Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/1693 AWBZ
uitspraak van 19 december 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. M. Özgül,
en
CZ Zorgkantoor B.V. (Zorgkantoor), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 27 januari 2017 (bestreden besluit) van het Zorgkantoor inzake de vaststelling en terugvordering van zijn persoonsgebonden budget (pgb) over de jaren 2013 en 2014.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 30 november 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door zijn vader. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Baytemir en [naam persoon1 ] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 14 december 2012 is aan eiser voor het jaar 2013 een pgb toegekend. Bij brief van 26 juni 2013 is eiser verzocht de besteding van zijn pgb over het eerste halfjaar van 2013 te verantwoorden. Op 7 augustus 2013 heeft het Zorgkantoor deze verantwoording van eiser ontvangen. Naar aanleiding van een globale controle heeft het Zorgkantoor bij besluit van 22 augustus 2013 de totale verantwoording van een bedrag van € 36.078,75 over het eerste halfjaar van 2013 voorlopig goedgekeurd.
Daarnaast is eiser in het kader van een administratief vooronderzoek verzocht om aanvullende gegevens in te leveren met betrekking tot het eerste halfjaar van 2013. Eiser heeft daarop een groot aantal stukken ingeleverd. Daarnaast heeft er op 7 november 2013 een huisbezoek plaatsgevonden.
Bij brief van 10 december 2013 is eiser verzocht de besteding van zijn pgb over het tweede halfjaar van 2013 te verantwoorden. Op 17 februari 2014 heeft het Zorgkantoor deze verantwoording van eiser ontvangen. Naar aanleiding van een globale controle heeft het Zorgkantoor bij besluit van 21 maart 2014 de totale verantwoording van een bedrag van € 36.833,70 over het tweede halfjaar van 2013 voorlopig goedgekeurd.
Bij besluit van 18 december 2013 is aan eiser een pgb toegekend voor het jaar 2014. Bij brief van 25 juni 2014 is eiser verzocht de besteding van zijn pgb over het eerste halfjaar van 2014 te verantwoorden. Op 12 augustus 2014 heeft het Zorgkantoor deze verantwoording van eiser ontvangen. Naar aanleiding van een globale controle heeft het Zorgkantoor bij besluit van 25 september 2014 de totale verantwoording van een bedrag van € 30.607,30 over het eerste halfjaar van 2014 voorlopig goedgekeurd.
Bij brief van 9 december 2014 is eiser verzocht om verantwoording af te leggen over de besteding van zijn pgb over het tweede halfjaar van 2014. Op 2 februari 2015 heeft het Zorgkantoor deze verantwoording ontvangen. Daarnaast is eiser verzocht om in het kader van een administratief vooronderzoek aanvullende gegevens in te leveren met betrekking tot het eerste halfjaar van 2014. In dat kader heeft eiser een aantal stukken overgelegd.
Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het Zorgkantoor de gehele verantwoording over het jaar 2013 naar aanleiding van het administratief vooronderzoek alsnog afgekeurd, omdat niet is voldaan aan de verplichtingen uit artikel 2.6.9 van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa).
Bij besluit van 22 mei 2015 (primair besluit I) heeft het Zorgkantoor het pgb van eiser over het jaar 2013 vastgesteld op nihil en een bedrag van € 72.425,16 teruggevorderd.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit I. Bij beslissing op bezwaar van 18 augustus 2015 is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard vanwege een niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Het daartegen gerichte beroep is gegrond verklaard en het Zorgkantoor is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Bij besluit van 7 april 2016 heeft het Zorgkantoor de totale verantwoording van een bedrag van € 60.067,30 over het jaar 2014 alsnog afgekeurd. Bij afzonderlijk besluit van 7 april 2016 (primair besluit II) heeft het Zorgkantoor het pgb van eiser ook over het jaar 2014 vastgesteld op nihil en een bedrag van € 65.164,37 teruggevorderd.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit II.
