ECLI:NL:RBZWB:2019:3803 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Bestuurlijke boete wegens overtreding Arbobesluit bij arb...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 19/483 BESLU

uitspraak van 16 juli 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam B.V]., [woonplaats], eiseres,

gemachtigde: mr. K. Azghay,

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 14 december 2018 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 6 juni 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Mientjes, [naam] en de gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.E. Bakare.

Overwegingen

1.
Feiten en omstandigheden

Op 8 februari 2017 is de heer [naam slachtoffer] (hierna: het slachtoffer) een arbeidsongeval overkomen op een locatie van eiseres aan de [adres] [plaatsnaam].

Het slachtoffer verrichtte daar samen met zijn collega de heer [naam collega] (hierna: de collega) werkzaamheden inzake het verhelpen van een storing aan een vloeistofpomp. Deze pomp was geplaatst in een spoelput met afmetingen van 145 bij 145 centimeter. De pomp was

gesitueerd onder een productielijn, nader aangeduid met ‘drogerlijn 3’. Vanwege een storing aan de pomp was de spoelput overstroomd, als gevolg waarvan er een laag spuiwater van 3 tot 12 centimeter in een cirkel van 10 meter rondom de put was komen te staan. Het water in de put was afkomstig van een tweetal blancheurs en had een temperatuur tussen de 68 ºC en 78 ºC.

Om toegang tot de pomp te verkrijgen en de pomp uit de put te kunnen verwijderen, werden de looproosters boven de put verwijderd. Het water in de put was niet weggepompt en er werd na het verwijderen van de roosters geen afzetting rondom de put geplaatst.

De pomp werd door het slachtoffer en zijn collega gedemonteerd en vervolgens met een hijsband aan de lepels van de heftruck gehangen. Toen werd getracht de pomp op te hijsen, gleed de hijsband van de lepel waardoor de pomp terugviel in de spoelput. Terwijl de collega ander materiaal ging halen, probeerde het slachtoffer met een bezem de hijsband uit de put te vissen. Hierbij stapte hij per ongeluk met zijn rechterbeen in de open spoelput en werd blootgesteld aan het hete water. Ten gevolge van dit arbeidsongeval heeft het slachtoffer letsel opgelopen waarvoor hij in het ziekenhuis is opgenomen. Het slachtoffer had tweedegraads brandwonden, moest een huidtransplantatie ondergaan en verbleef 18 dagen in het ziekenhuis.

Bij brief van 28 december 2017 heeft de staatssecretaris medegedeeld voornemens te zijn aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen in verband met het arbeidsongeval.

Bij brief van 18 januari 2018 heeft eiseres haar zienswijze naar voren gebracht.

Bij besluit van 29 januari 2018 (primair besluit) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 27.000,- vanwege overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit.

Bij brief van 2 maart 2018 heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

2.
Beroepsgronden

Eiseres heeft in beroep primair aangevoerd dat zij artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Daartoe heeft eiseres gesteld dat (heet) water niet kan worden aangemerkt als ‘een gevaarlijke stof’ als bedoeld in artikel 1.1, vijfde lid, sub b, van het Arbobesluit. Voorts heeft eiseres maatregelen getroffen om te voorkomen dat haar werknemers in aanraking zouden komen met het hete spuiwater.

Subsidiair voert eiseres aan dat de overtreding haar niet te verwijten is. Na toetsing aan de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, onder a t/m d, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel) heeft de staatssecretaris de boete gematigd met 25%, omdat eiseres heeft gezorgd voor de noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze. Volgens eiseres heeft de staatssecretaris echter ten onrechte geen aanleiding gezien om de boete verder te matigen op grond van de andere drie matigingsgronden. Eiseres verwijst naar haar zienswijze, waarin zij heeft toegelicht dat zij een afdoende risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) en een veilige werkwijze had. Voorts stelt eiseres dat zij in haar zienswijze heeft uiteengezet dat er adequate instructies waren gegeven aan het slachtoffer. Eiseres stelt dat haar beroep zich met name richt tegen het standpunt van de staatssecretaris dat zij geen adequaat toezicht zou hebben gehouden. Verder voert eiseres aan dat de concrete evenredigheidstoets ook aanleiding moet zijn om de boete verder te matigen.

Ten slotte bestrijdt eiseres het standpunt van de staatssecretaris dat inspanningen verricht na het ongeval niet relevant zijn. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat dergelijke inspanningen van belang worden geacht en meegewogen moeten worden.

3.
Wettelijk kader

De relevante wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het ongeval, 8 februari 2017, is opgenomen in een bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.

4.
Overtreding artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit

4.1

Eiseres bestrijdt primair het standpunt van de staatssecretaris dat zij artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, zodat de staatssecretaris niet bevoegd was om haar een boete op te leggen. Daartoe stelt eiseres dat (heet) water niet kan worden aangemerkt als ‘een gevaarlijke stof’ als bedoeld in artikel 1.1, vijfde lid, sub b, van het Arbobesluit. Voorts heeft eiseres maatregelen getroffen om te voorkomen dat haar werknemers in aanraking zouden komen met het hete spuiwater.

