Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/2030 WSFBSF
uitspraak van 24 oktober 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. C.G. Huijsmans,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs(DUO), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 maart 2016 (bestreden besluit) van DUO inzake de herziening en terugvordering van zijn uitwonendenbeurs.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 september 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam kennis eiser] . DUO heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Rots.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser volgt een opleiding en ontving van DUO een uitwonendenbeurs. Eiser staat vanaf 14 april 2014 ingeschreven in de registers van de Basisregistratie Personen (BRP) op het adres [adres eiser] te [woonplaats eiser] (BRP-adres). Op dat adres staan nog twee personen ingeschreven, te weten een oom en een neef van eiser. DUO is een onderzoek gestart naar de feitelijke woonsituatie van eiser. In dat kader is op 31 augustus 2015, 2 september 2015 en 24 september 2015 tevergeefs getracht een huisbezoek af te leggen op zijn BRP-adres. Naar aanleiding daarvan is het waterverbruik op het BRP-adres opgevraagd en is navraag gedaan bij Stadlander, de verhuurder van de woning op het BRP-adres. Naar aanleiding daarvan concludeert DUO dat eiser niet woonachtig is op zijn BRP-adres.
Bij besluit van 30 oktober 2015 (Bericht studiefinanciering 2015, nr 4; primair besluit) heeft DUO het recht op studiefinanciering van eiser herzien naar de norm voor een thuiswonende met ingang van 1 mei 2014. Eiser heeft een bedrag van € 3.441,18 teveel aan studiefinanciering ontvangen. Dit bedrag is een schuld geworden.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en voert daartoe aan dat hij wel degelijk woonachtig was op zijn BRP-adres. Eiser geeft aan vanaf 2 september 2015 geen deelnemer meer te zijn, zodat hij op 2 september 2015 en 24 september 2015 niet meer aan de verplichting van artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) hoefde te voldoen. Verder stel hij zich op het standpunt dat zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) zijn ingeschakeld voor de controle, waarvan de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft geoordeeld dat dit niet is toegestaan, zodat van herziening moet worden afgezien. Daarnaast hebben de door DUO aangehaalde, maar niet overgelegde, meterstanden hoofdzakelijk betrekking op een periode waarin eiser niet op zijn BRP-adres woonde. Voor het overige geldt dat eiser bijna altijd bij zijn ouders doucht. Daarnaast kan DUO de van Stadlander verkregen informatie niet gebruiken, omdat Stadlander geen professioneel onderzoeksbureau of toezichthouder is. Bovendien zag het onderzoek van Stadlander niet op de vraag of eiser op zijn BRP-adres woonachtig was. Verder heeft DUO geen inzicht gegeven in de via Translink Systems (TLS) verzamelde gegevens en heeft DUO niet het recht om die gegevens in te zien. Dat eiser vanuit de buurt van zijn ouderlijk huis met het openbaar vervoer reist, is te verklaren doordat hij een fiets deelt met zijn moeder. Verder moet het ervoor worden gehouden dat DUO niet heeft geprobeerd ontkrachtend bewijs te verzamelen, bijvoorbeeld omdat er zonder goede reden is afgezien van een buurtonderzoek.
3. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
thuiswonende studerende: studerende die niet een uitwonende studerende is,
uitwonende studerende: studerende die voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 1.5.
Artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking komt de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de basisregistratie personen staat ingeschreven,
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de basisregistratie personen staat of staan ingeschreven.
Artikel 7.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 bepaalt dat Onze Minister een beschikking kan herzien waarbij studiefinanciering is toegekend.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, vindt herziening (onder meer) plaats op grond van het feit dat te veel of te weinig studiefinanciering is toegekend.
Artikel 7.4, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat indien een herzieningsbeschikking of een beslissing op bezwaar daartoe aanleiding geeft, het bedrag van de basisbeurs of aanvullende beurs dat teveel is uitbetaald, door de betrokkene wordt terugbetaald of met hem wordt verrekend.
Artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat indien een studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende heeft toegekend gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen bedoeld in artikel 1.5, Onze Minister hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
Het tweede lid bepaalt dat herziening plaatsvindt met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de basisregistratie personen.