Bij brief van 7 april 2016 heeft het Zorgkantoor eiser bericht dat zijn zorgverlener [naam zorgverlener] fraude heeft gepleegd. Het Zorgkantoor vindt eiser te goeder trouw en wil het pgb bij de zorgverlener en niet bij eiser terugvorderen. Daarvoor dient eiser een aantal stappen te ondernemen, waaronder het doen van aangifte tegen [naam zorgverlener] .
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen, omdat ten onrechte wordt gesteld dat niet is voldaan aan de verplichtingen van artikel 2.6.9, eerste lid, van de Rsa. Hij stelt zich op het standpunt genoegzaam te hebben aangetoond dat de verstrekte voorschotten zijn gebruikt voor AWBZ-zorg. Indien daarover anders wordt geoordeeld, is er bij de te maken belangenafweging onvoldoende rekening gehouden met zijn belangen. Verder had het Zorgkantoor eiser er eerder op kunnen wijzen dat de bij [naam zorgverlener] afgenomen zorg niet goed is en er sprake is van betalingen vooraf. Het Zorgkantoor was namelijk op de hoogte van de psychische gesteldheid van eiser en van het feit dat hij niet in staat is om zijn administratie naar behoren bij te houden. Hij handelde naar de aanwijzingen, dan wel orders, van [naam zorgverlener] . Het Zorgkantoor had een vinger aan de pols moeten houden. Verder zijn de verantwoordingen in eerste instantie volledig goedgekeurd en pas veel later volledig afgekeurd. Eiser ging ervan uit dat dat niet meer zou gebeuren, waardoor het onevenredig zwaar is om het pgb volledig terug te vorderen. Verder moeten de vrij te besteden bedragen volgens eiser in mindering worden gebracht op de terug te vorderen bedragen.
3. Artikel 2.6.9, eerste lid, van de Rsa, zoals dat artikel tot 1 januari 2015 luidde, bepaalt dat bij de verlening van het netto pgb de verzekerde de volgende verplichtingen worden opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het pgb uitsluitend voor het betalen of, indien een trekkingsrecht is verleend, het door de Sociale verzekeringsbank doen betalen van zorg als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel j of k, of van bemiddelingskosten onder de in onderdeel k opgenomen voorwaarden;
b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;
c. de verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener of zorgverlenende instantie waarin ten minste de volgende afspraken zijn opgenomen:
1°. indien een trekkingsrecht is verleend: de wijze waarop de zorgverlener voorziet in de behoefte aan zorg van de verzekerde,
2°. declaraties voor verleende zorg worden niet betaald indien zij niet binnen zes weken na de maand waarin de zorg is verleend bij de verzekerde zijn ingediend,
3°. een declaratie van een zorgverlener bevat een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het uurtarief, het aantal te betalen uren, het burgerservicenummer en de naam van de zorgverlener, en wordt door de zorgverlener ondertekend,
4°. een declaratie van een zorgverlenende instantie bevat het nummer waarmee die instantie staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen, en de naam en het adres van de zorgverlenende instantie, en wordt namens de zorgverlenende instantie ondertekend;
d. de verzekerde stelt, op verzoek van het zorgkantoor, de in onderdeel c bedoelde overeenkomsten en declaraties alsmede zijn rekeningafschrift op papier of op een andere duurzame drager, tot vijf jaar na de datum van de subsidievaststelling ter beschikking van het zorgkantoor. De rekeningafschriften bevatten in ieder geval de perioden waarop zij betrekking hebben, de datum en het bedrag van de door de verzekerde verrichte betalingen, bedoeld in onderdeel a, alsmede de rekeningnummers waarop deze betalingen zijn bijgeschreven;
(…).
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat, in afwijking van het eerste lid, onderdelen a en e, de verzekerde in een kalenderjaar maximaal 1,5% van het voor dat haar beschikbare netto pgb, maar ten minste € 250 en ten hoogste € 1.250, mag gebruiken voor andere betalingen dan betalingen bedoeld in onderdeel a, en geldt de verantwoordingsplicht, bedoeld in onderdeel e, niet voor dit deel van het budget.
