het opzoeken van informatie voor eisers dochter is voortgekomen uit zakelijke overwegingen. De dienstleiding heeft geweigerd met eiser in gesprek te gaan en eiser heeft het gevoel dat hij geen eerlijk proces heeft gehad.
Eiser voert aan altijd eerlijk en open te zijn geweest over het invullen van aangiften voor derden. Hij heeft aantallen genoemd maar die zijn nooit in de gespreksverslagen opgenomen.
Ten aanzien van de gedragingen met betrekking tot houding en gedrag meent eiser dat de staatssecretaris het integriteitsonderzoek had dienen te beperken tot de gedragingen die zien op de bewuste uitlatingen van eiser. Hij heeft een zeer klantvriendelijke instelling. De organisatie is altijd op de hoogte geweest van zijn wijze van functioneren en het thuis werken. De dienstleiding heeft ingestemd met het gebruik van zijn privé-e-mailadres.
Eiser vindt de straf buitenproportioneel en onevenredig. Hij is door de duur van de procedure al genoeg gestraft.
3. De rechtbank staat eerst stil bij eisers meest vérgaande beroepsgrond, die luidt dat de staatssecretaris volledig is voorbijgegaan aan de motivering van het bezwaarschrift. De rechtbank vat dat op als vermeende schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daar is bepaald dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
De rechtbank overweegt dat paragraaf 2 van het bestreden besluit een volledige weergave bevat van wat in bezwaar is aangevoerd, dat in paragraaf 4 de bezwaargronden onderdeel voor onderdeel zijn besproken en dat over ieder onderdeel van het bezwaar een gemotiveerde conclusie is bereikt. De beroepsgrond dat de staatssecretaris is voorbijgegaan aan de motivering van het bezwaarschrift slaagt dan ook niet.
4. In artikel 50, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is bepaald dat de ambtenaar gehouden is de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
In artikel 61, vierde lid, van het ARAR is bepaald dat het de ambtenaar verboden is nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels omtrent dit verbod worden gesteld.
In artikel 80, eerste lid, van het ARAR, is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft.
In artikel 80, tweede lid, van het ARAR is bepaald dat plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Ingevolge artikel 81, eerste lid, aanhef en onderdeel l, van het ARAR behoort ontslag tot de disciplinaire straffen, die kunnen worden opgelegd.
In artikel 67, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is bepaald dat het een ieder verboden is hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht).
5. Volgens vaste jurisprudentie, zoals de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP5986), moet de bestuursrechter in ambtenarenzaken die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vaststellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten kunnen ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit. Voorts dient het plichtsverzuim aan de ambtenaar te zijn toe te rekenen en dient de genomen maatregel in verhouding te staan tot het plichtsverzuim.
6. Met betrekking tot de wijze waarop de staatssecretaris eisers gedragingen heeft onderzocht, heeft eiser aangevoerd dat de dienstleiding heeft geweigerd met hem in gesprek te gaan. Naar aanleiding van de tenlastelegging heeft hij de wens naar voren gebracht om zich, voorafgaand aan de schriftelijke verantwoording, mondeling te verantwoorden ten overstaan van de landelijk directeuren [naam directeur1] en [naam directeur2] . Daarop heeft de plaatsvervangend directeur hem meegedeeld dat eiser zich, ook mondeling, kan verantwoorden ten overstaan van haar, en niet ten overstaan van [naam directeur1] en [naam directeur2] . Eiser heeft zich daarop schriftelijk verantwoord. Hij heeft de plaatsvervangend directeur meegedeeld in deze procedure geen enkel vertrouwen meer te hebben in haar handelen. Nadat de plaatsvervangend directeur eiser nogmaals in de gelegenheid heeft gesteld zich mondeling ten overstaan van haar te verantwoorden, heeft eiser volhard in de wens zich ten overstaan van [naam directeur1] en/of [naam directeur2] te verantwoorden. Hij heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid zich mondeling te verantwoorden.
