Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/3958 WIA
uitspraak van 23 mei 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Brabants Verenigd Openbaar Onderwijs, te Waalwijk, eiseres,
gemachtigde: mr. C.A.M. van Vught,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen(UWV; kantoor Eindhoven), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 12 mei 2016 (bestreden besluit) van het UWV inzake de aan haar opgelegde loonsanctie ingevolge de wet Werk en inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 20 juni 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam gemachtigde1] en [naam gemachtigde2]. Het UWV heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. C.L. Schuren.
Bij beslissing van 6 juli 2017 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om eiseres in de gelegenheid te stellen een nadere motivering te geven en de geclaimde schade nader te onderbouwen.
Bij brief van 30 augustus 2017 heeft eiseres een reactie van de bedrijfsarts overgelegd en een onderbouwing van de geclaimde schade.
Het UWV heeft in reactie op de brief van de bedrijfsarts een rapportage van de bezwaarverzekeringsarts ingebracht.
Partijen hebben over en weer nog op elkaar gereageerd.
Geen van de partijen heeft aangegeven nog een nadere zitting te willen. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek op 16 april 2018 gesloten.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Per 1 januari 2004 is mevrouw [naam ex werkneemster] (ex-werkneemster) in dienst gekomen bij eiseres als groepsleerkracht. Op 2 december 2013 heeft ex-werkneemster zich ziek gemeld.
Op 9 september 2015 heeft ex-werkneemster een aanvraag gedaan voor een WIA-uitkering. Niet in geschil is dat de beperkingen van ex-werkneemster voortvloeien uit het Chronisch vermoeidheidssyndroom (CVS)
De verzekeringsarts heeft de ex-werkneemster op 6 oktober 2015 gezien. Na bestudering van het dossier, de door ex-werkneemster ingevulde vragenlijst en de ontvangen informatie is de verzekeringsarts tot de conclusie gekomen dat er stagnatie in het herstel is opgetreden. Er had naar zijn oordeel een multidisciplinair traject met graded activity en cognitieve gedragstherapie opgestart moeten worden.
De arbeidsdeskundige is tot de conclusie gekomen dat de re-integratie-inspanningen van eiseres onvoldoende zijn.
Bij besluit van 12 november 2015 (primair besluit) is aan eiseres meegedeeld dat zij het loon van ex-werkneemster moet doorbetalen tot 2 november 2001 (lees 2016). Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Met verwijzing naar rapportages van de bezwaarverzekeringsarts en de bezwaararbeidsdeskundige heeft het UWV bij bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. Eiseres heeft, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat de loonsanctie ten onrechte is opgelegd. Zij is van mening dat de werkgever de keuze van de werkneemster welke behandeling ze ondergaat zal moeten respecteren, zeker als de bedrijfsarts achter die gemaakte keuze staat. De ingezette behandeling is ingegeven door het vertrouwen dat de ex-werkneemster heeft in de behandeling. De conclusie van het UWV dat het niet inzetten van een multidisciplinair traject heeft geleid tot stagnatie van het herstel van mogelijkheden is niet op feiten gebaseerd. Eiseres heeft aangevoerd dat zij mocht vertrouwen op het advies van haar bedrijfsarts. Verder heeft eiseres aangevoerd dat het besluit is genomen in strijd met het beginsel van zorgvuldige voorbereiding, het motiveringsbeginsel en het beginsel van een zorgvuldige belangenafweging.
Bij brief van 29 november 2016 heeft eiseres het UWV aansprakelijk gesteld voor de schade die zij lijdt door het bestreden besluit.
Bij brief van 22 december 2016 heeft eiseres aanvullend aangevoerd dat de door het UWV opgelegde therapie geen effect heeft gehad op het herstel van belanghebbende.
3. In artikel 25, negende lid, van de WIA is bepaald dat indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en Pro de beoordeling, bedoeld in artikel 65, blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, het UWV het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) verlengt, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde verplichtingen of re-integratie-inspanningen kan herstellen. Het tijdvak bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken.
Ingevolge artikel 65 van Pro de WIA beoordeelt het UWV of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen, die zijn verricht.
In artikel 7:658a, eerste lid, van het BW is bepaald dat de werkgever ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf bevordert. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever, gedurende het tijdvak waarin de werknemer jegens hem recht op loon heeft op grond van onder meer artikel 7:629 van Pro het BW, de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever.
4. De rechtbank stelt vast dat in de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) (Beleidsregels) is bepaald dat het UWV bij de beoordeling van de re‑integratie-inspanningen als bedoeld in artikel 65 van Pro de WIA, het beoordelingskader hanteert, zoals vastgelegd in de bijlage bij dit besluit.
