ECLI:NL:RBZWB:2019:1105 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Weigering omgevingsvergunning uitbreiding geitenhouderij ...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 18/1932 WABOM

uitspraak van 14 maart 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,

gemachtigde: mr. S.M. Schipper,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 8 februari 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de weigering van een omgevingsvergunning eerste fase voor het uitbreiden van de geitenhouderij aan de [adres] te [plaatsnaam] .

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 31 januari 2019. Eiseres werd vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger] , [naam vertegenwoordiger] en de gemachtigde. Namens het college zijn verschenen mr. C.P.J. Vissers, alsmede mr. E.M. Sangster en ing. P.P.M. Veraart van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB).

Overwegingen

1.
Feiten

Eiseres exploiteert een geitenhouderij aan de [adres] te [plaatsnaam] .

Op 12 april 2016 heeft eiseres bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van de bestaande geitenhouderij met onder andere een nieuwe stal voor het houden van 1999 melkgeiten en een uitbreiding van de mestopslag. Eiseres heeft aangegeven dat de aanvraag moet worden beschouwd als een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit het veranderen en in werking hebben van een inrichting.

Op 26 september 2016 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase ingediend voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan (vanwege de bouwhoogte). Ter zitting is komen vast te staan dat het college op deze aanvraag nog niet heeft beslist en dat deze aanvraag - alsmede de eventuele strijdigheid met (artikel 37 van Pro) de Verordening ruimte Noord-Brabant - geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige procedure.

Op 23 augustus 2017 heeft het college een ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit veranderen en in werking hebben van een inrichting genomen. Eiseres heeft haar zienswijze ten aanzien van het ontwerpbesluit naar voren gebracht.

Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit veranderen en in werking hebben van een inrichting geweigerd vanwege het gezondheidsaspect. Het college acht het, gelet op het voorzorgbeginsel, ongewenst dat er ontwikkelingen plaatsvinden waardoor de ziektedruk in de omgeving door de aanwezigheid van de geitenhouderij zou kunnen toenemen.

2.
Het project

Het project betreft het uitbreiden van de bestaande geitenhouderij met onder andere een nieuwe stal voor het houden van 1999 volwassen melkgeiten. Om te voldoen aan de bestemmingsplanregels die een ‘emissie-standstill’ inhouden, zal deze nieuwe stal worden voorzien van een gecombineerd luchtwassysteem 85% emissiereductie met waterwasser, biologische luchtwasser en geurverwijderingssectie (BWL 2011.07.V4) waarvoor in maart 2017 een nieuwe proefstalstatus is aangevraagd. Op het moment dat de emissiefactoren voor deze luchtwasser definitief bekend zijn, zal ook de bestaande stal 2 met eenzelfde luchtwasser worden uitgevoerd voor het houden van 800 volwassen melkgeiten. Tot het zover is zullen in stal 2 op traditionele wijze 322 volwassen melkgeiten worden gehouden. In de bestaande stal 3 (machineberging) zullen nog 100 opfokgeiten worden gehouden. De uitbreiding van het aantal te houden geiten gaat gepaard met een uitbreiding van de mestopslagcapaciteit naar 1400 m³.

3.
Standpunt college

Onder punt 3.16, (Volks)gezondheid en veehouderij, van het bestreden besluit heeft het college als volgt overwogen:

“Het aspect bestrijding van besmettelijke ziekten is een aspect dat primair zijn regeling

vindt in andere wetgeving. Daarnaast blijft in het kader van verlening van een vergunning

krachtens de Wabo ruimte voor een aanvullende toets. Indien door het in werking zijn

van de inrichting risico’s voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico’s

als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken.”

Het college heeft de GGD verzocht om een advies uit te brengen over de onderhavige aanvraag. Dit advies heeft het college op 16 mei 2017 ontvangen. Het college komt vervolgens tot de volgende beoordeling:

“De conclusie van de GGD Advies van 16 mei 2017 is dat wanneer de in aanvraag

benoemde maatregelen worden nageleefd en met inachtneming van de in het advies

genoemde adviezen er vanuit gezondheidskundig oogpunt geen bezwaren zijn ten aanzien

van fijnstof, ammoniakbelasting en zoönosen. V.w.b. de achtergrondgeurbelasting wordt

een voorbehoud gemaakt betreffende de woning [adres2] . Echter zoals ook in het

advies wordt aangegeven kunnen wij meewegen dat dit bedrijf geen bijdrage aan deze

overbelasting heeft.

