Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/1537 WABOM
uitspraak van 21 november 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaats] ,
[naam eiser2] en haar vennoten [naam vennoot1] en [naam vennoot2], te [plaats] ,
[naam eiser3], te [vestigingsplaats] ,
[naam eiser4], te [vestigingsplaats] ,
eisers,
gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 16 februari 2016 (bestreden besluit) inzake de weigering van een omgevingsvergunning om een varkenshouderij uit te breiden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 oktober 2016. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Vecht en ir. E.M.A. van Kempen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 25 maart 2015 heeft [naam eiser] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een varkenshouderij op het adres [straatnaam] te [plaats] . Deze uitbreiding betreft het bouwen van stallen, mestsilo’s en een loods voor de mestopslag. De aanvraag ziet op het bouwen van bouwwerken, het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan en het veranderen van een milieu-inrichting.
Op 7 juli 2015 heeft de gemeenteraad besloten tot een ontwerp-weigering van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb).
Op 11 september 2015 heeft het college het ontwerpbesluit tot het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning ter inzage gelegd. [naam eiser] en [naam eiser2] , inclusief haar vennoten, hebben tegen dit besluit zienswijzen ingediend.
Bij besluit van 17 december 2015 heeft de gemeenteraad een vvgb geweigerd. Het college heeft om die reden bij het bestreden besluit de omgevingsvergunning geweigerd.
2. Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd en zij hebben - samengevat - het volgende aangevoerd. De omgevingsvergunning is enkel geweigerd vanwege de door de gemeenteraad geweigerde vvgb. Het college heeft de door eisers ingediende zienswijzen onvoldoende gemotiveerd weerlegd. Niet is uiteengezet waarom de standpunten en conclusies in de ruimtelijke onderbouwing onjuist zouden zijn. Uit niets blijkt dat de voorgenomen uitbreiding, mede gelet op de algemene formulering in het raadsbesluit en de algemene documenten waarop het college en de raad zich baseren, in dit concrete geval tot een slecht of onaanvaardbaar woon- en leefklimaat leidt. Integendeel, uit de ruimtelijke onderbouwing, waaronder het positieve GGD-advies van 12 augustus 2014, blijkt juist dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De afstandsnorm van 250 meter tussen de varkenshouderij en woningen doet daaraan niet af. Ook gaat het college voorbij aan de belangen van de onderneming en het feit dat de uitbreiding zal leiden tot een afname van de meest relevante emissies. Voorts kan het interimbeleid veehouderij niet zelfstandig de weigering dragen. Dit beleid is bovendien onverbindend en dient, gelet op de door Gedeputeerde Staten (GS) verleende ontheffing van de Verordening Ruimte 2011 en de meewerkende opstelling van de gemeente, in dit geval buiten toepassing te blijven.
3.1
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt - voor zover van belang - dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk, (b) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en (e) het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
3.2
Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
Het tweede lid bepaalt dat de verklaring slechts kan worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
Ontvankelijkheid
4.1
De rechtbank dient eerst ambtshalve de vraag te beantwoorden of de door de vennootschappen ingestelde beroepen ontvankelijk zijn. [naam eiser2] , die weliswaar tijdig een zienswijze heeft ingediend, is namelijk op 10 maart 2016 failliet verklaard. [naam eiser3] en [naam eiser4] hebben voorts geen zienswijzen ingediend.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de vennootschappen als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt. Hoewel de V.O.F. failliet is verklaard, bestaat deze vennootschap nog altijd omdat de vereffening van het vermogen, zoals de gemachtigde van eisers ter zitting nader heeft toegelicht, nog bezig is (artikel 2:19, vijfde lid, van het Burgerlijk Wetboek). Deze gemachtigde heeft ook laten weten dat, zodra het faillissement wordt opgeheven, de V.O.F. mogelijk weer betrokken wordt bij de exploitatie van de varkenshouderij. De BV’s kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet worden verweten dat zij niet tijdig zienswijzen hebben ingediend, zoals artikel 6:13 van Pro de Awb vereist voor het rechtsgeldig instellen van beroep. Zij waren tijdens de terinzagelegging van de ontwerpbeschikking namelijk nog niet betrokken bij de bedrijfsvoering van de onderneming. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers verklaard dat de BV’s de onderneming inmiddels exploiteren. Voorts heeft deze gemachtigde gesteld dat de drie vennootschappen als gevolg van het bestreden besluit schade hebben geleden. Gelet op het voorgaande zijn hun belangen rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. Hun beroepen zijn dan ook ontvankelijk.