In navolging van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 november 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK3717) merkt de rechtbank de Beleidsregels aan als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, omtrent de uitleg van de artikelen 65 en 25, negende lid, van de WIA. De CRvB heeft in beginsel geen reden gezien om te oordelen dat het in de Beleidsregels neergelegde beoordelingskader in strijd komt met een juiste uitleg van de artikelen 65 en 25, negende lid, van de WIA.
5. Volgens de Beleidsregels dient eerst te worden beoordeeld of het UWV zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het resultaat van de re-integratie-inspanningen niet bevredigend is in de zin van de Beleidsregels. Van een bevredigend resultaat in de zin van de Beleidsregels is sprake wanneer is gekomen tot een (gedeeltelijke) werkhervatting die min of meer aansluit bij de functionele mogelijkheden van de werknemer. De hervatting moet een structureel karakter hebben. Ook is sprake van een bevredigend resultaat wanneer betrokkene is ingeschakeld in arbeid met een loonwaarde van ten minste 65% van het loon vóór de ziekte, als die hervatting een structureel karakter heeft.
Het UWV heeft het re-integratieresultaat niet bevredigend geacht. Dit standpunt komt de rechtbank juist voor. Overigens wordt dit standpunt ook niet betwist door eiseres.
6. In de Beleidsregels is verder bepaald dat ondanks het uitblijven van een bevredigend re-integratieresultaat geen loonsanctie wordt opgelegd als het UWV de inspanningen van de werkgever wel voldoende acht. Evenmin wordt een loonsanctie opgelegd als de re-integratie-inspanningen weliswaar onvoldoende zijn, maar de werkgever naar het oordeel van het UWV daarvoor een deugdelijke grond heeft.
Deze beoordeling blijft beperkt tot de periode die begint op de datum waarop de arbeidsongeschiktheid aanving en die eindigt op de datum waarop het UWV op inhoudelijke gronden heeft besloten tot verlenging van de loondoorbetalingverplichting. Dit is de periode 2 december 2013 tot 12 november 2015.
7. Het UWV heeft de re-integratie-inspanningen niet voldoende geacht. Eiseres is het niet eens met die beoordeling.
Aan het bestreden besluit heeft het UWV twee verwijten ten grondslag gelegd:
- Er is stagnatie in het herstel opgetreden.
- Het tweede spoor had eerder moeten worden opgestart.
De rechtbank zal deze verwijten hierna afzonderlijk bespreken.
Stagnatie in herstel
8.1
Bij de beoordeling of er sprake is geweest van stagnatie in het herstel is van belang welke behandelingen aangewezen zijn bij CVS. In de richtlijn ‘Diagnose, behandeling, begeleiding en beoordeling van patiënten met CVS’ worden twee behandelingen aangewezen. Als eerste keuze wordt de cognitieve gedragstherapie genoemd en als tweede keuze de Graded exercise Therapy. Niet in geschil is dat de ex-werkneemster ten tijde in geding geen van deze behandelingen heeft gevolgd.
Hoewel de rechtbank van oordeel is dat het enkele feit dat ex-werkneemster geen van de in de richtlijn genoemde behandelingen heeft gevolgd niet zondermeer betekent dat er daardoor stagnatie in het herstel opgetreden is, is de richtlijn zeker niet zonder betekenis. Deze richtlijn geeft immers de wetenschappelijke inzichten met betrekking tot CVS weer. Het rapport van [naam1], [naam2] en [naam3] van februari 2008 geeft de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan het wetenschappelijke gehalte van de richtlijn en de daarin genoemde behandelingen. Nog los van het gegeven dat dit rapport is geschreven vanuit het perspectief van de patiënt, was dit rapport ten tijde van het opstellen van de richtlijn al bekend en is het ook betrokken geweest bij het opstellen van de richtlijn (zie bijvoorbeeld bladzijde 48 van de richtlijn). De rechtbank is dan ook van oordeel dat het in beginsel aangewezen is dat iemand met CVS de aanbevolen behandelingen genoemd in de richtlijn volgt. Wordt van de richtlijn afgeweken dan is het aan degene die daarvan afwijkt om te motiveren waarom hij dat doet en ook waarom de wel gevolgde behandeling in het specifieke geval van betrokkene, naar verwachting eenzelfde of een beter resultaat zal geven dan de voorgeschreven behandelingen. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de beleidsregels beoordelingskader poortwachter waarin is opgenomen dat de bedrijfsarts bij de uitoefening van zijn taak gebruik maakt van professionele richtlijnen en indien hij daarvan afwijkt, hij expliciet zal moeten onderbouwen op grond van welke overwegingen is afgeweken (zie punt 7.4 van de beleidsregels).
Als zonder overtuigende motivering wordt afgeweken van de richtlijn is daarmee naar het oordeel van de rechtbank gegeven dat er in principe sprake is van aan eiseres verwijtbare stagnatie in het herstel, als die stagnatie optreedt.
