Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 13/7297 AW en 15/3862 AW
uitspraak van 5 december 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] [woonplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. J.J. Bronsveld,
en
de staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 november 2013 (bestreden besluit I) van de staatssecretaris inzake de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen en de schorsing in het belang van de dienst. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 13/7297 AW.
Eiseres heeft ook beroep ingesteld tegen het besluit van 24 april 2015 (bestreden besluit II) van de staatssecretaris inzake de tenuitvoerlegging van het eerder opgelegde voorwaardelijke strafontslag. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 15/3862 AW.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 27 september 2016. Deze zaken zijn gelijktijdig behandeld met de zaak met zaaknummer BRE 14/7524 WW. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Raydt en mr. J. van Leersum.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiseres was werkzaam bij de Belastingdienst in de functie van groeps-
functionaris F.
Bij besluit van 14 juli 2010 heeft de minister van Financiën aan eiseres de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd met een proeftijd van drie jaar. De minister heeft deze disciplinaire straf aan eiseres opgelegd in verband met door haar gepleegd (ernstig) plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim bestond uit het misbruiken van haar bevoegdheden als belastingambtenaar in een privékwestie. In dit besluit is opgenomen dat het ontslag niet ten uitvoer zal worden gelegd indien eiseres zich gedurende een periode van drie jaar – te rekenen vanaf 16 juli 2010 – niet schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim.
1.2
Op 14 december 2012 is er executoriaal beslag gelegd op de gelden en goederen van eiseres tot een bedrag van € 10.433,36 in verband met achterstallige huur. Eiseres heeft op 24 januari 2013 haar werkgever hiervan op de hoogte gesteld.
Bij besluit van 6 februari 2013 heeft de staatssecretaris eiseres geschorst en de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd van 4 februari 2013 tot (voorlopig) 4 mei 2013. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Op 27 februari 2013 heeft eiseres op verzoek van haar werkgever een overzicht gegeven van haar financiële situatie.
Op 4 maart 2013 heeft de plaatsvervangend directeur aan het ministerie van Financiën gevraagd om ontheffing van de geheimhoudingsplicht te verlenen ten behoeve van een onderzoek naar het vermoedelijke plichtsverzuim van eiseres. Aan dit verzoek heeft de plaatsvervangend directeur ten grondslag gelegd dat uit het financiële overzicht van eiseres naar voren komt dat zij haar belastingaangiften gedurende enkele jaren mogelijk onjuist heeft ingediend ten aanzien van de aftrek van hypotheekrente. Er bestaat het ernstige vermoeden dat eiseres hierdoor plichtsverzuim heeft gepleegd. Op 8 maart 2013 heeft de minister van Financiën de gevraagde ontheffing verleend. Vervolgens is er onderzoek gedaan naar de aangiften inkomensheffing van eiseres en haar gegevens in de centrale administratie van de Belastingdienst.
Bij brief van 4 april 2013 heeft de staatssecretaris aan eiseres meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Eiseres is in de gelegenheid gesteld zich te verantwoorden.
Bij besluit van 27 mei 2013 heeft de staatssecretaris de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen verlengd tot 4 augustus 2013. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 6 februari 2013 en 27 mei 2013 (inzake de schorsing en ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen) ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Bij uitspraak van 3 februari 2014 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres ongegrond verklaard (BRE 13/4588 AW). Eiseres heeft geen hoger beroep ingesteld.
1.3
Bij besluit van 23 juli 2013 (primair besluit I) heeft de staatssecretaris de schorsing en ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen verlengd tot 4 november 2014. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 11 september 2013 heeft de staatssecretaris eiseres laten weten dat hij van plan is om de aan haar opgelegde straf van voorwaardelijk ontslag ten uitvoer te leggen. Hieraan heeft de staatssecretaris het volgende ten grondslag gelegd:
- eiseres heeft onvoldoende verantwoordelijkheid genomen en zorggedragen voor het tijdig en volledig voldoen van (haar) betalingsverplichtingen in privésfeer en zo te voorkomen dat loonbeslag zou worden gelegd ten gevolge waarvan haar werkgever met onnodige werkzaamheden, welke voortvloeien uit het loonbeslag, is belast;
- eiseres heeft niet (tijdig) over de belastingjaren 2009, 2010 en 2011 aangifte gedaan.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat sprake is van (zeer) ernstig plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim is eiseres (volledig) toe te rekenen.