Strijd met het geldende bestemmingsplan
5. Bij besluit van 29 juni 2011 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Buitengebied” vastgesteld. Bij uitspraak van 14 augustus 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit besluit vernietigd. Naar aanleiding daarvan heeft de gemeenteraad op 16 april 2015 het bestemmingsplan “Buitengebied, correctieve herziening” vastgesteld. Hierin is het gebied [straatnaam] te [plaats] uitgezonderd, zodat dit nieuwe bestemmingsplan hier geen betrekking op heeft. Dit betekent dat het bestemmingsplan “Buitengebied”, dat vóór de hiervoor genoemde bestemmingsplannen gold, van toepassing is. Op grond van dit bestemmingsplan is bebouwing buiten het bouwvlak en dus ook de voorgenomen uitbreiding van de varkenshouderij niet toegestaan. Dit betekent dat deze uitbreiding - zoals eisers ook niet betwisten - in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Op grond van artikel 6:5, eerste lid, van het Bor is dan een vvgb van de gemeenteraad vereist voor het verlenen van een omgevingsvergunning.
Motivering weigering vvgb en omgevingsvergunning
6.1
In geschil is of het college de weigering van de omgevingsvergunning deugdelijk heeft gemotiveerd door zich te baseren op het besluit van de gemeenteraad van 17 december 2015 om een vvgb in het belang van een goede ruimtelijke ordening te weigeren en de daarin opgenomen motivering.
6.2
In de door eisers ingebrachte ruimtelijke onderbouwing van 1 mei 2015 is uitgebreid gemotiveerd en met stukken onderbouwd waarom de gevraagde omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de varkenshouderij, ondanks het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, in dit specifieke geval verleend zou kunnen worden. Zo heeft de GGD op 12 augustus 2014 positief geadviseerd over de geurbelasting en valt ook de geurberekening van DLV van 24 maart 2015 voor eisers positief uit. De geldende normen worden immers niet overschreden en de voorgenomen uitbreiding zou zelfs tot een afname van de geurbelasting leiden. Ook is er een positief rapport van 23 maart 2015 over de luchtkwaliteit en een positief rapport van 9 maart 2015 over de geluidsbelasting, omdat ook hier geen sprake is van overschrijding van de geldende normen. Daarnaast bevat de ruimtelijke onderbouwing een goedgekeurde Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) van 25 maart 2015, die voor de ontwikkeling van een zorgvuldige veehouderij is vereist. Hierin worden onder andere aspecten als geur, fijnstof en ammoniak betrokken. Voorts bestaat er een landschappelijk inpassingsplan van 26 januari 2015, waaruit blijkt dat de uitbreiding inpasbaar is in de omgeving.
6.3
Daartegenover heeft de gemeenteraad de weigering van de vvgb onderbouwd met grotendeels algemene uitgangspunten en stukken, die niet zijn toegespitst op deze specifieke uitbreiding. De raad heeft aan de motivering onder meer een brief van de GGD van 10 maart 2015 en een GGD-richtlijn, zoals opgenomen in het RIVM-rapport van 12 november 2015, ten grondslag gelegd. De GGD heeft deze algemene brief naar Brabantse gemeenten gestuurd en laten weten dat onderzoeksresultaten de signalen bevestigen dat er bij cumulatieve geurbelasting aanzienlijk meer geurhinder wordt ervaren dan op basis van de Handreiking Wet geurhinder veehouderij te verwachten zou zijn in een concentratiegebied. In de hiervoor genoemde richtlijn adviseert de GGD om de hierin vermelde advieswaarden voor wat betreft geurhinder te hanteren. Op basis van deze advieswaarden, die ongeveer de helft lager zijn dan de geldende normen, zou er ten aanzien van vijf van de zestien geurgevoelige objecten sprake zijn van een overschrijding. Naar de opvatting van de raad is er dan ook sprake van een onacceptabele situatie voor de volksgezondheid. Dit geldt volgens de raad temeer nu een aantal woningen zich binnen een afstand van 250 meter van de varkenshouderij bevindt. Deze minimumafstand zou de GGD volgens het Tijdschrift Milieu van mei 2015 in algemene zin aanbevelen als het gaat om een uitbreiding van een intensieve veehouderij. Gelet op met name deze algemene bevindingen en uitgangspunten van de GGD, stelt de raad zich op het standpunt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onvoldoende is gewaarborgd en dat er daardoor geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
6.4.1
De rechtbank is van oordeel dat de raad met deze algemene onderbouwing onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een aanvaardbaar woon- en leefklimaat door de voorgenomen uitbreiding van de varkenshouderij in dit concrete geval niet langer is gewaarborgd. Gelet op de uitgebreide ruimtelijke onderbouwing van eisers met positieve rapporten, waaronder een positief GGD-advies van 12 augustus 2014, die geheel is toegespitst op de voorgenomen uitbreiding, had het op de weg van de raad gelegen om aan de weigering van de vvgb concrete feiten en/of omstandigheden ten grondslag te leggen, die (meer) waren toegespitst op deze specifieke uitbreiding. Ook had het op de weg van de raad gelegen om de GGD een nader advies over deze uitbreiding te vragen, waarbij de GGD de meer recente inzichten had kunnen verwerken. Dit heeft de raad echter nagelaten.