8.2
Ex-werkneemster heeft om haar moverende redenen gekozen voor een behandeling bij het CVS-centrum. De bedrijfsarts heeft ex-werkneemster gevolgd in de keuze voor deze behandeling. Bij brieven van 30 augustus 2017 en 15 november 2017 heeft de bedrijfsarts gemotiveerd waarom hij niet heeft aangestuurd bij ex-werkneemster op een behandeling conform de richtlijn.
De rechtbank is van oordeel dat met de door de bedrijfsarts gegeven motivering onvoldoende onderbouwd is dat met een behandeling bij het CVS-centrum eenzelfde of een beter resultaat kan worden bereikt dan met de in de richtlijn genoemde behandelingen. De bedrijfsarts heeft erkend dat de behandeling van het CVS-centrum geen reguliere behandeling is. Juist in die gevallen waar gekozen wordt voor een alternatieve behandeling zal uitgebreid gemotiveerd moeten worden waarom wordt afgeweken van de reguliere aangewezen behandelingen. De bedrijfsarts heeft weliswaar gesteld te weten wat de benadeling bij het CVS-centrum inhoudt, zodat hij geen nadere informatie daarover heeft ingewonnen, maar uit zijn reactie aan de rechtbank wordt niet duidelijk wat de behandeling dan precies inhoudt en waarom dat voor ex-werkneemster een adequate behandeling is. De door de bedrijfsarts overgelegde brief van 30 januari 2015 van het CVS-centrum geeft slechts een zeer summiere beschrijving van de behandeling, zodat ook daaruit niet kan worden opgemaakt dat het om een voor ex-werkneemster adequate behandeling gaat.
8.3
De bedrijfsarts heeft gesteld dat uit het feit dat ex-werkneemster inmiddels, zonder gunstig effect, wel heeft deelgenomen aan een multidisciplinair traject blijkt dat de behandeling bij het CVS het meest adequaat was, volgt de rechtbank niet. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het gaat om de inschatting van de effecten van een bepaalde behandeling op de datum in geding. Het enkele gegeven dat achteraf blijkt dat een behandeling niet of onvoldoende effect heeft, betekent niet dat die inschatting op de datum in geding onjuist is. Verder heeft het UWV terecht opgemerkt dat het uiteindelijk inzetten van het multidisciplinair traject vanuit een negatief perspectief een ander resultaat zou kunnen gegeven dan wanneer dit traject meteen zou zijn ingezet. Overigens zegt het niet of niet voldoende slagen van een bepaalde behandeling, niets over de adequaatheid van de alternatieve behandeling. Nu de bedrijfsarts niet, althans onvoldoende, gemotiveerd de richtlijn niet heeft gevolgd, dienen eventuele onzekerheden over het effect van de behandeling als deze meteen gestart zou zijn, voor rekening van eiseres te blijven.
Ook de stelling van de bedrijfsarts dat ex-werkneemster niet (intrinsiek) gemotiveerd was om een multidisciplinair traject te volgen brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat een dergelijk traject voor ex-werkneemster niet het meest adequate traject zou zijn. De bedrijfsarts had immers kunnen en vanuit het oogpunt van de WIA ook moeten proberen om ex-werkneemster te motiveren om een dergelijk traject wel te gaan volgen.
Met betrekking tot de opmerking van de bedrijfsarts dat er inmiddels ook onderzoeken zijn die gedragstherapie in twijfel trekken volstaat de rechtbank met de vaststelling dat hiervan in ieder geval ten tijde in geding nog geen sprake was. Overigens is ook de richtlijn nog niet aangepast, zodat het er voor gehouden moet worden dat, ook al zijn er mogelijk andere inzichten, een multidisciplinair traject nog steeds het meest aangewezen behandeltraject is.
8.4
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de bedrijfsarts onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de behandeling bij het CVS-centrum voor ex-werkneemster een adequate behandeling zou zijn. Het is dan ook niet aannemelijk geworden dat deze behandeling eenzelfde of beter resultaat zou hebben dan de behandelingen genoemd in de richtlijn. Gelet hierop kan de rechtbank het UWV volgen in zijn oordeel dat de behandeling van ex-werkneemster is gestagneerd omdat zij geen van de in de richtlijn voorgestelde behandelingen heeft gevolgd.
8.5
Met betrekking tot de beroepsgrond dat de werkgever de keuze van de werknemer moet respecteren overweegt de rechtbank het volgende.
Hoewel de rechtbank onderkent dat de werknemer in beginsel een grote mate van vrijheid heeft bij de bepaling van de wijze waarop hij wenst te genezen, is deze vrijheid niet onbegrensd. Zo mag de werknemer zijn genezing niet belemmeren en moet hij ook redelijke voorschriften van zijn werkgever of aangewezen deskundige opvolgen (artikel 7:629, derde lid onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 7:660a, eerste lid onder a, van het BW).