Onder deze omstandigheden volgt de rechtbank eiser niet in zijn stelling dat de dienstleiding heeft geweigerd met hem in gesprek te gaan. Eiser heeft niet betwist dat de plaatsvervangend directeur ter zake bevoegd was, hij heeft slechts verklaard op dit punt in haar geen vertrouwen te hebben. De rechtbank concludeert dat eiser op de voorgeschreven wijze in de gelegenheid is gesteld zich mondeling te verantwoorden en dat hij er voor heeft gekozen van die gelegenheid geen gebruik te maken. De rechtbank is daarbij niet gebleken van gegronde redenen van eiser op grond waarvan de staatssecretaris hem toch in de gelegenheid had dienen te stellen alleen ten overstaan van de landelijke directeuren zich mondeling te verantwoorden.
7. Ter beantwoording van de vraag of op grond van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat eiser hem verweten gedragingen heeft begaan zal de rechtbank hieronder stil staan bij de drie categorieën gedragingen die de staatssecretaris heeft onderscheiden:
- het raadplegen van belastingdienstsystemen anders dan voor zakelijke doeleinden en het verstrekken van interne informatie aan derden;
- het invullen van aangiften voor particulieren en
- houding- en gedragsaspecten.
7.1
De rechtbank stelt vast dat eiser bij herhaling heeft verklaard dat hij de systemen raadpleegt op verzoek van zijn zoon en op verzoek van zijn dochter, die bij de politie werkt. Hij verklaarde dat op 3 juli 2014 tegenover zijn leidinggevende Aerts en hij erkende in dat gesprek dat sprake was van recidive ten opzichte van de gedragingen waar hij in 2010 een waarschuwing voor kreeg. Hij verklaarde dat ook in een gesprek op 8 juli 2014 met plaatsvervangend directeur Leijten-Baetsen, waar hij meldde dat hij op verzoek van zijn dochter de systemen in ieder geval twintig keer heeft geraadpleegd. In de schriftelijke verantwoording van 11 januari 2015 heeft eiser nogmaals verklaard dat hij de systemen raadpleegde voor zijn dochter en zijn zoon, en hij heeft daarbij uiteengezet hoe hij dat deed en waarom hij het deed.
Later heeft eiser de betekenis van zijn verklaringen gewijzigd. De verklaringen zouden geen weergave van de werkelijkheid zijn. Eiser zou er een discussie over integriteit mee op gang hebben willen brengen. Eiser heeft alsnog ontkend dat hij ten behoeve van zijn zoon de systemen heeft geraadpleegd. Dat eiser de systemen op verzoek van zijn dochter raadpleegde, was niet voor privé-doeleinden maar ten behoeve van zakelijke belangen van de politie, voor wie zij als spreekbuis fungeerde, aldus eiser.
Naar het oordeel van de rechtbank is op basis van eisers herhaalde verklaringen tot en met 11 januari 2015 voldoende aannemelijk dat hij de systemen van de Belastingdienst raadpleegde voor niet aan zijn werkzaamheden bij de Belastingdienst gerelateerde doeleinden.
Voor de vraag of deze gedragingen plichtsverzuim opleveren is minder relevant of eiser de verkregen informatie daadwerkelijk heeft gebruikt, naar buiten heeft gebracht of aan derden heeft verstrekt. Mede met het oog op de uitspraken van de CRvB van 27 oktober 2005 (ECLI:NL:CRVB:2005:AU5298) en van 8 oktober 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3441) overweegt de rechtbank dat de systemen van de Belastingdienst slechts mogen worden bevraagd voor Belastingdienstgerelateerde doeleinden. Juist omdat het lastig is aan te tonen wat met de opgevraagde informatie wordt gedaan, moet deze regel strikt worden gehanteerd.
Volgens eiser is het raadplegen van de systemen met het oogmerk om via zijn dochter de politie te informeren aan te merken als zakelijk gebruik van de systemen. De rechtbank constateert dat de informatieverzoeken niet op de daarvoor bepaalde formele wijze werden gedaan en dat het in ieder geval niet de belangen van de Belastingdienst waren ten behoeve waarvan eiser de systemen raadpleegde. De rechtbank volgt voorts het standpunt van de staatssecretaris dat het niet aan eiser is om te bepalen welke informatie aan de politie wordt verstrekt, wie dat doet en welke kanalen daarbij worden gebruikt. Deze verweten gedraging is dan ook komen vast te staan.
