Uitspraak
16/768 AW, 16/3862 AW
Datum uitspraak: 9 maart 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 december 2015, 15/2480 (aangevallen uitspraak 1) en het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 april 2016, 15/8020 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij uitspraak is gedaan in beroepszaak 15/2480 AW.
Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2016. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote [naam echtgenote betrokkene]. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.R. Gorter, mr. N.J.J. Leijten-Baetsen en R.H. Laurs.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is sinds 1975 werkzaam bij de belastingdienst, laatstelijk als groepsfunctionaris F in de functie van controleleider.
1.2.
Bij brief van 14 september 2010 is betrokkene door de voorzitter van zijn managementteam meegedeeld dat is geconstateerd dat betrokkene de Belastingdienstsystemen heeft gebruikt voor privédoeleinden. Het ging hierbij om het nagaan of bedrijven waarmee betrokkene of één van zijn kinderen zaken wilde gaan doen, bij de Belastingdienst bekend zijn. Er is op gewezen dat dergelijke gedragingen schending van de geheimhoudingsplicht opleveren en zijn aan te merken als plichtsverzuim. Betrokkene is ervoor gewaarschuwd dat bij eventuele herhaling van dergelijke gedragingen een disciplinaire straf kan worden opgelegd.
1.3.
Op 16 juni 2014 heeft betrokkene tijdens een medewerkersbijeenkomst uitlatingen gedaan over het door medewerkers van de Belastingdienst invullen van belastingaangiften van derden en over het raadplegen van de Belastingdienstsystemen alsmede het verstrekken van gegevens uit die systemen aan derden. Hierover is op 3 juli 2014 en 8 juli 2014 met betrokkene gesproken. Bij besluit van 9 juli 2014 is betrokkene op grond van 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) geschorst voor de duur van drie maanden en is hem gedurende die periode de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd. Daarbij is vermeld dat het vermoeden bestaat van zeer ernstig plichtsverzuim. Verder is vermeld dat de ordemaatregelen worden opgelegd met behoud van salaris.
1.4.
Bij besluit van 7 oktober 2014 is aan betrokkene meegedeeld dat het ingestelde disciplinair onderzoek nog niet is afgerond, dat onverminderd het vermoeden bestaat van zeer ernstig plichtsverzuim en dat daarom de bij besluit van 9 juli 2014 opgelegde maatregelen tot nader order worden verlengd. Het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 juli 2014 is bij besluit van 22 januari 2015 ongegrond verklaard. Het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 7 oktober 2014 is bij besluit van 11 maart 2015 (bestreden besluit 1) niet-ontvankelijk verklaard wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding.
1.5.
Op 12 mei 2015 heeft de staatssecretaris aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om hem de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Bij een besluit van dezelfde datum is betrokkene op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR met ingang van de tweede dag na dagtekening van het besluit geschorst voor de duur die nodig is om strafontslag op te leggen. Daarbij is het besluit van 7 oktober 2014 per de dag van inwerkingtreding van het besluit van 12 mei 2015 ingetrokken.
1.6.
Nadat betrokkene zijn zienswijze op het voornemen van 12 mei 2015 naar voren had gebracht, heeft de staatssecretaris betrokkene bij besluit van 30 juni 2015 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens toerekenbaar ernstig plichtsverzuim. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 17 november 2015 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. De aan betrokkene verweten gedragingen, zoals na bezwaar gehandhaafd, zijn:
a. a) het raadplegen van Belastingdienstsystemen voor niet-zakelijke doeleinden en het verstrekken van interne informatie aan derden;
b) het, zonder het te melden aan het bevoegd gezag, invullen van belastingaangiften van
60 particulieren;
c) overige houdings- en gedragsaspecten, te weten het niet meewerken aan het disciplinair onderzoek en het niet goed gescheiden houden van werk en privé, namelijk het via een privé e-mailadres corresponderen met belastingplichtigen, ook met belastingplichtigen die niet tot zijn werkpakket behoren, het hanteren van een toonzetting en woordgebruik in de communicatie met belastingplichtigen die niet altijd wenselijk is en het verlenen van hulp aan belastingplichtigen die te ver gaat.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 22 januari 2015 ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 7 oktober 2014 herroepen. De rechtbank heeft wat betreft bestreden besluit 1 overwogen dat het primaire besluit van
7 oktober 2014 ten onrechte is verzonden naar betrokkene in plaats van naar zijn gemachtigde. Daarmee is dit besluit niet op de juiste wijze bekendgemaakt. Gelet daarop was het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 7 oktober 2014 prematuur, maar
