Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 16/1945 ZVW, BRE 16/4302 ZVW, BRE 16/4304 ZVW en BRE 16/4305 ZVW
uitspraak van 21 december 2016 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiseres,
en
het Zorginstituut Nederland (het Zorginstituut), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen vier besluiten van 12 februari 2016 (bestreden besluiten) van het Zorginstituut inzake het opleggen van boetes wegens schending van de verzekeringsplicht op grond van de Zorgverzekeringswet (de Zvw). Genoemde schending heeft betrekking op eiseres zelf, alsmede op haar minderjarige kinderen [naam kind1] , [naam kind2] en [naam kind3] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 december 2016. Eiseres is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het Zorginstituut heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. F.E. Mulder.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Het Zorginstituut heeft bij brieven van 30 april 2014 aan eiseres medegedeeld dat zij geen zorgverzekering heeft voor zichzelf en haar drie minderjarige kinderen. Het Zorginstituut heeft in dezelfde brieven medegedeeld dat eiseres binnen drie maanden na de datum van de brieven een Nederlandse zorgverzekering moet afsluiten.
Bij besluiten van 24 juni 2014 heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) aan eiseres medegedeeld dat zij en haar drie kinderen verzekerd zijn voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en dat eiseres verplicht is om een zorgverzekering af te sluiten voor haarzelf en haar drie kinderen. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze besluiten van de SVB.
Bij besluiten van 4 september 2014 heeft het Zorginstituut boetes opgelegd aan eiseres, omdat zij voor zichzelf en haar kinderen op 31 juli 2014 nog geen Nederlandse zorgverzekering had afgesloten. De boete bedraagt steeds € 332,25. Het Zorginstituut heeft ook aan eiseres medegedeeld dat zij binnen drie maanden alsnog een zorgverzekering moet afsluiten, bij gebreke waarvan het Zorginstituut een tweede boete zal opleggen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 4 september 2014. De bezwaren zijn bij beslissing op bezwaar van 12 december 2014 ongegrond verklaard. De daartegen ingestelde beroepen zijn bij uitspraak van deze rechtbank van 24 augustus 2015 (BRE 15/380 ZVW, BRE 15/3882 ZVW, BRE 15/3883 ZVW en BRE 15/3884 ZVW) ook ongegrond verklaard. Eiseres heeft hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB); de CRvB heeft nog geen uitspraak gedaan.
Bij vier besluiten van 23 januari 2015 (primaire besluiten) heeft het Zorginstituut aan eiseres opnieuw boetes opgelegd, omdat eiseres voor zichzelf en haar kinderen op 4 december 2015 nog geen Nederlandse zorgverzekering had afgesloten. De boete bedraagt steeds € 351,99.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de primaire besluiten bij deze rechtbank. Bij brief van 11 september 2015 heeft de rechtbank het beroep tegen de primaire besluiten doorgezonden naar het Zorginstituut om te behandelen als bezwaar.
Bij de bestreden besluiten heeft het Zorginstituut het bezwaar tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
2. Eiseres voert, zakelijk weergegeven, het volgende aan. De echtgenoot van eiseres is grensarbeider in de zin van de relevante Europese regelgeving. De werksituatie van haar echtgenoot valt onder hetgeen op de website van het Zorginstituut is geplaatst, over “wonen in Nederland, werken in het buitenland”. Een Nederlandse zorgverzekering is in dat geval niet noodzakelijk. De verzekeringsplicht die geldt volgens de Nederlandse regelgeving is in strijd met het vrij verkeer van diensten. De situatie van eiseres is niet in strijd met het solidariteitsbeginsel; de verzekering die eiseres heeft, biedt immers ook dekking voor zorg die zij en haar kinderen in Nederland krijgen. Een Nederlandse zorgverzekering biedt niet de door de werkgever van eiseres’ echtgenoot gewenste dekking, dus kan niet verwacht worden dat die verzekering afgesloten wordt. Het Zorginstituut had voorts eiseres moeten wijzen op de mogelijkheid dat [naam zorgverzekeraar] zich aanmeldt als zorgverzekeraar conform de Zorgverzekeringswet. Dubbel verzekerd zijn is daarnaast ongewenst nu dat mogelijke conflicten oplevert tussen de verschillende verzekeraars. De opgelegde boetes zijn in strijd met diverse artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres en haar kinderen kan geen verwijt gemaakt worden, althans er is sprake van rechtvaardigingsgronden voor het niet voldoen aan de verzekeringsplicht, want eiseres wist niet dat de verzekering bij [naam zorgverzekeraar] niet voldeed. De hoogte van de boetes is excessief en staat niet in verhouding tot de kosten die met een Nederlandse zorgverzekering gemoeid zijn. Ten slotte had het Zorginstituut, gelet op het principiële karakter van het bezwaar van eiseres en het algemeen belang dat daarmee gemoeid is, alvorens te beslissen de situatie moeten voorleggen aan de Raad van Bestuur conform het Mandaatbesluit van het Zorginstituut. Hetzelfde geldt voor het primaire besluit.