Voor zover gezondheidsrisico’s kunnen ontstaan door geur-, fijn stof- of geluidemissie

wordt erop gewezen dat voor deze emissies wettelijke toetsingskaders beschikbaar zijn.

Aan de geldende normstellingen, dan wel bepalingen uit de Wet geurhinder en

veehouderij, hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (Luchtkwaliteit) en de Handreiking

industrielawaai en vergunningverlening wordt voldaan (zie ook de overwegingen in de

hoofstukken ‘Geurhinder uit dierenverblijven’, ‘Geluid’ en ‘Luchtkwaliteit’).

Gezondheidsrisico’s door deze aspecten wordt hiermee in voldoende mate voorkomen.

M.b.t. de achtergrondgeurbelasting bij de [adres2] zijn wij van mening dat we omdat

de inrichting aan deze overbelasting geen reële bijdrage levert we dit de onderhavige

inrichting niet kunnen aanrekenen.

Echter in dit advies van 16 mei 2017 werden ook reeds gewezen op het verband tussen

longontsteking en het wonen in de buurt van geitenbedrijven. Nieuwe resultaten van het

vervolgonderzoek werden hierin al aangekondigd geven en er werd reeds geadviseerd om

deze ontwikkelingen te volgen en indien daar aanleiding toe bestaat het beleid hierop aan

te passen.

Uit het op 16 juni 2017 door de RIVM uitgebracht rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” blijkt dat er inderdaad een verhoogde kans op longontsteking is voor mensen die in een straal van 2 kilometer rondom een geitenhouderij wonen. Op dit moment is het nog onbekend waardoor dit verhoogde risico ontstaat, zodat vervolg-onderzoek nodig is naar de oorzaak van dit verhoogd risico. De resultaten van dit onderzoek zullen pas op termijn beschikbaar komen. Het Kabinet heeft in zijn reactie op dit rapport (Kamerbrief van 16 juni 2017, DGAN-DAD117078454) aangeven de verhoogde ziektedruk zorgelijk te vinden en dat het daarom in de tussentijd van belang is dat het bevoegde gezag, bij het nemen van besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening en, voor zover mogelijk, bij de besluitvorming over vergunningen rekening houden met deze zorgelijke signalen. We gaan serieus om met de boodschap van het kabinet.

Gelet op het voorzorgbeginsel achten wij het ongewenst dat er ontwikkelingen plaats

vinden waardoor de ziektedruk toeneemt. Hetgeen betekent dat wij van oordeel zijn dat

de aangevraagde vergunning op grond van de Wabo geweigerd dient te worden.

Bij onze voorgenomen weigering sluiten wij aan bij de overwegingen die voor Provinciale

Staten van Noord-Brabant op 7 juli 2017 aanleiding zijn geweest om een provinciaal

moratorium in te stellen waardoor een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van gebouwen als dierenverblijf niet is toegestaan.”

In reactie op de zienswijze van eiseres heeft het college nog het volgende overwogen:

“Aanvullend onderzoek wordt momenteel uitgevoerd om de mogelijke oorzaken van de in de VGO onderzoeken aangetoonde verhoogde kans op longontsteking bij omwonenden van geitenhouderijen te achterhalen. Op dit moment zijn er op basis van deze aanvullende onderzoeken nog geen nieuwe conclusies te trekken. Het door aanvrager veronderstelde positieve effect als gevolg van het toepassen van luchtwassers is vanwege de nog steeds voortdurende onbekende oorzaak nog op geen enkele wijze onderbouwd, of te beredeneren.

Daarnaast gaat aanvrager er gemakshalve aan voorbij dat slechts in de eindsituatie beide potstallen voor melkgeiten op een luchtwasser aangesloten zullen zijn. In de tussensituatie wordt naast de uitbreiding van de nieuwe stal met 1999 melkgeiten nog een aanzienlijk aantal melkgeiten (322) en opfokgeiten (100) traditioneel in open stallen zonder luchtwasser gehouden. In de aanvraag wordt geen duidelijk inzicht gegeven hoe lang deze tussensituatie zich zou kunnen voordoen. Het is op basis van deze aanvraag niet uit te sluiten dat (…) de gevraagde eindsituatie met op beide stallen voor de melkgeiten een luchtwasser wel ooit gerealiseerd zal worden.

(…)

Wij blijven derhalve van mening dat er als gevolg van deze aanvraag niet is te garanderen dat er geen nadelige effecten voor de volksgezondheid zullen optreden, temeer ook niet omdat niet bekend is waardoor de verhoogde ziektedruk in de omgeving veroorzaakt wordt. De vergunning achten wij om reden van de aangetoonde verhoogde kans op longontsteking derhalve terecht geweigerd.”