4.2

De staatssecretaris stelt dat vaststaat dat het hete water een temperatuur had van tussen de 68 ºC en 78 ºC. De staatssecretaris stelt dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het geven van een definitie van ‘gevaarlijke stoffen’ niet mogelijk is, omdat er vele ‘gewone stoffen’ zijn die op zich niet gevaarlijk zijn, maar in een bepaalde hoedanigheid (warmte, koude, druk, hoeveelheid) ineens grote risico’s met zich kunnen brengen. Volgens de staatssecretaris was het spuiwater in dit geval, gezien de temperatuur, een gevaarlijke stof.

Verder stelt de staatssecretaris dat het water niet eerst weggepompt was, de toevoer van spuiwater vanuit de blancheurs niet stopgezet was, en na het verwijderen van de roosters geen afzetting rondom de put was geplaatst, waardoor het risico ontstond om in de put met heet water terecht te komen. Er was ook niet gewaarschuwd voor de overstroming met heet water. Gezien deze omstandigheden is het gevaar volgens de staatssecretaris niet zoveel mogelijk vermeden.

4.3

De rechtbank overweegt dat er wel een definitie is gegeven van ‘gevaarlijke stof’, namelijk in artikel 1.1, vijfde lid, van het Arbobesluit. In die bepaling zijn gevaarlijke stoffen gedefinieerd als stoffen of mengsels waaraan werknemers bij de arbeid worden of kunnen worden blootgesteld, die vanwege de eigenschappen van of de omstandigheden waaronder die stoffen of mengsels voorkomen gevaar voor de veiligheid of gezondheid kunnen opleveren. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de temperatuur het water in dit geval tot een gevaarlijke stof maakt. Gezien die eigenschap wordt blootstelling met de huid eraan gevaarlijk, aangezien dit tot verbranding leidt.

Verder is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet voldoende maatregelen had getroffen om te voorkomen dat haar werknemers aan het hete water konden worden blootgesteld. Het hete spuiwater was niet weggepompt alvorens de roosters werden verwijderd en er was geen afzetting geplaatst om te voorkomen dat een werknemer in het hete water terecht zou komen. Daarom is het gevaar, dat deze ongewilde gebeurtenis zich met het hete water voor kon doen, niet zoveel mogelijk vermeden.

Nu aan de bestanddelen voor boeteoplegging is voldaan, was de staatssecretaris bevoegd om wegens overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit een bestuurlijke boete op te leggen.

5.
De boete

Bij de toepassing van de Beleidsregel en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de staatssecretaris in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.

De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

De staatssecretaris stelt dat voor overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit op grond van de Beleidsregel een boetenormbedrag geldt van € 9.000,-.

Dit boetenormbedrag is door de staatssecretaris met vier vermenigvuldigd, omdat sprake is geweest van een ziekenhuisopname, zodat een boetebedrag geldt van € 36.000,-.

De staatssecretaris heeft de boete gematigd met 25% tot € 27.000,-, omdat hij meent dat door eiseres de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze (artikel 1, elfde lid, onder b, van de Beleidsregel).

De rechtbank kan de staatssecretaris in deze matiging volgen.

6.
Overige matigingsgronden

Volgens eiseres heeft de staatssecretaris ten onrechte geen aanleiding gezien om de boete verder te matigen op grond van de andere drie matigingsgronden, te weten de volgende inspanningen:

a. a) als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

c) als er adequate instructies zijn gegeven;

d) als er adequaat toezicht is gehouden.

6.1

RI&E en veilige werkwijze

De rechtbank overweegt dat de toedracht van het ongeval niet in geschil is. Ten aanzien van de concrete werkzaamheden is gebleken dat de betrokken werknemers ervaren storingsmonteurs zijn en dat zich een reguliere storing aan de vloeistofpomp voordeed. Zowel het slachtoffer als zijn collega hebben verklaard dat zij hebben gehandeld volgens de voor hen gebruikelijke handelwijze. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan hun verklaringen te twijfelen.

Eiseres stelt dat de door betrokkenen gevolgde handelwijze afwijkt van de voorgeschreven, veilige werkwijze. De veilige werkwijze hield in dat de Lock Out/Tag-out procedure en de Safety Minute procedure werden gevolgd.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze documenten niet dat de risico’s die hebben geleid tot het ongeval, zijn geïnventariseerd. Voor het voorval golden verder slechts algemene, maar geen specifieke werkinstructies en de risico’s van heet spuiwater stonden niet in de RI&E, noch in andere documenten.

De risico’s van heet spuiwater waren derhalve onvoldoende onderkend. Eiseres heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat er een concrete, veilige werkwijze was ontwikkeld. De staatssecretaris heeft dus terecht geoordeeld dat deze matigingsgrond niet aan de orde is.