3. Per 1 januari 2015 is de AWBZ ingetrokken en is de Wet langdurige zorg (Wlz) in werking getreden.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die ingevolge de Wlz en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde Pro risico.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw gaat het Zorginstituut op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering zijn verzekerd. Ingevolge het tweede lid van dit artikel zendt het Zorginstituut een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo’n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw, voor zover hier van belang, legt het Zorginstituut, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, aan hem, dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op. Ingevolge het tweede lid is de hoogte van de boete gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag. Ingevolge het vijfde lid deelt het Zorginstituut, tegelijk met de oplegging van de boete, mee wat de gevolgen zullen zijn indien de verzekeringsplichtige niet binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de beschikking tot oplegging van de boete, alsnog verzekerd zal zijn.
Ingevolge artikel 9c, eerste lid, van de Zvw, legt het Zorginstituut hem dan wel, indien hij minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent nogmaals een bestuurlijke boete op indien een verzekeringsplichtige aan wie de boete, bedoeld in artikel 9b, is opgelegd, niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 9b, vijfde lid, alsnog verzekerd is. Ingevolge het tweede lid zijn artikel 9b, tweede tot en met vierde lid, van toepassing.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Zvw, meldt een verzekeraar het voornemen zorgverzekeringen aan te bieden en uit te voeren schriftelijk aan de zorgautoriteit, onder vermelding van de dag met ingang waarvan hij zorgverzekeringen zal aanbieden.
Ingevolge artikel 5:5 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van het Mandaatbesluit Zorginstituut Nederland van
1 april 2014 (Mandaatbesluit) wendt een afdelingshoofd of een programmahoofd zich in aangelegenheden die daarvoor in aanmerking komen in verband met de aan hem toebedeelde bevoegdheden voor instructies tot de voorzitter, onderscheidenlijk een lid van de Raad van Bestuur.
4. De rechtbank dient allereerst te beoordelen of eiseres en haar kinderen verplicht zijn een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen de besluiten van de SVB van 24 juni 2014. Daarmee staat in rechte vast dat eiseres en haar kinderen verzekerd zijn voor de AWBZ, die inmiddels is vervangen door de Wlz. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Zvw betekent dit dat eiseres verplicht is een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten voor zichzelf en haar kinderen. De rechtbank komt dan ook in dit geding niet toe aan beoordeling van de vraag of de echtgenoot van eiseres een grensarbeider is en wellicht voor een zogenaamde verdragspolis in aanmerking komt op grond van de relevante Europese regelgeving. Aan bespreking van de brief van 19 november 2015, voor zover relevant gelet op het verweer van het Zorginstituut dat de brief niet is ontvangen, komt de rechtbank evenmin toe. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.
5. Voorts ligt de vraag voor of de buitenlandse zorgverzekering die eiseres heeft een zorgverzekering is in de zin van de Zorgverzekeringswet.
Het is niet in geschil dat eiseres en haar kinderen verzekerd zijn voor ziektekosten bij de Franse zorgverzekeraar [naam zorgverzekeraar] via de werkgever van de echtgenoot van eiseres.
Het is vaste rechtspraak van de CRvB dat geen sprake is van een zorgverzekering in de zin van de Zvw indien de verzekeraar de verzekering niet bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) heeft gemeld, zoals artikel 25 van Pro de Zvw voorschrijft. Dit blijkt onder meer uit de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1321. Het is niet in geschil dat [naam zorgverzekeraar] zich niet heeft gemeld bij de NZa als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Zvw. Het voorgaande betekent dat de verzekering van eiseres bij [naam zorgverzekeraar] niet is aan te merken als een zorgverzekering in de zin van de Zvw. Het Zorginstituut is overigens niet gehouden om te wijzen op de mogelijkheid dat [naam zorgverzekeraar] zich bij de NZa meldt als verzekeraar. Het is immers aan [naam zorgverzekeraar] om te bepalen of hij zorgverzekeringen wil aanbieden in Nederland.
De omstandigheid dat de verzekering bij [naam zorgverzekeraar] volgens eiseres een uitgebreide dekking heeft, neemt niet weg dat de verzekering niet voldoet aan de voorwaarden die de Zvw stelt. De stelling van eiseres dat het ongewenst is als zij en haar kinderen zowel zijn verzekerd bij een Nederlandse zorgverzekering als bij [naam zorgverzekeraar] , treft evenmin doel. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar gevreesde geschillen over de dekking tussen de verzekeringsmaatschappijen onderling en/of met eiseres zich daadwerkelijk zullen voordoen. Kosten die vallen onder de Nederlandse basisverzekering zullen immers steeds vergoed dienen te worden door de zorgverzekeraar in de zin van de Zvw. Voor kosten die niet uit het basispakket worden vergoed, kan eiseres mogelijk een beroep doen op haar verzekering bij [naam zorgverzekeraar] . Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.
6. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de verzekeringsplicht ingevolge de Zvw een ongeoorloofde belemmering vormt voor het vrije verkeer van diensten, zoals beschermd door Europese regelgeving.
De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten en de daaraan ten grondslag liggende regels het vrije verkeer van diensten niet belemmeren. Het staat buitenlandse verzekeraars immers vrij om in Nederland zorgverzekeringen aan te bieden en uit te voeren. Een verzekeraar dient zich daarvoor te melden bij de NZa op grond van artikel 25, eerste lid van de Zvw. Het vereiste van artikel 25, eerste lid, van de Zvw geldt echter eveneens voor iedere Nederlandse aanbieder van zorgverzekeringen. Van enig onderscheid tussen Nederlandse en buitenlandse aanbieders van zorgverzekeringen dat een belemmering voor het vrij verkeer van diensten oplevert is dan ook geen sprake. Voorts wijst de rechtbank erop dat het eiseres vrij staat om zich te verzekeren bij een buitenlandse verzekeringsmaatschappij, zoals zij ook daadwerkelijk heeft gedaan. Eiseres heeft in haar beroepschrift vermeld dat zij een beroep kan doen op haar zorgverzekering bij [naam zorgverzekeraar] voor zorg die zij en haar kinderen in Nederland ontvangen. De Zvw maakt het Europese burgers, zoals eiseres en haar kinderen, dan ook niet onmogelijk om gebruik te maken van het vrij verkeer van diensten. Ook in die zin is derhalve geen sprake van belemmering van het vrij verkeer van diensten. De omstandigheid dat de specifieke verzekering van eiseres geen verzekering is die voldoet aan de voorwaarden die de Zvw stelt, en dat eiseres op grond van Nederlandse wetgeving verplicht is tot het afsluiten van een verzekering die wel voldoet aan die voorwaarden, leidt gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel.
De stelling van eiseres dat het ontbreken van een Nederlandse zorgverzekering in het geval van haar gezin geen afbreuk doet aan het solidariteitsbeginsel, kan evenmin worden gevolgd. Eiseres wijst erop dat de afgesloten verzekering alle medische kosten in Nederland dekt. De rechtbank overweegt dat dit onverlet laat dat de solidariteit van het Nederlandse stelsel dwingend moet worden gewaarborgd door alle eronder vallende sociaal verzekerden, om niet van de essentie van zijn inhoud te worden beroofd. Dat is in lijn met hetgeen over de solidariteitsgedachte in de Zvw is neergelegd in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010 in de zaak Van Delft e.a./College voor zorgverzekeringen (ECLI:EU:C:2010:610, overweging 76). De stelling dat het gezin van eiseres door de aanwezigheid van een verzekering bij [naam zorgverzekeraar] geen beroep doet (of zal doen) op het Nederlandse stelsel maakt naar het oordeel van de rechtbank daarom niet dat toepassing van het solidariteitsbeginsel uitzondering behoeft, nog daargelaten de omstandigheid dat het niet declareren van zorgkosten bij een Nederlandse verzekeraar nog niet betekent dat in het geheel geen beroep wordt gedaan op het Nederlandse zorgstelsel.
7. De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat eiseres verplicht is een zorgverzekering af te sluiten in de zin van de Zvw. Dat is niet gebeurd. Eiseres heeft immers niet alsnog een zorgverzekering in de zin van de Zvw afgesloten binnen drie maanden nadat op 4 september 2014 de eerste boetes aan haar zijn opgelegd. Ingevolge artikel 9c, eerste lid, van de Zvw was het Zorginstituut dan ook gehouden om eiseres opnieuw bestuurlijke boetes op te leggen, behoudens het bepaalde in de artikelen 5:5 en 5:41 van de Awb.
8. Eiseres voert ten aanzien van de hoogte van de boetes aan dat de overtreding van de verzekeringsplicht haar niet kan worden verweten, nu de dekking van de Nederlandse zorgverzekeringen niet voldoet aan de dekkingseisen die hieraan door de werkgever van haar echtgenoot worden gesteld. Gelet hierop bestaat volgens eiseres een rechtvaardigingsgrond. De omstandigheid dat haar echtgenoot in het buitenland werkt, maakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het Zorginstituut een lagere boete had moeten opleggen, aldus eiseres.