Artikel 2.6.13, eerste lid, van de Rsa bepaalt dat bij de verantwoording over de eerste helft van het kalenderjaar als bedoeld in artikel 2.6.9, achtste lid, onderdeel b, het zorgkantoor binnen zes weken na ontvangst van de desbetreffende verantwoording besluit of het voorschot is gebruikt voor betalingen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, van laatstgenoemd artikel. Het zorgkantoor kan in dat besluit het voorbehoud maken dat het opvragen van de in artikel 2.6.9, eerste lid, onderdeel d, bedoelde documenten tot een ander oordeel kan leiden.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de subsidie na afloop van iedere subsidieperiode voor de desbetreffende subsidieperiode wordt vastgesteld.
Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat het pgb wordt vastgesteld op de som van:
a. 1,5% van het voor het kalenderjaar beschikbare netto persoonsgebonden budget, maar ten minste op € 250 en ten hoogste op € 1250, en
b. het restant van het voor het kalenderjaar beschikbare netto persoonsgebonden budget:
1°. voor zover er betalingen mee zijn verricht met inachtneming van artikel 2.6.9,
(…).
Het achtste lid van dit artikel bepaalt dat indien de verzekerde geen betalingen heeft gedaan als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, onderdeel a, de subsidie in afwijking van het vijfde lid wordt vastgesteld op nihil.
Artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Artikel 4:95, vierde lid, van de Awb bepaalt dat betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
Omvang van het geding
4. De rechtbank overweegt allereerst dat ter zitting namens eiser is aangegeven dat niet langer een oordeel hoeft te worden gegeven over dat deel van het beroep dat betrekking heeft op [naam zorgverlener] . Eiser heeft namelijk alsnog aangifte tegen [naam zorgverlener] gedaan en wenst gebruik te maken van het aanbod van het Zorgkantoor om te worden gevrijwaard voor het deel van de terugvordering dat betrekking heeft op [naam zorgverlener] . Gelet daarop is het beroep beperkt tot de zorg die in 2013 en 2014 aan eiser is verleend door [naam persoon2] en [naam persoon3] en de daarmee verband houdende terugvorderingen van € 36.005,21 over het jaar 2013 en € 47.689,10 over het jaar 2014.
Goede procesorde
5. Daarnaast heeft de gemachtigde van eiser ter zitting aangegeven dat zij de dag voor de zitting nog stukken heeft ingediend ter onderbouwing van de stelling dat met het pgb daadwerkelijk zorg is ingekocht bij [naam persoon2] en [naam persoon3] . De rechtbank heeft die stukken echter niet ontvangen en is wegens strijd met de goede procesorde niet ingegaan op het verzoek van eiser die stukken ter zitting alsnog aan de rechtbank over te mogen leggen. Ook als de stukken de rechtbank daags voor de zitting zouden hebben bereikt, zou de rechtbank deze buiten beschouwing hebben gelaten wegens strijd met de goede procesorde. Uit de toelichting ter zitting blijkt dat het onder andere gaat om bankafschriften van [naam persoon2] , waaruit zou blijken dat zij voor de door haar verleende zorg betalingen op haar bankrekening heeft ontvangen. De rechtbank overweegt dat dit gegevens uit de jaren 2013 en 2014 betreft, waarvan niet wordt ingezien waarom over deze gegevens niet eerder dan een dag voor de zitting kon worden beschikt. Bovendien heeft de gemachtigde van eiser al in het aanvullend beroepschrift van 6 april 2017 aangekondigd de grond dat genoegzaam is aangetoond dat het pgb is besteed aan AWBZ-zorg, in het vervolg van de procedure nader te zullen toelichten. Nu eiser sinds 2013 ook door het Zorgkantoor al vele malen in de gelegenheid is gesteld om de desbetreffende gegevens over te leggen, heeft de rechtbank de door eiser aangeboden stukken niet aanvaard en buiten beschouwing gelaten.
Subsidievaststelling
6. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het Zorgkantoor het pgb van eiser over de jaren 2013 en 2014 op nihil heeft kunnen vaststellen. Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2408), dat bij het uitoefenen van de bevoegdheid om een pgb op nihil vast te stellen een evenredige belangenafweging moet worden gemaakt. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger.