4.
Standpunt eiseres

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de aangevraagde omgevingsvergunning eerste fase met het bestreden besluit ten onrechte is geweigerd op basis van het voorzorgbeginsel. Het RIVM-rapport van 16 juni 2017 biedt onvoldoende grondslag om een omgevingsvergunning te weigeren. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit de conclusie voortvloeit dat het in werking zijn van de inrichting kan leiden tot onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid, hetgeen wel is vereist. Daarnaast heeft het college nagelaten om zelf onderzoek uit te voeren naar de vermeende gezondheidsrisico’s. Het RIVM-rapport geeft geen aanleiding om af te wijken van het positieve GGD-advies. Verder heeft het college niet onderkend dat de uitstoot van ammoniak, fijn stof en geur juist zal worden beperkt door het verlenen van de vergunning, omdat dit de plaatsing van luchtwassers mogelijk maakt. Ook is eiseres van mening dat het college, voor zover er al gezondheidsrisico’s zouden bestaan, had kunnen volstaan met het verbinden van voorschriften aan de vergunning om deze te verminderen. Het in plaats daarvan volledig weigeren van de vergunning is niet proportioneel, aldus eiseres.

5.
Wettelijk kader

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º en 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – voor zover hier van belang - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting.

Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning op verzoek van de aanvrager in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.

Ingevolge artikel 2.5, zevende lid, van de Wabo is het bepaalde bij of krachtens deze wet met betrekking tot een omgevingsvergunning, met uitzondering van artikel 2.7, van overeenkomstige toepassing op de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase.

Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang - kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering.

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo – voor zover hier van belang - betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan.

Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

Ingevolge 2.14, vierde lid, van de Wabo - voor zover hier van belang - geeft het bevoegd gezag in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed.

6.
Oordeel rechtbank

6.1

Het eerste lid van artikel 2.14 van de Wabo bevat de toetsingsgronden voor het veranderen en in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van die wet. Het bevat gronden die in ieder geval bij de beslissing moeten worden betrokken, gronden waarmee in ieder geval rekening moet worden gehouden en gronden die in ieder geval in acht moeten worden genomen. Ingevolge het derde lid van artikel 2.14 van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Dit betekent dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft of een omgevingsvergunning al dan niet, in het belang van de bescherming van het milieu, moet worden geweigerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2022).

Volgens vaste rechtspraak van de AbRS moeten op het moment dat door het in werking zijn van een inrichting nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, deze gevolgen gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met de artikelen 1.1, tweede lid, en 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken (zie bijvoorbeeld AbRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, rechtsoverweging 190.1).

Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het college de mogelijke nadelige effecten voor de volksgezondheid bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag moest betrekken en, indien het daartoe aanleiding zag, bevoegd was de beoogde omgevings-vergunning eerste fase voor de activiteit milieu, op grond van het voorzorgbeginsel te weigeren. Het is in een dergelijk geval aan het beslissende orgaan om te motiveren waarom het voorzorgbeginsel in dit specifieke geval noopt tot weigering van de omgevingsvergunning. Het beslissende orgaan komt daarbij zoals gezegd beoordelingsruimte toe, hetgeen met zich brengt dat de rechtbank het besluit van het college terughoudend dient te toetsen.

6.2

Het college heeft in zijn besluitvorming gewezen op meerdere wetenschappelijke onderzoeksrapporten, waaronder het op 16 juni 2017 door het RIVM uitgebrachte rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen”. Daaruit blijkt een verhoogde kans op longontsteking voor mensen die in een straal van 2 kilometer rondom een geitenhouderij wonen. De relatie tussen geitenhouderijen en het aantal gevallen van longontsteking in de omgeving is daarmee aangetoond door deskundigen. De oorzaak voor deze verhoogde ziektedruk is echter nog onbekend en daarnaar is nader onderzoek nodig. De uitkomsten van dit nadere onderzoek worden pas op termijn verwacht. Het college acht het gelet op het voorzorgbeginsel ongewenst om de uitbreiding van deze geitenhouderij op dit moment toe te staan.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college het aspect volksgezondheid op onzorgvuldige of onjuiste wijze heeft beoordeeld. Voor een weigering van een omgevingsvergunning op grond van het voorzorgbeginsel is niet nodig dat aangetoond is dat de verbanden tussen luchtkwaliteit en gezondheidseffecten rond geitenhouderijen oorzakelijk zijn. Het college wijst er terecht op dat het hier gaat om een beoordeling van de bevoegdheid van het college om de omgevingsvergunning te verlenen. Dat het RIVM-rapport geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten in de zin van aangetoonde of waarschijnlijke oorzakelijke verbanden bevat, maakt niet dat het college aan dit rapport in zijn afweging geen doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen. Uit dit rapport blijkt voldoende dat er een sterke associatie bestaat tussen het wonen in de buurt van een geitenhouderij en een sterk verhoogde kans op longontsteking. Het latere rapport van de Gezondheidsraad van 14 februari 2019 en het rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III - Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014 – 2016” van Wageningen University & Research van 23 oktober 2018 bevestigen die bevindingen. Dat de precieze oorzaak van die verhoogde kans nog niet duidelijk is, maakt niet dat het college niet heeft mogen concluderen dat er een verhoogd gevaar voor de volksgezondheid bestaat. Het college heeft de over de oorzaken van dat gevaar bestaande onduidelijkheid in zijn afweging mogen betrekken.