4. Eiser heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat hij per 2 september 2015 geen deelnemer in de zin van de Wsf 2000 meer was, zodat hij ten tijde van het onderzoek niet meer hoefde te voldoen aan de voorwaarde van artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. De rechtbank volgt eiser niet in deze stelling. In zijn bezwaarschrift heeft eiser immers aangegeven nog steeds zijn opleiding te volgen en uit het beroepsdossier blijkt dat hij ook na 2 september 2015 aanspraak maakte op studiefinanciering en in ieder geval tot en met september 2015 een uitwonendenbeurs heeft ontvangen. De rechtbank ziet zich gelet daarop dan ook voor de vraag gesteld of DUO zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet op zijn BRP-adres woonachtig was en of DUO in dat verband het recht op studiefinanciering met ingang van 1 mei 2014 heeft kunnen herzien en de teveel verstrekte studiefinanciering van eiser heeft kunnen terugvorderen.
5.1
DUO heeft aan de herziening en de terugvordering onder andere de rapportage ‘Huisbezoek’ van 2 oktober 2015 ten grondslag gelegd. Eiser heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 1 juni 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1943) op het standpunt gesteld dat DUO van de in dat rapport neergelegde bevindingen van de controleurs geen gebruik heeft mogen maken, nu de controleurs, of in ieder geval één van hen, niet bevoegd waren om toezicht uit te oefenen op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Daarnaast heeft eiser ter zitting betwist dat de opdracht tot het doen van onderzoek naar de vraag of eiser woonde op zijn BRP-adres rechtstreeks door DUO aan Pro-Tact is verstrekt. Hij vermoedt namelijk dat de opdracht aan SV Land is verstrekt en dat dit bedrijf vervolgens Pro-Tact heeft ingeschakeld. DUO heeft daarop verklaard de opdracht rechtstreeks aan Pro-Tact te hebben verstrekt. Zoals ter zitting besproken heeft de rechtbank in raadkamer stilgestaan bij de vraag of het onderzoek zou moeten worden heropend om nadere informatie te verkrijgen over de opdrachtverstrekking. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om aan de verklaring van DUO daarover te twijfelen, ook niet vanwege hetgeen eiser daarover heeft aangevoerd. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat DUO de opdracht rechtstreeks aan Pro-Tact heeft verstrekt.
5.2
Verder overweegt de rechtbank dat de CRvB in zijn uitspraak van 2 december 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4192) heeft geoordeeld dat er een voldoende wettelijke grondslag bestaat om werknemers van een private partij te belasten met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. De bij Pro-Tact werkzame personen zijn door de minister bij besluit van 10 september 2014 (Stcrt. 2014, 26395; aanwijzingsbesluit) belast met dat toezicht. Anders dan eiser stelt, zijn de controleurs in deze zaak niet als zzp’er in dienst bij Pro-Tact. Controleur [naam controleur 1] is directeur-grootaandeelhouder van Pro-Tact en de rechtbank ziet niet in waarom [naam controleur 1] daarom niet als werkzaam bij Pro-Tact in de zin van artikel 1 van Pro het aanwijzingsbesluit zou kunnen worden beschouwd. Dat betekent dat in ieder geval hij bevoegd was tot het uitoefenen van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000.
5.3.
Vervolgens is het de vraag of ook controleur [naam controleur 2] , die via een payrollconstructie bij Pro-Tact werkzaam was, kan worden aangemerkt als werkzaam bij Pro-Tact in de zin van artikel 1 van Pro het aanwijzingsbesluit. In zijn uitspraak van 1 juni 2016 heeft de CRvB geoordeeld geen reden te zien voor een extensieve interpretatie van de zinsnede “de personen werkzaam bij” in artikel 1 van Pro een aanwijzingsbesluit zoals hiervoor bedoeld, in die zin dat onder die aanwijzing niet alleen personen vallen die in dienst zijn bij private bedrijven, maar ook personen die op incidentele basis, bijvoorbeeld als zzp’er, werkzaamheden verrichten voor die bedrijven. Volgens de CRvB mist de rechtsverhouding tussen een zzp’er die in opdracht diensten verricht en het private bedrijf namelijk de voor een regulier dienstverband tussen een werkgever en een werknemer kenmerkende elementen van bestendigheid en het bestaan van een gezagsverhouding. Door het ontbreken van een voldoende rechtstreekse gezagsverhouding zijn sturingsmogelijkheden onvoldoende verzekerd, waardoor zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door de controlerende zzp’er uitgevoerde onderzoek in het gedrang komen.