7. Het Zorgkantoor betwist niet dat door [naam persoon2] en [naam persoon3] aan eiser zorg is verleend, maar stelt zich op het standpunt dat niet is te controleren of die zorg AWBZ-zorg betreft en wat de precieze omvang van die zorg is geweest. De rechtbank is met het Zorgkantoor van oordeel dat de stukken die eiser heeft overgelegd met betrekking tot de inhoud van de geleverde zorg, waaronder de instructiekaarten, in algemene termen en onvoldoende concreet zijn. De stukken bevatten algemene doelstellingen en voorbeelden van zorg die mogelijk wel en niet als AWBZ-zorg kunnen worden aangeduid. Bovendien wordt niet concreet gemaakt welke zorg er daadwerkelijk aan eiser is verleend, door bijvoorbeeld te omschrijven welke concrete activiteiten er zijn ondernomen om te werken aan de gestelde doelen en wat er met die zorg is bereikt.
8. Daarnaast kan uit de overgelegde administratie niet de precieze omvang van de verleende zorg worden afgeleid. In bijvoorbeeld de urenoverzichten van [naam persoon2] wordt gesproken over minimum en maximum aantal uren per week dat zorg wordt verleend. Het daadwerkelijk aantal uren verleende zorg blijkt daaruit echter niet. Met betrekking tot [naam persoon3] ontbreken urenoverzichten in het geheel. Verder wordt de te leveren zorg steeds vooruitbetaald, terwijl de rechtbank uit artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rsa afleidt dat betalingen achteraf en op basis van declaraties moeten worden gedaan. Vooraf is immers niet bekend hoeveel zorg er precies zal worden verleend. Hierdoor komen de declaraties niet overeen met de door eiser betaalde bedragen. Bovendien wordt op de declaraties, dan wel de facturen, een aantal uren in rekening gebracht dat niet overeenkomt met de urenoverzichten. Verder wordt op de facturen van [naam persoon2] aangegeven dat het door eiser teveel betaalde bedrag zal worden teruggestort, maar niet is gebleken dat dat is gebeurd. Verder zijn er voor het tweede halfjaar van 2014 slechts facturen beschikbaar waarop alleen het aantal gewerkte uren staat. Niet wordt vermeld wat het uurtarief en het te betalen bedrag is, op welk rekeningnummer moet worden betaald en binnen welke termijn.
9. Gelet op voorgaande is de rechtbank met het Zorgkantoor van oordeel dat niet kan worden nagegaan in welke omvang er zorg is verleend door [naam persoon2] en [naam persoon3] , of die zorg kan worden aangemerkt als AWBZ-zorg en of, en tot welk bedrag, daadwerkelijk is betaald voor die zorg. Eiser heeft dus geen deugdelijke verantwoording afgelegd over de besteding van zijn pgb in 2013 en 2014. Dat betekent dat het Zorgkantoor, gelet op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, de bevoegdheid had om het pgb van eiser over de jaren 2013 en 2014 op nihil vast te stellen. Eiser heeft aangevoerd dat het Zorgkantoor op de hoogte was van zijn psychische gesteldheid, dat hij niet in staat was om zijn administratie naar behoren bij te houden en dat hij handelde naar de aanwijzingen dan wel orders van [naam zorgverlener] . De rechtbank overweegt dat voorop staat dat de verantwoording van de besteding van het pgb de eigen verantwoordelijkheid is van de budgethouder en dat dat uitgangspunt ook overeind blijft als het gehele beheer van het pgb door een derde is overgenomen. Dat die derde het beheer volgens eiser op een onjuiste wijze heeft gevoerd, komt in de relatie tussen eiser en het Zorgkantoor voor zijn rekening en risico. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn stelling dat er in dit geval sprake is van een zorgplicht voor het Zorgkantoor. In dat kader wordt ten overvloede overwogen dat niet is gebleken dat het Zorgkantoor eind 2013 al aanwijzingen had over fraude door [naam zorgverlener] en bovendien gaat het volgens eiser in dit beroep alleen nog over [naam persoon2] en [naam persoon3] . Voorgaande leidt de rechtbank dan ook tot het oordeel dat het Zorgkantoor in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om het pgb over de jaren 2013 en 2014 op nihil vast te stellen.