niet-ontvankelijkverklaring moet op grond van artikel 6:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht achterwege blijven, omdat het besluit ten tijde van het bezwaar wel al tot stand was gekomen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat in het besluit van 7 oktober 2014 ten onrechte geen duur van de schorsing is vermeld. De rechtbank heeft de einddatum van de opgelegde ordemaatregelen vastgesteld op 15 november 2014. Daarbij is aangenomen dat na 27 oktober 2014 geen handelingen meer zijn verricht in het kader van het disciplinair onderzoek en dat de staatssecretaris daarna nog wel een bepaalde tijd nodig had voor het (eventueel) opleggen van een disciplinaire straf.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat betrokkene op de voorgeschreven wijze in de gelegenheid is gesteld om zich mondeling te verantwoorden. Van gegronde redenen om zich alleen tegenover de landelijke directeuren mondeling te verantwoorden, zoals betrokkene wenste, en niet tegenover de plaatsvervangend directeur, is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank heeft aannemelijk geacht dat betrokkene de Belastingdienstsystemen raadpleegde ten behoeve van zijn zoon en dochter voor niet-zakelijke doeleinden. Dit is volgens de rechtbank terecht aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim. Verder heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat betrokkene bij de aangifte van ten minste 50 personen betrokken was en dat hij daar geen melding van heeft gemaakt. Dit levert ernstig plichtsverzuim op. De betrokkene verweten houdings- en gedragsaspecten leveren volgens de rechtbank plichtsverzuim op. De gedragingen zijn aan betrokkene toe te rekenen. De opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag heeft de rechtbank niet onevenredig geacht aan de ernst van het plichtsverzuim. Daarbij is overwogen dat van betrokkene na een dienstverband van 39 jaar verwacht mocht worden dat hij weet welke regels gelden, te meer nu hem op 14 september 2010 een waarschuwing is gegeven.
3. Partijen hebben op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1.
Volgens de staatsecretaris had de rechtbank de einddatum van de opgelegde ordemaatregelen op 13 mei 2015 moeten stellen in plaats van op 15 november 2014, omdat het onderzoek heeft voortgeduurd tot 12 mei 2015. Hierna is het onder 1.5 vermelde besluit van 12 mei 2015 genomen, dat op 14 mei 2015 is ingegaan.
4.2.
De Raad stelt vast dat de bezoldiging van appellant gedurende de gehele periode waarin hij geschorst is geweest op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR, volledig is doorbetaald. Tegen het besluit van 12 mei 2015 heeft betrokkene geen rechtsmiddelen aangewend. De staatssecretaris heeft niet, ook niet desgevraagd ter zitting, concreet kunnen aangeven welk belang hij er bij heeft om een oordeel te verkrijgen over aangevallen uitspraak 1 op dit punt. Het hoger beroep van de staatsecretaris tegen aangevallen uitspraak 1 zal daarom wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
Aangevallen uitspraak 2
4.3.
Betrokkene heeft in hoger beroep zijn beroepsgrond herhaald dat hij gehoord had moeten worden door de landelijke directeuren van de Belastingdienst. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de staatssecretaris niet gehouden was om betrokkene in het kader van het disciplinair onderzoek op zijn verzoek te laten horen door de landelijk directeuren. Betrokkene heeft geen feiten naar voren gebracht op basis waarvan moet worden geconcludeerd dat de staatssecretaris het horen niet door de plaatsvervangend directeur had mogen laten plaatsvinden. Ter zitting heeft betrokkene aangevoerd dat hij met de landelijk directeuren bepaalde misstanden binnen de Belastingdienst had willen bespreken. Dit valt echter buiten het bereik van de onderhavige disciplinaire procedure.
4.4.1.
Over het onder 1.6 vermelde raadplegen van Belastingdienstsystemen voor niet-zakelijke doeleinden en het verstrekken van interne informatie aan derden, wordt het volgende overwogen. In het verslag van het gesprek van 8 juli 2014 is vermeld dat betrokkene heeft meegedeeld dat hij de systemen van de Belastingdienst heeft geraadpleegd voor privédoeleinden. Als voorbeeld is genoemd het raadplegen van de systemen om na te gaan of een aannemer met wie één van zijn kinderen in zee wil gaan, zijn fiscale verplichtingen nakomt. Vermeld is dat betrokkene dit ongeveer twintig keer heeft gedaan en dat de laatste keer plaatsvond in het voorjaar van 2014. Verder is vermeld dat hij zijn dochter, die bij de politie werkt, op informele wijze adviseert over het (nader) onderzoeken van verdachten aan de hand van gegevens uit het IKB (Informatiesysteem klantbehandeling). Een en ander ligt in lijn met wat is vermeld in het verslag van het gesprek van 3 juli 2014.
4.4.2.