6.4.2
Evenmin heeft de raad in zijn motivering aandacht besteed aan het feit dat de uitbreiding, zoals uit de ruimtelijke onderbouwing en de bijgevoegde rapporten voortvloeit, vanwege nieuwe technieken (mogelijk) een lagere uitstoot van (schadelijke) stoffen, zoals ammoniak, tot gevolg heeft dan in de bestaande situatie en dus zal leiden tot vermindering van geur- en luchthinder. Dit zou betekenen dat er mét de uitbreiding een meer aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat dan zónder de uitbreiding. Het lag dan ook in de rede om in de motivering hierop in te gaan en nader te onderbouwen waarom de eerder gehanteerde normen, berekeningsmethode en positieve resultaten (deels) niet meer zouden gelden. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat de door de raad gehanteerde waarden uit de eerder genoemde GGD-richtlijn geen vastgestelde normen, maar slechts advieswaarden zijn.
6.4.3
Ook voor wat betreft de strikte hantering van de door de GGD geadviseerde minimumafstand van 250 meter tussen een intensieve veehouderij en geurgevoelige objecten ontbreekt een deugdelijke nadere onderbouwing. Een dergelijke onderbouwing was op zijn plaats geweest, temeer omdat de GGD deze minimumafstand in (de bijlage van) het advies van 12 augustus 2014 expliciet noemt en dus daarin heeft betrokken, maar in hetzelfde advies desondanks tot de eindconclusie komt dat de voorgenomen uitbreiding acceptabel is.
6.5
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vvgb in het belang van een goede ruimtelijke ordening moet worden geweigerd. Het college heeft de weigering van de omgevingsvergunning dan ook niet daarop mogen baseren, zodat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb is genomen. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
In stand laten rechtsgevolgen
7.1
In het belang van finale geschilbeslechting zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
7.2
Niet in geschil is dat de voorgenomen uitbreiding in strijd is met de Verordening Ruimte 2011 en 2014, omdat deze uitbreiding meer bedraagt dan het toegestane maximum van 1,5 hectare. GS hebben op 13 maart 2012 ontheffing verleend van de Verordening Ruimte 2011. Op grond van artikel 40, derde lid, van de Verordening Ruimte 2014 zijn de artikelen 6.3, tweede lid, onder a, artikel 7.3, tweede lid, onder a, en artikel 34, eerste en vierde lid, die (onder andere) betrekking hebben op het onder bepaalde voorwaarden toestaan van een toename van de oppervlakte van bestaande veehouderijen, niet van toepassing op gevallen waarvoor GS een ontheffing hebben verleend ingevolge een eerdere verordening. Dit geldt echter gedurende een periode van drie jaar gerekend vanaf de datum dat het besluit tot het verlenen van de ontheffing is genomen. Hieruit volgt dat de verleende ontheffing maximaal drie jaar, dus tot 13 maart 2015 geldig was, en inmiddels is vervallen.
7.3
Het voorgaande brengt met zich dat de voorgenomen uitbreiding, los van de vraag of het interimbeleid veehouderij al dan niet van toepassing is, rechtstreeks moet worden getoetst aan de Verordening Ruimte 2014. Zoals hiervoor is overwogen, is de uitbreiding vanwege het toegestane maximum van 1,5 hectare in strijd met (artikel 7.3, eerste lid, onder b van) deze verordening. Op grond van artikel 34, eerste lid, in samenhang met artikel 7.3, tweede lid, onder a, van de Verordening Ruimte 2014 is de uitbreiding desondanks toegestaan, indien voldaan wordt aan de voorwaarden die in laatstgenoemd artikel worden vermeld. De gemachtigde van eisers heeft ter zitting echter expliciet laten weten dat niet (volledig) aan die voorwaarden zal worden voldaan. Dat brengt met zich dat de omgevingsvergunning sowieso om die reden moet worden geweigerd. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen dus in stand worden gelaten.
8. Omdat het beroep - zoals onder 6.5 is overwogen - gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.