Vertrouwensbeginsel
10. Verder heeft eiser aangevoerd dat het Zorgkantoor zijn verantwoordingen van de besteding van zijn pgb over de jaren 2013 en 2014 in eerste instantie steeds na een globale controle volledig heeft goedgekeurd. Hij ging er naar aanleiding daarvan van uit dat deze later niet alsnog zouden worden afgekeurd. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 5 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2379), dat eiser er ondanks het feit dat zijn verantwoordingen op basis van een globale controle eerder wel voorlopig zijn geaccepteerd, niet op mocht vertrouwen dat een intensieve controle (administratief vooronderzoek) van de verantwoording tot dezelfde uitkomst zou leiden. Ook heeft hij geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen aan het verslag van het op 7 november 2013 afgelegde huisbezoek. Daaruit blijkt immers niet van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging door een daartoe bevoegd persoon dat de verantwoording niet alsnog zou worden afgekeurd.
Terugvordering
11. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het Zorgkantoor in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om de als gevolg van de nihilstelling ten onrechte aan eiser verstrekte bedragen van hem terug te vorderen. Ook bij de gebruikmaking van die bevoegdheid dient het Zorgkantoor een belangenafweging te maken. In dat kader heeft eiser ook gewezen op zijn psychische gesteldheid, het feit dat hij niet in staat is om zijn administratie naar behoren bij te houden en dat hij handelde naar de aanwijzingen dan wel orders van [naam zorgverlener] . De rechtbank is van oordeel dat deze omstandigheden niet maken dat moet worden geoordeeld dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. Voorop staat namelijk dat de schuldenaar zijn schulden moet betalen. Niet is gebleken dat de terugvordering bij eiser tot onaanvaardbare psychische of financiële gevolgen leidt. Daarbij is het van belang dat het Zorgkantoor bij de invordering rekening moet houden met de bescherming van de beslagvrije voet. Bovendien heeft het Zorgkantoor ter zitting aangegeven nog te zullen onderzoeken of de vrijwaring die wordt verleend voor het deel van de terugvordering dat betrekking heeft op [naam zorgverlener] , zich ook kan uitstrekken tot het deel dat betrekking heeft op [naam persoon2] en [naam persoon3] . Mede gelet daarop heeft het Zorgkantoor in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om de met betrekking tot 2013 en 2014 ten onrechte aan eiser uitbetaalde bedragen van hem terug te vorderen.
Vrij te besteden bedrag
12. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de in 2013 en 2014 vrij te besteden bedragen, zoals bedoeld in artikel 2.6.9, derde lid, van de Rsa, in mindering moeten worden gebracht op de terugvordering. De rechtbank volgt eiser daarin niet en overweegt daartoe dat uit artikel 2.6.13, vijfde en achtste lid, van de Rsa volgt dat het vrij te besteden bedrag slechts in de subsidievaststelling wordt meegenomen als er sprake is van betalingen als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rsa. Als daarvan geen sprake is, dan wordt de subsidie vastgesteld op nihil. Nihil betekent dat ook het vrij te besteden bedrag dan niet in aanmerking wordt genomen. Nu het Zorgkantoor het pgb over 2013 en 2014 op nihil heeft gesteld, hoeven de vrij te besteden bedragen dus niet in mindering te worden gebracht op de terugvordering.
Conclusie
13. Nu het Zorgkantoor het pgb van eiser over de jaren 2013 en 2014 in redelijkheid op nihil heeft kunnen vaststellen en de in verband daarmee teveel verstrekte voorschotten in redelijkheid van eiser heeft kunnen terugvorderen, slaagt het beroep van eiser niet. Het beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, voorzitter, en mr. E.S.M. van Bergen en mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Kroes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.