In de op 11 januari 2015 door de toenmalige gemachtigde van betrokkene opgestelde schriftelijke verantwoording is erkend dat betrokkene de in de verslagen van 3 juli 2014 en
8 juli 2014 gedane uitlatingen heeft gedaan. Daarbij is vermeld dat de kwestie wat betreft de informatieverstrekking aan de dochter van betrokkene wel genuanceerder ligt dan de staatssecretaris heeft aangenomen en dat op dit punt bepaalde feiten onjuist zijn weergegeven. Zo is niet juist dat de dochter van betrokkene op basis van de verkregen informatie opsporingsonderzoeken heeft opgestart dan wel op basis van de informatie keuzes heeft gemaakt over het aanmerken van personen als verdachte. Verder betrof de verstrekte informatie een toelichting op al eerder verstrekte informatie wanneer die informatie onduidelijk was. Betrokkene heeft geen schade toegebracht aan de Belastingdienst en dit was ook nooit zijn intentie. Dit geldt ook voor het nagaan of ondernemers, zoals aannemers, hun fiscale verplichtingen hebben nageleefd. Betrokkene heeft hierover steeds summiere informatie verstrekt aan zijn kinderen (‘ja’ of ‘nee’). Hij wilde hiermee zijn kinderen behoeden voor het in zee gaan met malafide ondernemers. In beroep en hoger beroep heeft betrokkene wat is vermeld in de verslagen van de gesprekken op 3 juli 2014 en 8 juli 2014 verder genuanceerd dan wel alsnog ontkend.
4.4.3.
Op basis van verslagen van de gesprekken op 3 juli 2014 en 8 juli 2014, in samenhang met de schriftelijke verantwoording van 11 januari 2015, moet worden vastgesteld dat betrokkene meerdere malen informatie heeft opgevraagd uit de Belastingdienstsystemen voor niet-zakelijke doeleinden en dat hij deze informatie meermaals met derden heeft gedeeld. Daarbij is van belang dat, zoals van de zijde van de staatssecretaris ter zitting onweersproken is verklaard, voor de verstrekking van gegevens aan de politie strikte protocollen gelden, waarin onder meer is vastgelegd wie daartoe bevoegd is, en dat betrokkene op basis van die protocollen geen bevoegdheid toekwam. Naar het oordeel van de Raad leveren de desbetreffende raadplegingen van betrokkene in de Belastdienstsystemen plichtsverzuim op. Daarbij staat voorop dat de systemen slechts mogen worden bevraagd voor zakelijke doeleinden. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3670) moet een bestuursorgaan een dergelijke regel strikt hanteren, juist omdat het lastig is om te bewijzen wat de betrokken ambtenaar met de opgevraagde informatie heeft gedaan. Dat betrokkene, zoals hij stelt, niet de intentie had om de Belastingdienst te schaden, maakt niet dat geen sprake is van plichtsverzuim. Betrokkene heeft in dit verband tot slot nog gesteld dat ook anderen dan hij informatie opvroegen voor privédoeleinden en dat daartegen niet is opgetreden door de staatssecretaris, maar hij heeft daarover geen concrete gegevens aangedragen.
4.5.1.
Verder is betrokkene verweten dat hij, zonder het te melden aan het bevoegd gezag, gedurende een lange periode belastingaangiften van 60 particulieren heeft ingevuld.
4.5.2.
Vanaf 15 juni 2013 gelden binnen de belastingdienst de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB). Hierin is onder meer vermeld dat verboden is “het voor derden verrichten van fiscale werkzaamheden (zoals het invullen van aangiftebiljetten of het schrijven van verzoek-, bezwaar- of beroepschriften).” Verder is vermeld dat wel is toegestaan “dergelijke werkzaamheden te verrichten voor een zeer beperkt aantal relaties in de persoonlijke levenssfeer. Hiermee wordt bedoeld dat als het gaat om naaste familie, aanverwanten, goede vrienden en bekenden voor wie gezorgd wordt, zij geholpen mogen worden bij het invullen van hun aangiftebiljetten. Er moet sprake zijn van meer dan enkele keer voorkomend en toevallige contacten. Het bevoegd gezag kan oordelen dat de gemelde nevenwerkzaamheden vallen onder het verbod van artikel 61, lid 4, van het ARAR. In deze gevallen geldt dat de ambtenaar geen beloning mag ontvangen voor de verrichte werkzaamheden.” Vóór 15 juni 2013 gold het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB). Artikel 1.3.3 van hoofdstuk 10 van het RPVB bevatte een regeling die overeenkwam met de regeling in de PUB.
4.5.3.
In het verslag van het gesprek van 3 juli 2014 is vermeld dat appellant heeft verklaard dat hij voor ongeveer 60 mensen belastingaangiften invult, dat hij dit al 40 jaar doet en dat hij dit aan elke leidinggevende heeft gemeld. In het verslag van het gesprek van 8 juli 2014 is vermeld dat het hierbij gaat om tien aangiften van personen in de familiesfeer en aangiften van twintig vrienden en hun partners. Ter zitting van de Raad heeft betrokkene verklaard dat in het aanvankelijk genoemde aantal van 60 aangiften ook de partners waren meegeteld en dat het feitelijk om ongeveer 30 aangiften per jaar ging.