Eiseres heeft haar zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. Vervolgens is besloten om een medisch onderzoek te laten uitvoeren naar de toerekenbaarheid van het aan eiseres verweten plichtsverzuim. De bevindingen van het medisch onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 8 januari 2014 van psychiater [naam psychiater] (van Psyon).
Bij besluit van eveneens 11 september 2013 heeft de staatssecretaris eiseres met ingang van 13 september 2013 geschorst op grond van het feit dat aan haar het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag te kennen is gegeven. Daarnaast heeft de staatssecretaris de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen verlengd tot het moment dat er een besluit is genomen naar aanleiding van het voornemen tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk ontslag. Tegen dit besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt.
Bij bestreden besluit I heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
1.4
Bij besluit van 26 februari 2014 (primair besluit II) heeft de staatssecretaris het eerder opgelegde voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer gelegd met ingang van 28 februari 2014. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Vervolgens is besloten om de volledige rapportage van psychiater [naam psychiater] te laten beoordelen door een onafhankelijke verzekeringsarts ([naam verzekeringsarts]). Eiseres heeft ten aanzien van dit deskundigenonderzoek, dat op 3 april 2015 is afgerond, gebruik gemaakt van haar recht op blokkeren.
Bij bestreden besluit II (van 24 april 2015) heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
2. Bestreden besluit I inzake de schorsing en (verlenging van de) ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen.
De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft bij een inhoudelijk oordeel over bestreden besluit I.
De rechtbank stelt vast dat door de staatssecretaris drie achtereenvolgende besluiten zijn genomen inzake de schorsing en de (verlenging van de) ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen. Het eerste besluit en het derde besluit zijn inmiddels rechtens onaantastbaar geworden, zodat het onderhavige geding over een afgesloten periode gaat.
De rechtbank overweegt voorts dat door eiseres onvoldoende gesteld dan wel aannemelijk is gemaakt dat zij door de onderhavige schorsing en verlenging van de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen schade heeft geleden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat er geen procesbelang meer aanwezig is bij de beoordeling van bestreden besluit I. Het beroep tegen bestreden besluit I zal niet-ontvankelijk worden verklaard.
3. Bestreden besluit II inzake de tenuitvoerlegging voorwaardelijk strafontslag
3.1.
De staatssecretaris stelt zich in het bestreden besluit II, samengevat, op het volgende standpunt. Eiseres heeft zich schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. De staatssecretaris legt hieraan twee gedragingen ten grondslag:
(1) Eiseres heeft het ertoe laten komen dat een huurschuld onbetaald bleef, zodat zij via loonbeslag door de deurwaarder gedwongen moest worden tot betaling.
(2) Eiseres heeft haar fiscale aangiftes over de jaren 2009 tot en met 2011 niet tijdig ingediend.
De gedragingen kunnen aan eiseres worden toegerekend. Aan de gedragingen van eiseres is een zodanig gewicht toegekend dat tot tenuitvoerlegging van het strafontslag kon worden overgegaan. Aan het belang van eiseres om haar werk te behouden is minder gewicht toegekend, aldus de staatssecretaris.
3.2.
Eiseres voert in beroep, samengevat, het volgende aan. De feitelijke weergave van de aan haar verweten gedragingen is juist. De gedragingen kunnen echter niet aan haar worden toegerekend. Daarnaast zijn de gedragingen niet van dien aard dat deze hadden moeten leiden tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke strafontslag. Bestreden besluit II is bovendien onvoldoende gemotiveerd en kent een sterke subjectieve kleuring.
3.3
Op grond van artikel 80, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR) kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft.
Op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR is ontslag één van de disciplinaire straffen die kan worden opgelegd.
Op grond van het derde lid kan bij het opleggen van een straf worden bepaald dat zij niet ten uitvoer zal worden gelegd, indien de ambtenaar zich gedurende een vastgestelde termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaats vindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan bij het opleggen van de straf eventueel gestelde bijzondere voorwaarden.
3.4
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:
2011:BT2637, en 8 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8508) moet bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke disciplinaire maatregel van ontslag worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijke disciplinaire maatregel rechtvaardigt. Naast die beoordeling is geen plaats voor een evenredigheidstoetsing. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of het bestuursorgaan de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging heeft kunnen komen.