De rechtbank is van oordeel dat, bezien vanuit het oogpunt van de WIA, van de werkgever, bij monde van zijn bedrijfsarts, verwacht mag worden dat met een arbeidsongeschikte werknemer gesproken wordt over de meest adequate behandelingen (rekening houdend met de richtlijnen). Voor zover een werknemer liever een alternatieve behandeling volgt, zal de werkgever/bedrijfsarts de werknemer moeten proberen te motiveren alsnog de meest adequate behandeling te gaan volgen. Doet een werknemer dat zonder gegronde redenen niet dan zou in het uiterste geval een loonstop overwogen kunnen worden.
Pas op het moment dat een bedrijfsarts met de werknemer heeft gesproken over de meest adequate behandelingen en hem heeft geprobeerd te motiveren een van die behandelingen te gaan volgen, kan vastgesteld worden of de werknemer weigerachtig is/blijft die behandeling te volgen en zo ja, of daar consequenties aan verbonden moeten worden. Uit de stukken is de rechtbank niet gebleken dat de bedrijfsarts enige actie zoals hiervoor genoemd heeft uitgevoerd. Dit betekent dat ook niet vastgesteld kan worden of de werknemer de meest adequate behandelingen niet heeft willen volgen. Deze onzekerheid dient voor rekening en risico van eiseres te blijven. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres een verwijt te maken valt dat het herstel van ex-werkneemster gestagneerd is.
Tweede spoor had eerder moeten worden gestart
9.1
Ter zitting heeft de gemachtigde van het UWV erkend dat het tweede spoor tijdig is gestart. Daarbij is wel de kanttekening gemaakt dat uit de stukken niet blijkt in hoeverre het tweede spoor adequaat was.
De rechtbank stelt vast dat eiseres in beroep nog stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij vanaf januari 2015 bezig is met het tweede spoor. Tevens is een tussentijdse rapportage van het tweede spoor overgelegd waaruit blijkt welke activiteiten zijn verricht. De rechtbank stelt verder vast dat het UWV geen rapportage van een arbeidsdeskundige heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij deze stukken heeft gezien en daaruit de conclusie heeft getrokken dat niet beoordeeld kan worden in hoeverre het tweede spoor adequaat was.
De rechtbank zal de stelling van het UWV dat uit de stukken niet blijkt in hoeverre het tweede spoor adequaat was, aanmerken als een gewijzigde motivering van het bestreden besluit. Omdat het UWV deze gewijzigde motivering pas ter zitting naar voren heeft gebracht en het UWV eerder geen inhoudelijke reactie heeft gegeven op de (inhoudelijke) stukken die betrekking hebben op het tweede spoor, zal deze motivering wegens strijd met de beginselen van behoorlijke procesorde niet meer worden meegenomen bij de beoordeling door de rechtbank. Nu het UWV ter zitting heeft erkend dat ze eiseres niet meer verwijt dat het tweede spoor te laat is gestart, hoeft dit verwijt ook geen verdere bespreking meer.
10. Gelet op hetgeen onder punt 8 is overwogen heeft het UWV terecht geconcludeerd dat de re-integratie-inspanningen van eiseres onvoldoende waren. Naar vaste jurisprudentie is de werkgever verantwoordelijk voor de re-integratie en komt een niet of minder juist advies van de bedrijfsarts voor rekening van die werkgever (zie bijvoorbeeld een uitspraak van de CRvB van 29 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1304). Dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in zijn brief van 21 april 2016 maatregelen aankondigt met betrekking tot de loonsanctie betekent niet dat deze rechtspraak niet meer van toepassing is. Nog los van het gegeven dat de aangekondigde maatregelen ten tijde in geding nog niet van kracht waren, ziet de aangekondigde maatregel alleen op de re-integratie-activiteiten in het tweede spoor en niet op de re-integratie-activiteiten in het eerste spoor. De beroepsgrond dat de werkgever moet kunnen vertrouwen op het oordeel van de bedrijfsarts kan daarom niet slagen.
11. De aanwezigheid van een deugdelijke grond voor het onvoldoende zijn van de re-integratie-inspanningen is overigens niet gesteld en is de rechtbank ook niet gebleken. Gelet op de wettelijke bepalingen bestaat geen ruimte voor een belangenafweging. Het UWV heeft dan ook op goede gronden een loonsanctie opgelegd.
12. De stelling van eiseres dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd en er geen sprake is van een zorgvuldige voorbereiding, volgt de rechtbank niet. Nog los van het gegeven dat deze beroepsgronden niet nader zijn onderbouwd, blijkt uit de gedingstukken en het bestreden besluit dat het UWV voldoende onderzoek heeft gedaan en het besluit ook afdoende heeft gemotiveerd.
13. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eiseres om schadevergoeding af.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. J.J.M. van Lanen en mr. F.P.J. Schoonen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.