Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/5107 WABOM
uitspraak van 29 april 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam bedrijf1] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. B. Baan,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kapelle, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 10 juni 2014 (bestreden besluit) van het college inzake het wijzigen van de voorschriften van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 1 april 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam gemachtigde] , en [naam vertegenwoordiger1] . Zij heeft deskundige ir. A.J. Pikaar meegenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger2] , [naam vertegenwoordiger3] en [naam vertegenwoordiger4] (allen werkzaam voor de [naam bedrijf2] ). Het college heeft [naam deskundige1] en [naam deskundige2] als deskundigen namens de [naam bedrijf3] meegenomen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is een land- en tuinbouwcoöperatie die zich hoofdzakelijk bezig houdt met de inname, op- en overslag en bewerking van landbouwproducten, zoals granen, zaden, peulvruchten en dergelijke. Verder worden land- en tuinbouwproducten en benodigdheden, zoals kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen, opgeslagen, afgegeven of verkocht. Tot slot vindt op- en overslag plaats van vloeibare brandstoffen (benzine en diesel).
Op 5 juni 2007 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (GS) aan eiseres een milieuvergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor de inname, op- en overslag en bewerking van landbouwproducten (hierna: moedervergunning). Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt een dergelijke vergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning (voor de activiteit milieu), zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Onderdeel van de moedervergunning is de op- en overslag plaats van vloeibare brandstoffen (benzine en diesel). Sindsdien zijn meerdere vergunningen verleend voor het veranderen dan wel uitbreiden van de activiteiten ten opzichte van de moedervergunning.
Tot 1 oktober 2010 waren GS bevoegd gezag voor deze inrichting. GS hebben in die hoedanigheid aan eiseres gevraagd een zogenaamde GAP-analyse op te stellen. Deze is bij brief van 23 november 2010 door eiseres aangeleverd, gevolgd door een onderzoek naar de warmtestralingscontouren van 3 en 10 kW/m² op 25 juli 2011.
GS hebben uit de GAP-analyse geconcludeerd dat het bedrijf met name op het gebied van brandbestrijding afwijkt van de Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks (PGS 29). Bij brief van 26 juli 2013 hebben GS het college schriftelijk verzocht om de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu van eiseres te wijzigen. Het betrof een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, onder a, van de Wabo.
Het college heeft naar aanleiding van dit verzoek een ontwerp-beschikking opgesteld en deze van 17 oktober 2013 tot en met 27 november 2013 ter inzage gelegd. Eiseres heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om haar zienswijze naar voren te brengen.
Naar aanleiding van de door eiseres naar voren gebrachte zienswijze heeft het college advies gevraagd aan [naam bedrijf3] . [naam bedrijf3] heeft bij brief van 20 mei 2014 geadviseerd.
Bij het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu van eiseres gewijzigd, in die zin dat de artikelen 8.4, 8.6 en 8.8 uit de moedervergunning zijn komen te vervallen en nieuwe voorschriften, te weten 6.2a, 8.4a, 8.5a, 8.6a, 8.8a tot en met 8.8p en 10.5, aan de vergunning zijn verbonden
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 7 oktober 2014 (zaaknummer BRE 14/5106) besloten de voorschriften 8.8a, 8.8f, 8.8g en 8.8h van het bestreden besluit te schorsen tot zes weken nadat in de bodemprocedure uitspraak is gedaan.
2. Eiseres voert samengevat in beroep aan dat het college niet bevoegd is tot het ambtshalve wijzigen van de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning. GS zijn sinds 1 januari 2014 geen zogeheten vvgb-orgaan meer en kunnen dus niet meer verzoeken om wijziging van de vergunningvoorschriften. Daarnaast wijst eiseres erop dat de geldende vergunning is getoetst aan BBT, dat de PGS 29 uit 2008 voor wat betreft de brandveiligheidsvoorschriften ongewijzigd is ten opzichte van de PGS 29 uit 2005 en dat er zich geen andere (nieuwe) technische ontwikkelingen als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, onder a, van de Wabo en artikel 2.14 van de Wabo hebben voorgedaan.
Subsidiair voert eiseres aan dat de voorschriften 8.8c, 8.8f, 8.8g en 8.8h geschrapt moeten worden. Het is voorbarig dan wel onjuist om deze voorschriften aan de vergunning te verbinden. De noodzaak voor het opleggen van deze voorschriften ligt nog niet vast. Eiseres heeft diverse rapporten van [naam bedrijf4] overgelegd om dit te onderbouwen. De weerlegging van deze rapporten door het college is ontoereikend. Bovendien zijn de gestelde termijnen om de wijzigingen te realiseren te kort en is eiseres van mening dat zij recht heeft op schadevergoeding vanwege de onevenredig hoge last die de wijzigingen met zich brengen. Tot slot voert zij aan dat ook voorschrift 10.5 geschrapt dient te worden. Het is niet juist en zinvol om een QRA drie maanden na inwerkingtreding van de vergunning te verplichten, zolang de maximale geloofwaardige brandscenario’s niet zijn vastgesteld.
3. Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Artikel 2.29, eerste lid, onder a, van de Wabo bepaalt dat een bestuursorgaan dat bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning bevoegd was een verklaring als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, te geven of advies uit te brengen het bevoegd gezag kan verzoeken voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. Een verzoek kan slechts worden gedaan door het bestuursorgaan dat bevoegd was een verklaring te geven voor zover het betreft de activiteiten waarvoor de verklaring is gegeven.
Artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, regelmatig beziet of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over de best beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europese Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L334).
Artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigt:
a. ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a […];
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
[…].
Artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning kan wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het college met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder a, van de Wabo bevoegd was tot ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften van eiseres.
De rechtbank stelt vast dat de moedervergunning is verleend door GS en dat door de invoering van de Wabo per 1 oktober 2010 het college het bevoegd gezag is. De rechtbank overweegt dat GS hierdoor op grond van artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) waren aangewezen als zogeheten vvgb-orgaan, als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, onder a, van de Wabo. Artikel 6.7 van het Bor is echter met ingang van 1 januari 2014 komen te vervallen, waarbij niet in overgangsrecht is voorzien. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat het college op 10 juni 2014 niet meer bevoegd was om met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder a, van de Wabo op verzoek van GS de voorschriften van de omgevingsvergunning van eiseres ambtshalve te wijzigen.
Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
5. Ter zitting is besproken of de voorschriften met toepassing van een andere grondslag dan artikel 2.31, eerste lid, onder a, van de Wabo ambtshalve gewijzigd kunnen worden. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 3 september 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AJ3369) dat wijziging van de grondslag op dit moment in de procedure niet meer mogelijk is.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS de volledige heroverweging in het kader van een bezwaarprocedure niet in de weg staat aan handhaving van een bestreden besluit op grond van een ander wetsartikel of op een andere grond dan die waarop dat besluit steunt (26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4281). Daarbij dient wel het verbod van reformatio in peius in acht te worden genomen. Het betoog van eiseres wordt dan ook verworpen, nu niet is gebleken dat eiseres door toepassing van een andere grondslag voor wijziging van de voorschriften in een nadeliger positie zal komen te verkeren.
6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de PGS 29 als best beschikbare techniek (BBT) kan worden aangemerkt en dat daardoor ambtshalve wijziging van de voorschriften met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo mogelijk is.
De rechtbank stelt vast dat de moedervergunning is verleend op 5 juni 2007. Op dat moment was de PGS 29 uit 2005 van kracht. De thans geldende voorschriften in hoofdstuk 8 van de PGS 29 uit 2008 die zien op blusvoorzieningen en brandscenario’s zijn niet gewijzigd ten opzichte van de PGS 29 uit 2005. Het college heeft dit ook ter zitting erkend. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van een wijziging van de PGS 29 die kan worden gezien als een technische ontwikkeling bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo. Deze bepaling kan dan ook niet aan de in geding zijnde wijziging van de vergunningvoorschriften ten grondslag worden gelegd.
7. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting aangegeven dat in 2007 per vergissing onvoldoende voorschriften in de vergunning zijn opgenomen die zien op blusvoorzieningen, waardoor niet wordt voldaan aan PGS 29 en daarmee ook niet aan BBT. Met het bestreden besluit heeft het college deze omissie willen herstellen. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo zich bij uitstek leent voor het herstel van dergelijke omissies, is ter zitting gebleken dat het college deze bepaling niet aan de in geding zijnde wijziging van de vergunningvoorschriften ten grondslag wil leggen.
8. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, maar zal zij volstaan met vernietiging van het bestreden besluit.
Daarbij is mede in aanmerking genomen dat artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo aan het college een discretionaire bevoegdheid toekent. Indien het college deze bepaling alsnog als grondslag voor een wijziging van de vergunningvoorschriften zou willen gebruiken, brengt dit een afweging mee van de diverse aanwezige belangen, waaronder het financieel belang van eiseres en het gegeven dat het gaat om het herstellen van een omissie in de in 2007 verleende vergunning.
9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
10. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. J.F.I. Sinack, leden, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2016.
De griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.