3.4.1
Niet (tijdig) indienen van de belastingaangiften 2009, 2010 en 2011
De rechtbank stelt vast dat eiseres heeft erkend dat zij de aangiften over de jaren 2009, 2010 en 2011 niet (tijdig) heeft ingediend. De staatssecretaris heeft deze gedragingen naar het oordeel van de rechtbank terecht gekwalificeerd als ernstig plichtsverzuim. Daarbij wordt de staatssecretaris gevolgd in zijn opvatting dat van ambtenaren werkzaam bij de Belastingdienst mag worden verlangd dat zij hun financiële verplichtingen stipt en correct nakomen en dat het bestaan van financiële problemen een integriteitsrisico vormt voor de ambtenaar en de Belastingdienst.
3.4.2
Huurschuld en loonbeslag
Voor zover eiseres zich op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van plichtsverzuim ten aanzien van de ontstane huurschuld en het daarop volgende loonbeslag overweegt de rechtbank als volgt.
Eiseres en haar toenmalige partner ([naam toenmalige partner]) hebben met ingang van 1 juli 2011 een woning (de woning) gehuurd in Rijkevorsel (België). De huur voor deze woning bedraagt € 1.400,- per maand. Eiseres heeft verklaard dat zij na twee maanden ‘met slaande ruzie’ is ‘gevlucht’ en dat zij zich per 1 september 2011 weer in Nederland heeft gevestigd.
Uit het vonnis van het Vredegerecht van 28 september 2011 blijkt dat [naam toenmalige partner] en eiseres op 15 september 2011 zijn gedagvaard in verband met een huurachterstand van € 2.800,- (betreffende augustus en september 2011). De vrederechter heeft de huurovereenkomst ontbonden en heeft [naam toenmalige partner] en eiseres veroordeeld tot betaling van achterstallige huur (€ 2.800,) + wederverhuringsvergoeding (€ 4.200,-) + extra kosten (€ 753,24). Totaal: € 7.753,24. De kosten zijn uiteindelijk in 2013 opgelopen tot € 12.789,-.
De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat eiseres de verhuurder heeft gemeld dat zij met ingang van 1 september 2011 niet langer woonachtig was in de woning. Evenmin is gebleken dat zij ervoor heeft gezorgd dat in ieder geval de maand huur over de maand augustus 2011 betaald was. Uit de stukken blijkt voorts dat eiseres in november 2011 is teruggegaan naar de woning en dat zij zag dat [naam toenmalige partner] uit het huis was gezet, de sloten waren vervangen, het huis leeg was en er een plakkaat hing waarop stond dat het huis ontruimd was als gevolg van een rechterlijk vonnis. Vervolgens heeft eiseres in december 2011 een brief van de vrederechter uit België ontvangen, geadresseerd aan [naam toenmalige partner]. Eiseres heeft de brief geopend en heeft gesteld dat zij naar aanleiding van die brief in maart 2012 een brief heeft geschreven aan het verhuurbureau, de advocaat van de verhuurder en de vrederechter met een voorstel voor een betalingsregeling. Eiseres heeft verklaard dat zij geen reactie meer heeft ontvangen. Vervolgens is in december 2012 beslag gelegd op het loon van eiseres.
Los van de vraag of eiseres niet al in september 2011 de verhuurder had moeten informeren dat zij niet langer medehuurder was en in ieder geval had moeten zorgen dat de huur van augustus 2011 betaald was, is de rechtbank van oordeel dat door na maart 2012 geen navraag te doen bij het verhuurbureau, de advocaat en de vrederechter, eiseres het risico heeft genomen dat de kwestie rondom de huurschuld verder kon escaleren. Het lag op de weg van eiseres om bij het uitblijven van een reactie op haar brief nadere actie te ondernemen zoals bijvoorbeeld navraag te doen of de verstuurde brieven waren aangekomen en nogmaals te verzoeken om een antwoord. Eiseres heeft zich - door niets te doen - in een situatie gebracht waardoor beslag op haar loon is gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank levert dit bij een belastingambtenaar in beginsel ernstig plichtsverzuim op, omdat van een belastingambtenaar mag worden verlangd dat hij zijn financiële verplichtingen stipt en correct nakomt.
3.4.3
De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd niets afdoet aan de aard en ernst van bovenstaande gedragingen en aan de kwalificatie van de gedragingen als ernstig plichtsverzuim. De staatssecretaris heeft op goede gronden besloten dat eiseres zich binnen de proeftijd wederom aan ernstig plichtverzuim schuldig heeft gemaakt.