4.5.4.
Ook uitgaande van de door betrokkene ter zitting genoemde aantallen heeft hij in strijd gehandeld met de onder 4.5.2 weergegeven voorschriften. Uitgangspunt is dat geen aangiften voor derden worden verricht. Het is wel toegestaan dergelijke werkzaamheden te verrichten voor een zeer beperkt aantal relaties in de persoonlijke levenssfeer, te weten naaste familie, aanverwanten en goede vrienden en bekenden voor wie wordt gezorgd. Met de door betrokkene verrichte aangiften is deze norm ruimschoots overschreden. Daarbij wordt opgemerkt dat niet is gebleken dat betrokkene voor één of meer van de betrokken personen zorgtaken verrichtte.
4.5.5.
Betrokkene heeft verder naar voren gebracht dat hij zijn leidinggevenden hierover altijd juist heeft geïnformeerd. Zij hebben de desbetreffende voorschriften nooit aan hem kenbaar gemaakt en hebben hem alleen meegedeeld dat voor het verrichten van aangiften van derden geen vergoeding mag worden ontvangen. Aan die voorwaarde heeft hij steeds voldaan.
4.5.6.
De Raad volgt betrokkene hierin niet. De diverse in het dossier aanwezige verslagen van voortgangs- en personeelsgesprekken, die mede door betrokkene zijn ondertekend, bieden geen steun voor de stelling van betrokkene dat hij zijn leidinggevenden volledig heeft geïnformeerd. Afgaande op deze verslagen zou betrokkene slechts in beperkte mate aangiften voor derden hebben verricht. Verder heeft betrokkene niet met concrete gegevens onderbouwd dat de desbetreffende voorschriften in de praktijk anders werden toegepast. Daarbij wordt erop gewezen dat ter zitting van de zijde van de staatssecretaris onweersproken is gesteld dat de voorschriften jaarlijks rond de aangifteperiode onder de aandacht van de medewerkers worden gebracht. De Raad is van oordeel dat ook deze gedragingen plichtsverzuim opleveren.
4.6.
Tot slot zijn aan betrokkene de onder 1.6 vermelde houdings- en gedragsaspecten verweten. Deze verwijten zijn met name gebaseerd op de stukken die zijn gevoegd bij het rapport van 25 september 2014, dat is opgesteld in het kader van het disciplinair onderzoek. Op basis van die stukken staat voor de Raad vast dat betrokkene via een privé e-mailadres met belastingplichtigen heeft gecorrespondeerd en dat hij met hen afspraken heeft gemaakt die in strijd waren met geldende beleidsregels. Deze gedragingen leveren plichtsverzuim op. Voor het overige is in dit verband niet komen vast te staan dat sprake was van gedragingen die aangemerkt moeten worden als strafwaardig plichtsverzuim.
4.7.
Het is niet gebleken dat het hiervoor vastgestelde plichtsverzuim betrokkene niet valt toe te rekenen. De staatssecretaris was daarom bevoegd om betrokkene een disciplinaire straf op te leggen.
4.8.
Betrokkene heeft in hoger beroep naar voren gebracht dat hij een eigen visie heeft op integriteit en op de vraag hoe de belangen van de belastingdienst het beste kunnen worden gediend. Hij heeft volgens die waarden gehandeld en strafontslag is volgens betrokkene een te zware straf. De Raad wijst erop dat in het algemeen aan ambtenaren bij de Belastingdienst hoge eisen worden gesteld aan betrouwbaarheid en integriteit. Betrokkene is bij de onder 1.2 vermelde brief van 14 september 2010 gewaarschuwd dat bij herhaling van het voor privédoeleinden raadplegen van de Belastingdienstsystemen, een disciplinaire straf kan worden opgelegd. Eerder was hem bij brief van 26 november 1998 een berisping opgelegd wegens ongewenste bemoeienis met een door collega’s verrichte controle. Hierbij is uitdrukkelijk te kennen gegeven dat het ontoelaatbaar is dat een medewerker van de Belastingdienst er een andere beleving van de rechtshandhaving op nahoudt dan zoals is vastgelegd in het gepubliceerde beleid. Betrokkene was dus een gewaarschuwd man. Door zijn gedrag heeft betrokkene willens en wetens in strijd gehandeld met basiswaarden van de Belastingdienst. De Raad acht de disciplinaire straf van ontslag niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim.
4.9.
Het hoger beroep van betrokkene slaagt niet, zodat aangevallen uitspraak 2 zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet-ontvankelijk;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
R.P.Th. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) A.M. Pasmans