Voor toepassing van artikel 5:5 van Pro de Awb behoefde het Zorginstituut naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding te zien. Dat de werkgever van de echtgenoot van eiseres van mening is dat de Nederlandse zorgverzekering onvoldoende dekking biedt, is namelijk geen rechtvaardigingsgrond in de zin van het genoemde artikel. Immers, hetgeen eiseres aanvoert is geen omstandigheid op basis waarvan niet meer van haar verwacht kan worden dat zij voldoet aan haar wettelijke verplichting om voor zichzelf en haar kinderen een Nederlandse zorgverzekering te sluiten. De mogelijke ‘dubbele’ verzekering noopt evenmin tot toepassing van artikel 5:5 van Pro de Awb. Eiseres heeft immers zelf gekozen voor het afsluiten van een verzekering bij [naam zorgverzekeraar] . Eiseres en haar kinderen zijn niet door een overheid verplicht tot het afsluiten van verzekeringen die elkaar – qua dekking van medische kosten – deels overlappen. Andere argumenten die kunnen leiden tot de conclusie dat sprake is van overmacht, noodweer, uitvoering van een wettelijk voorschrift of een andere rechtvaardigingsgrond heeft eiseres niet aangevoerd.
Voor toepassing van artikel 5:41 of Pro artikel 5:46, derde lid, van de Awb, behoefde het Zorginstituut evenmin aanleiding te zien. In het kader van de verwijtbaarheid wijst de rechtbank op de omstandigheid dat eiseres bij brieven van 30 april 2014 is gemaand om zichzelf en haar kinderen tijdig tegen ziektekosten te verzekeren en voorts ook al eerder boetes opgelegd heeft gekregen wegens het overtreden van de verzekeringsplicht. Eiseres was derhalve op de hoogte van de op haar rustende verzekeringsplicht, hetgeen betekent dat haar een verwijt gemaakt kan worden dat zij daaraan niet (alsnog) heeft voldaan. Hetgeen eiseres verder naar voren heeft gebracht leidt ook niet tot de conclusie dat haar geen verwijt zou kunnen worden gemaakt, of dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de opgelegde boetes in dit geval moesten worden gematigd.
9. De opgelegde boetes zijn volgens eiseres excessief. De rechtbank volgt dit standpunt niet en stelt vast dat de hoogte van de opgelegde boetes – te weten driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag – rechtstreeks voortvloeit artikel 9c, tweede lid, in samenhang met artikel 9b, tweede lid, van de Zvw. De rechtbank wijst daarbij op de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Algemene wet bijzondere ziektekosten en de Zorgverzekeringswet houdende maatregelen tot opsporing en verzekering van personen die ondanks hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en beperking van het aantal zorgverzekeringen tot één per verzekeringsplichtige (opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering; Kamerstukken II, 2009-2010, 32 150, nr. 3). Hierin is overwogen dat de hoogte van de boete van zodanig niveau is dat verondersteld mag worden dat het bedrag door iedereen betaald kan worden. In de gekozen systematiek wordt voor iedere onverzekerde, dus ook voor een minderjarig kind, een boete opgelegd. Hiermee wijzigt de bestaande boeteregelgeving en vervalt de relatie tussen de premieplicht en boete. Door ook een boete in het vooruitzicht te stellen aan ouders die hun kind feitelijk gratis kunnen verzekeren, maar dit om een of andere reden niet gedaan hebben, is er een extra prikkel voor deze ouders om hun kind ook daadwerkelijk te verzekeren, aldus de wetgever in de Memorie van Toelichting. De wetgever heeft derhalve al bij het opstellen van de regelgeving inzake opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering in verband met de proportionaliteit een afweging gemaakt ten aanzien van de hoogte van de op te leggen boetes. Om die reden wordt in beginsel dan ook de wettelijk vastgestelde boete aangehouden, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de wettelijk vastgestelde boete in het specifieke geval te hoog is, als bedoeld in artikel 5:46 Awb Pro. In het voorgaande heeft de rechtbank al geoordeeld dat van dergelijke bijzondere omstandigheden geen sprake is.
10. De rechtbank ziet zich ten slotte voor de vraag gesteld of het Zorginstituut de situatie van eiseres en haar kinderen had moeten voorleggen aan een lid van de Raad van Bestuur, alvorens het primaire besluit te nemen en ook voordat beslist werd op het bezwaar van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van een situatie die in aanmerking komt om te worden voorgelegd aan de voorzitter of aan een lid van de Raad van Bestuur van het Zorginstituut, een en ander zoals bedoeld in artikel 14, tweede lid, van het Mandaatbesluit. Het betoog slaagt dan ook niet.
11. De beroepen zullen ongegrond verklaard worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, en mr. C.E.M. Marsé en mr. M.E. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. T.B. Both-Attema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.