De staatssecretaris heeft het gebruik van de systemen voor niet-Belastingdienstgerelateerde doeleinden vervolgens terecht aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim.
7.2
Met betrekking tot het invullen van aangiften voor particulieren overweegt de rechtbank dat in hoofdstuk 7, onderdeel 9, van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB) met betrekking tot het voor derden verrichten van fiscale werkzaamheden (zoals het invullen van aangiftebiljetten of het schrijven van verzoek-, bezwaar- of beroepschriften) wel is toegestaan dergelijke werkzaamheden te verrichten voor een zeer beperkt aantal relaties in de persoonlijke levenssfeer. Hiermee wordt bedoeld dat als het gaat om naaste familie, aanverwanten, goede vrienden en bekenden voor wie gezorgd wordt, zij geholpen mogen worden bij het invullen van hun aangiftebiljetten. Er moet sprake zijn van meer dan een enkele keer voorkomend en toevallige contacten.
Eiser heeft op 3 juli 2014 verklaard dat hij voor ongeveer 60 mensen aangiften invult, dat hij dat al 40 jaar doet en dat hij dit aan elke leidinggevende heeft gemeld. Uit de rapportage van het integriteitsonderzoek is naar voren gekomen dat hij voor de houders van in ieder geval 50 BSN-nummers heeft ingelogd, dat eiser voor ongeveer de helft de aangifte zelf invult en bij ongeveer de helft aanwezig is bij het invullen.
Dat eiser, zoals hij in beroep heeft aangevoerd, altijd eerlijk en open is geweest over het invullen van aangiften voor derden blijkt niet uit de stukken.
Volgens het verslag van het voortgangsgesprek van 9 december 2009 verzorgde eiser een aantal aangiften IB en bleef hij daarbij binnen de daarvoor opgestelde regels.
Volgens het verslag van het voortgangsgesprek van 26 juli 2010 vulde eiser een aantal aangiften in voor familie en vrienden.
Volgens het verslag van het voortgangsgesprek van 8 oktober 2012 waren er geen aanvullingen ten opzichte van de eerder gemelde activiteiten.
In het verslag van het voortgangsgesprek van 27 juni 2013 wordt verwezen naar het verslag van 8 oktober 2013 en was er geen uitbreiding.
Volgens het verslag van het voortgangsgesprek van 7 juli 2014 heeft eiser het invullen van aangiften nooit onbesproken gelaten. Hij gaat daar met een gezond boerenverstand mee om en maakt geen misbruik van zijn functie.
De staatssecretaris heeft aan wat eiser meldde over het invullen van aangiften mogen ontlenen dat eiser dat deed binnen de grenzen die in de PUB zijn beschreven: voor een zeer beperkt aantal relaties in de persoonlijke levenssfeer. Dat hij betrokken was bij de aangifte van minstens 50 personen is uit de door eiser ten behoeve van de voortgangsgesprekken verstrekte informatie niet af te leiden.
Eiser heeft zich niet beroepen op onbekendheid met de geldende regeling. Hij heeft in zijn aanvullende beroepsgronden naar voren gebracht dat de organisatie nooit de noodzaak heeft gevoeld of het belang ingezien om hem te vragen naar de aantallen. In afwijking daarvan heeft eiser ter zitting verklaard dat de aantallen aangiftes bekend waren maar dat ze nooit zijn opgeschreven. Eiser heeft echter erkend dat hij zelf de teksten van de verslagen van de voortgangsgesprekken heeft aangeleverd. Als eiser de aantallen wel heeft besproken maar ze niet heeft opgenomen in de verslagen moet dat voor zijn risico blijven.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende komen vast te staan dat eiser meer nevenwerkzaamheden in de zin van het invullen van aangiftes heeft verricht dan is toegestaan en dat hij daar geen melding van heeft gemaakt. Die gedragingen heeft de staatssecretaris terecht aangemerkt als ernstig plichtsverzuim.