Niet valt in te zien welk aanvullend onderzoek het college zelf had moeten uitvoeren. Nu de oorzaak onbekend is, is ook ongewis welk onderzoek doelmatig en efficiënt zou kunnen zijn. Bovendien is het college ter zake onvoldoende deskundig en is het, net als eiseres, afhankelijk van de resultaten van nadere (landelijke) vervolgonderzoeken met betrekking tot dit onderwerp.

Dit geldt ook ten aanzien van de stelling van eiseres dat in de nieuwe stal - en op termijn ook in de bestaande stal - de nieuwste technieken worden toegepast zodat de uitstoot van ammoniak, fijn stof en geur wordt verminderd en er dus juist sprake is van een beperking van de gezondheidsrisico’s. Nu niet duidelijk is wat de oorzaak van de verhoogde kans op longontsteking is, is evenmin duidelijk of toepassing van die technieken daarop enig effect heeft. Weliswaar wordt een open geitenhouderij omgezet naar een gesloten en van luchtwassers voorziene geitenhouderij, maar het college wijst er terecht op dat er een verdubbeling van het aantal dieren plaats zal vinden.

Tot slot faalt om dezelfde reden ook de stelling van eiseres dat het college had kunnen volstaan met het verbinden van voorschriften aan de vergunning teneinde de gezondheidsrisico’s te verminderen. Zolang de oorzaak van de verhoogde gezondheidsrisico’s niet duidelijk is, kan het college ook geen inschatting maken welke vergunningvoorschriften deze risico’s zouden kunnen verminderen.

6.3

Het voorgaande laat echter onverlet dat een enkele verwijzing naar het RIVM-rapport naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende is. Het college dient te motiveren waarom de bestaande onduidelijkheid over de gezondheidsrisico’s in dit specifieke geval aan een verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat.

Ten aanzien van deze specifieke situatie heeft het college in het aanvullende verweerschrift van 15 januari 2019 en ter zitting nader toegelicht dat zich binnen een straal van twee kilometer - de in het RIVM-rapport genoemde afstand - van deze geitenhouderij twee woonwijken ( [woonwijk] en [woonwijk] ) bevinden. In dit gebied bevinden zich meer intensieve veehouderijen. Voorts heeft het college erop gewezen dat het aantal geiten wordt verdubbeld en dat niet duidelijk is wat het effect daarvan is. Het college wil niet het risico nemen dat de gezondheidsbelasting van de bewoners van deze wijken dientengevolge fors toeneemt.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee alsnog voldoende gemotiveerd waarom het voorzorgbeginsel juist in deze specifieke situatie dient te leiden tot weigering van de omgevingsvergunning. De rechtbank is van oordeel dat die motivering in het bestreden besluit te summier was. Gelet op de nadere toelichting in het aanvullende verweerschrift en ter zitting zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.

6.4

De rechtbank begrijpt de frustratie van eiseres, gelet op het tijdsverloop sinds de aanvraag en haar goede intenties als ondernemer in deze branche, maar de rechtbank moet tegelijkertijd constateren dat eiseres in dit geval is ingehaald door de actualiteit.

7.
Conclusie

Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen in stand blijven.

8.
Proceskosten en griffierecht

Gelet op de gegrondverklaring van het beroep zal de rechtbank het college veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

Daarnaast wordt het college veroordeeld in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 15,32, zijnde de door [naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger] gemaakte reiskosten op basis van kosten openbaar vervoer 2e klas.

Verder dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.039,32.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. J.J.M. van Lanen en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.