3.4.4
De rechtbank komt voorts toe aan de vraag of het vastgestelde plichtsverzuim eiseres ook is toe te rekenen.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 juli 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:BJ6222 en uitspraak van 25 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1275) is bij de beantwoording van de vraag naar de toerekenbaarheid niet alleen van belang of de betrokkene ten tijde van zijn gedraging in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien (de “gewetensfunctie”), maar ook of de betrokkene in staat was overeenkomstig dit inzicht te handelen en derhalve de gedraging achterwege te laten.
Om haar moverende redenen heeft eiseres in bezwaar de inzage in de rapportage van de verzekeringsarts, [naam verzekeringsarts], geblokkeerd, zodat de rechtbank alleen kennis heeft kunnen nemen van de rapportage van 8 januari 2014 van psychiater [naam psychiater]. Uit deze rapportage blijkt dat bij eiseres zeker psychopathologie is geweest in de in geding zijnde periode, die bestond uit recidiverende depressieve episoden met een zekere mate van interepisodisch herstel naast een persoonlijkheidsstoornis. De persoonlijkheids-kwetsbaarheid heeft zich gedurende dat hele tijdvak voorgedaan; de depressieve stoornis heeft zich binnen dit tijdvak wisselend voorgedaan. De psychiater concludeert dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat eiseres psychiatrische symptomen had ten tijde van de gedragingen in geding die zodanig en bij herhaling doorgewerkt hebben in haar wilsvrijheid tot handelen dat het omstreden gedrag niet anders had kunnen plaatsvinden dan geschiedde.
Er kan wel gesteld worden dat de psychopathologie van eiseres toch zeker interfereerde met de haar verweten gedragingen. Er bestaan multipele aanwijzingen dat de aan eiseres verweten gedragingen uiteindelijk niet anders dan zelfdestructief waren, dat eiseres hier ook op momenten besef van had maar dat zij niettemin toch inadequaat handelde hetgeen geheel passend is bij het maladaptieve copingrepertoire dat zij heeft vanuit haar persoonlijkheidsstoornis. Er zijn geen aanwijzingen dat eiseres psychiatrische symptomen had ten tijde van dit tijdvak die haar volledig verhinderden ter zake hulp te vragen. Dit laat onverlet dat er zeker aanwijzingen zijn dat eiseres toch ook hierin zeker beperkt is geweest als gevolg van haar persoonlijkheidsstoornis. Het is zeker aannemelijk dat eiseres beperkt in staat is (geweest) tot het adequaat zoeken van hulp hetgeen ook weer neerkomt op de neiging tot zelfdestructie passend bij de persoonlijkheidsstoornis.
De rechtbank stelt op basis van het dossier vast dat eiseres in 2012 hulp heeft gezocht met betrekking tot de huurachterstand bij de maatschappelijk werker van de Belastingdienst. Voorts blijkt dat eiseres in maart 2012 in staat was om haar problemen op te pakken en hier ook activiteiten voor ontplooide door een brief te schrijven aan de advocaat van de verhuurder, het verhuurbureau en de vrederechter. Uit de rapport van de psychiater (pagina 7) blijkt ook dat eiseres duidelijk het besef had dat zij verantwoordelijk was voor de huurschuld. Er zijn dan ook – mede gelet op de conclusie in de rapportage dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat eiseres psychiatrische symptomen had ten tijde van de gedragingen in geding die zodanig en bij herhaling doorgewerkt hebben in haar wilsvrijheid tot handelen dat het omstreden gedrag niet anders had kunnen plaatsvinden dan geschiedde – onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het plichtsverzuim eiseres niet kan worden toegerekend.
Nu sprake is van toerekenbaar ernstig plichtsverzuim was de staatssecretaris bevoegd om het voorwaardelijke strafontslag ten uitvoer te leggen.
3.4.5.
In het licht van het in 3.4 vermelde toetsingskader kan niet staande worden gehouden dat de staatssecretaris bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om het voorwaardelijke ontslag ten uitvoer te leggen.
4. Het beroep tegen bestreden besluit II zal ongegrond worden verklaard
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep inzake BRE 13/7297 AW niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep inzake BRE 15/3862 AW ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, en mr. P.H.J.G. Römers en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. T.B. Both, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.