5.4
De rechtbank is van oordeel dat een payrollconstructie niet kan worden gelijkgesteld aan het inschakelen van een zzp’er. Daartoe wordt overwogen dat de payrollwerknemer in artikel 1:1, aanhef en onder e, van het Ontslagbesluit, zoals dat tot de invoering van de Wet Werk en Zekerheid gold, werd omschreven als de werknemer die door een werkgever, op basis van een overeenkomst met een derde welke niet tot stand is gekomen in het kader van het samenbrengen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, ter beschikking wordt gesteld om in opdracht en onder leiding van die derde arbeid te verrichten, waarbij de werkgever, die de werknemer ter beschikking stelt, alleen met toestemming van die derde gerechtigd is de werknemer aan een ander ter beschikking te stellen. Daarnaast blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de invoering van de Wet werk en zekerheid (Kamerstukken II, 2013-2014, 33818, nr. 3) dat een werknemer bij payrolling in dienst is bij een payrollbedrijf en hij of zij exclusief structureel werk verricht bij één inlener door wie hij in de regel ook wordt geworven.
5.5
Gelet daarop is er in het kader van een payrollconstructie geen sprake van werkzaamheden die op incidentele basis voor het inleenbedrijf worden verricht. Daarnaast kent de payrollconstructie, anders dan de zzp-constructie, de door de CRvB genoemde kenmerkende elementen van bestendigheid en het bestaan van een gezagsverhouding. De werkzaamheden worden immers exclusief en structureel voor het inleenbedrijf verricht, waarbij de payrollwerknemer slechts met toestemming van het inleenbedrijf aan een ander bedrijf ter beschikking kan worden gesteld. Daarbij worden de werkzaamheden verricht in opdracht en onder leiding van het inleenbedrijf en kan het inleenbedrijf dan ook worden aangemerkt als feitelijk werkgever. Daarmee is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een voldoende rechtstreekse gezagsverhouding tussen het inleenbedrijf en de payrollwerknemer, waardoor sturingsmogelijkheden voldoende verzekerd zijn en de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door de controlerende payroller uitgevoerde onderzoek niet in gedrang komen. Dit betekent dat ook [naam controleur 2] als “werkzaam bij” Pro-Tact kan worden aangemerkt en dus ook zij bevoegd was tot het uitoefenen van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. DUO heeft de in de rapportage ‘Huisbezoek’ van 2 oktober 2015 neergelegde onderzoeksbevindingen van beide controleurs dan ook aan de herziening en de terugvordering ten grondslag kunnen leggen.
6. Uit die rapportage volgt onder andere dat de controleurs tevergeefs hebben getracht een huisbezoek op het BRP-adres af te leggen. Daarnaast blijkt daaruit dat het waterverbruik op het BRP-adres in de periode van juli 2013 tot juli 2014 slechts 8 m³ was en in de periode van juli 2014 tot juli 2015 slechts 2 m³. In het vervolgens door de medewerkers van de afdeling handhaving en inspectie van DUO overgenomen onderzoek zijn gegevens opgevraagd bij Stadlander, de verhuurder van de woning op het BRP-adres. Stadlander heeft aangegeven dat eiser tijdens hun onderzoek nooit op het BRP-adres is aangetroffen en dat een buurvrouw van het BRP-adres heeft verklaard dat er niemand op het BRP-adres woont, omdat ze er nooit iemand ziet. Daarnaast heeft DUO in bezwaar gegevens van TLS overgelegd, waaruit de reisbewegingen van eiser met het openbaar vervoer blijken. Uit die gegevens blijkt in ieder geval voor de periode van 16 december 2014 tot en met 8 juli 2015 dat eiser vooral gebruik maakt van een bushalte in de buurt van zijn ouderlijk huis en hij vanaf daar van en naar het station in [plaats station] reist. Dit terwijl zijn BRP-adres ten opzichte van zijn ouderlijk huis aan de andere kant van het station ligt.
7. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat DUO de gegevens van Stadlander en TLS niet aan de beslissing tot herziening en terugvordering ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank overweegt dat het feit dat Stadlander geen toezichthouder in de zin van artikel 9.1a van de Wsf 2000 is, niet betekent dat DUO de van Stadlander verkregen gegevens niet in het onderzoek heeft mogen betrekken. Die gegevens zijn immers verkregen door medewerkers van de afdeling handhaving en inspectie van DUO, die wel dergelijke toezichthouders zijn. In dat kader zijn zij gelet op titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht onder andere bevoegd tot het vorderen van inlichtingen en inzage in zakelijke gegevens en bescheiden. Dat het onderzoek van Stadlander niet op de persoon van eiser maar op de woning op het BRP-adres zag, doet daaraan niet af. Verder kan de rechtbank eiser gelet op voorgaande niet volgen in zijn stelling dat TLS de door haar verstrekte gegevens niet had mogen verstrekken omdat deze gegevens niet van TLS zelf zouden zijn. De rechtbank is ook overigens van oordeel dat er geen sprake is van onrechtmatigheid met betrekking tot de wijze en/of het tijdstip waarop de gegevens zijn verkregen dan wel verstrekt. Daartoe wordt overwogen dat de gegevens van Stadlander onderdeel uitmaakten van het bezwaardossier en de gegevens van TLS in bezwaar zijn opgevraagd, aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd en in ieder geval in beroep aan eiser zijn verstrekt. Zowel de gegevens van Stadlander als die van TLS mochten dan ook aan de herziening en terugvordering ten grondslag worden gelegd.
8. Met DUO is de rechtbank van oordeel dat het op basis van de onderzoeksbevindingen, in onderling verband en samenhang bezien, voldoende aannemelijk is dat eiser niet woonachtig was op zijn BRP-adres. Uit de van Stadlander verkregen gegevens ontstaat een beeld dat de woning op het BRP-adres niet tot nauwelijks wordt bewoond. Het lage waterverbruik op het BRP-adres bevestigt dit beeld. Mede gelet op het feit dat eiser een verklaring heeft gegeven voor dat lage waterverbruik, heeft de rechtbank geen reden om aan de gegevens over het waterverbruik te twijfelen en daarover aanvullende informatie op te vragen. De rechtbank is van oordeel dat, ook indien ervan moet worden uitgegaan dat de door eiser gegeven verklaring omtrent het waterverbruik klopt, het waterverbruik op het BRP-adres dusdanig laag is dat dat erop duidt dat de woning in het geheel niet wordt bewoond. Verder maakt het niet houden van een buurtonderzoek niet dat het onderzoek onvolledig dan wel onzorgvuldig is geweest, nog daargelaten dat in de rapportage is opgenomen dat buurtonderzoek niet mogelijk bleek. Bepalend is of de door DUO getrokken conclusie kan worden gedragen door de onderzoeksbevindingen.
9. Nu DUO zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet woonachtig was op zijn BRP-adres, voldoet hij niet aan de voorwaarde van artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. DUO heeft de uitwonendenbeurs van eiser dan ook kunnen herzien. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1146), vindt de herziening dan plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de BRP. Als eiser van mening is dat hij voorafgaande aan de door DUO geconstateerde overtreding van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 feitelijk wel woonde op zijn BRP-adres, dan dient hij onomstotelijk bewijs te leveren dat het wettelijk vermoeden onjuist is. Indien dat wettelijk vermoeden onjuist blijkt te zijn, ligt het op de weg van DUO om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en over die periode van herziening af te zien.
10. Nu eiser in het geheel geen bewijsstukken heeft overgelegd, maar zich heeft beperkt tot het betwisten van de onderzoeksbevindingen, is hij er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd om het hiervoor bedoelde onomstotelijke bewijs te leveren. Ook aan de ter zitting door [naam kennis eiser] , een vriend van eiser, afgelegde verklaring kan niet de waarde worden gehecht die eiser daaraan gehecht wenst te zien. Hoewel [naam kennis eiser] heeft verklaard dat eiser op zijn BRP-adres woont, volgt uit de uitspraak van de CRvB van 23 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1246) dat een dergelijke verklaring van een direct betrokkene zo veel mogelijk moet worden ondersteund met verklaringen van objectieve derden en/of andere bewijsmiddelen. Daarvan is geen sprake, zodat die verklaring alleen niet voldoende is. DUO heeft de uitwonendenbeurs van eiser dan ook terecht herzien per 1 mei 2014 en de teveel verstrekte studiefinanciering terecht van hem teruggevorderd.
11. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen, rechter, in aanwezigheid van mr. H.J. Kroes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.