7.3
Met betrekking tot houding- en gedragsaspecten heeft de staatssecretaris eiser verweten dat hij niet aan het onderzoek heeft meegewerkt, dat hij werk en privé niet goed gescheiden heeft gehouden, dat hij via zijn privéadres heeft gecorrespondeerd met belastingplichtigen, ook met belastingplichtigen die niet tot zijn werkpakket behoren, dat toonzetting en woordgebruik in de communicatie met belastingplichtigen niet altijd wenselijk zijn en dat zijn hulp aan belastingplichtigen vaak te ver gaat.
Naar het oordeel van de rechtbank bieden de stukken, waaronder de door de staatssecretaris bedoelde e-mailcorrespondentie met belastingplichtigen via zijn privéadres, voldoende steun aan het standpunt dat eiser op de verschillende, door de staatssecretaris beschreven manieren werk en privé niet goed gescheiden heeft gehouden. Dat eiser niet goed wist waarom hij een lijst moest verstrekken met de namen van degenen voor wie hij aangiftes verzorgde rechtvaardigt niet dat hij daar geen medewerking aan verleende. Dat de teamsecretaresse een rol speelde bij de totstandkoming van de visitekaartjes ontslaat eiser niet van zijn verantwoordelijkheid voor de door hem opgegeven tekst en de wijze van het daadwerkelijke gebruik van zijn privé-e-mailadres.
De gedragingen waarbij eiser werk en privé niet goed gescheiden heeft gehouden zijn door de staatssecretaris dan ook naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als plichtsverzuim.
8. Met betrekking tot de vraag of de gedragingen hem kunnen worden toegerekend heeft eiser verwezen naar zijn zienswijze van 12 juni 2015, waar gesproken wordt over een ziekmelding van 9 oktober 2014, over familieomstandigheden, en waar de staatssecretaris verweten wordt dat geen onderzoek is ingesteld naar de toerekenbaarheid.
De rechtbank overweegt dat eiser zich ziek meldde geruime tijd ná de periode waarin de verweten gedragingen plaatsvonden, en dat eiser geen (medische) informatie heeft overgelegd waarin de staatssecretaris aanleiding had behoren te zien een onderzoek naar de toerekenbaarheid ten tijde van de gedragingen in te stellen. De rechtbank concludeert dat de gedragingen eiser zijn toe te rekenen.
9. De staatssecretaris was dan ook bevoegd om een disciplinaire maatregel te treffen.
10. Met betrekking tot de vraag of strafontslag niet onevenredig is aan het vastgestelde plichtsverzuim heeft de staatssecretaris terecht overwogen dat van eiser na een dienstverband van 39 jaar mag worden verwacht dat hij weet wat van hem verlangd wordt ter zake van het raadplegen van de systemen en het invullen van aangiften van derden. Dit geldt te meer nu eiser op 14 september 2010 een ondubbelzinnige waarschuwing heeft gekregen in verband met het ongeoorloofd raadplegen van de systemen, waarbij hem is meegedeeld dat herhaling van die gedraging een disciplinair traject tot gevolg kan hebben.
De staatssecretaris heeft voorts terecht bij de afweging betrokken dat eisers handelwijze schade kan toebrengen aan het aanzien van de Belastingdienst.
De staatssecretaris heeft vastgesteld dat eiser geen blijk heeft gegeven van inzicht in de onjuistheid van zijn handelen en de rechtbank stelt vast dat daar ook ter zitting niet van is gebleken.
De duur van de procedure geeft de rechtbank geen aanleiding strafontslag onevenredig te achten, te minder nu de opstelling van eiser en zijn gemachtigde niet heeft bijgedragen aan voortvarender besluitvorming.
Naar het oordeel van de rechtbank kon de staatssecretaris in redelijkheid gebruik maken van de bevoegdheid eiser strafontslag te verlenen.
11. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.Z.B. Sterk, voorzitter, en mr. D.H. Hamburger en mr. N.E.M. de Coninck, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.