6.2

Adequate instructies

Uit het voorgaande is gebleken dat voorafgaand aan het ongeval geen specifieke werkbeschrijving bestond om de concrete werkzaamheden op een veilige manier uit te voeren en zodoende de storing aan de vloeistofpomp te verhelpen. Dat betekent dat de staatssecretaris ook terecht heeft geoordeeld dat deze matigingsgrond niet aan de orde is.

6.3

Adequaat toezicht

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) hangt het antwoord op de vraag wanneer adequaat toezicht is gehouden af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Als de betrokken werknemer ervaren is, is er meer ruimte voor eigen verantwoordelijkheid en kan er minder toezicht worden gehouden. Het toezicht dient evenwel van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden (AbRS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3605).

Eiseres stelt dat toezicht wordt gehouden op meerdere niveaus binnen het bedrijf. Hoewel het de rechtbank inderdaad is gebleken dat er diverse toezichthouders zijn aangesteld, dient eiseres voor een geslaagd beroep op deze matigingsgrond aannemelijk te maken dat het toezicht in deze concrete situatie op adequate wijze heeft gefunctioneerd.

Zoals overwogen onder 6.1 heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat een concrete, veilige werkwijze was opgesteld voor het verhelpen van een storing aan de vloeistofpomp.

Nu adequaat toezicht betrekking heeft op de toepassing van een veilige werkwijze heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt adequaat toezicht te hebben gehouden in dit specifieke geval.

Aangezien er geen veilige werkwijze en geen adequate instructies voor het verhelpen van een storing aan de vloeistofpomp waren ontwikkeld, is het ook niet mogelijk om adequaat toezicht te houden, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval.

Dat toezichthouder [naam toezichthouder] ten tijde van het arbeidsongeval is langsgelopen en - naar eiseres ter zitting heeft toegelicht - door de betrokken werknemers werd ‘overbluft’, bevestigt het oordeel van de rechtbank dat het toezicht in dit geval niet adequaat was.

De staatssecretaris heeft terecht geoordeeld dat deze matigingsgrond niet aan de orde is.

7.
Evenredigheidstoets

De rechtbank dient ten slotte te beoordelen of eventuele andere omstandigheden in dit geval tot verdere matiging van de boete moeten leiden.

In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, met name dat eiseres na het ongeval maatregelen heeft genomen en inspanningen heeft verricht, ziet de rechtbank geen reden voor verdere matiging. Hoewel de rechtbank de door eiseres getroffen maatregelen en inspanningen waardeert, acht zij een boete van € 27.000,-, gelet op de ernst en de aard van de overtreding en de gevolgen (het letsel) daarvan voor het slachtoffer, passend en geboden.

De omstandigheid dat de betrokken werknemers op eigen initiatief hebben gehandeld leidt in dit geval niet tot verdere matiging van de boete. Het handelen van de werknemer zelf geeft gelet op de jurisprudentie daartoe slechts aanleiding als hij tegen beter weten in buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.

8.
Conclusie

Het beroep zal ongegrond worden verklaard.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Anker, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet)

Artikel 16, tiende lid, van de Arbowet:

De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.

Artikel 33, tweede lid, van de Arbowet:

Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.

Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit)

Ingevolge artikel 1.1, vijfde lid, van het Arbobesluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

gevaarlijke stoffen: stoffen of mengsels waaraan werknemers bij de arbeid worden of kunnen worden blootgesteld die vanwege de eigenschappen van of de omstandigheden waaronder die stoffen of mengsels voorkomen gevaar voor de veiligheid of gezondheid kunnen opleveren;

Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit zijn, in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, zodanige maatregelen getroffen dat het gevaar, dat zich met betrekking tot die stoffen of met betrekking tot de arbeid met die stoffen een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk is vermeden. Met name worden maatregelen getroffen om:

a. de aanwezigheid van gevaarlijke concentraties van ontvlambare stoffen of gevaarlijke hoeveelheden chemisch onstabiele stoffen op de werkplek te voorkomen of, wanneer dat gezien de aard van de werkzaamheden niet mogelijk is;

b. ervoor te zorgen dat er geen ontbrandingsbronnen aanwezig zijn die brand en explosies kunnen veroorzaken, of om ongunstige omstandigheden te vermijden die ertoe kunnen leiden dat chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen ongelukken met ernstige fysieke gevolgen veroorzaken, en

c. de schadelijke gevolgen voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers als gevolg van brand en explosies ten gevolge van het ontbranden van ontvlambare stoffen, of ernstige fysieke gevolgen ten gevolge van ongelukken veroorzaakt door chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen te verminderen.

Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, onder d, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, voor zover hier van belang, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 4.6, eerste en tweede lid.

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel)

Artikel 1, tiende lid, van de Beleidsregel: Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:

b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier.

Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel: Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c. als er adequate instructies zijn gegeven;

d. als er adequaat toezicht is gehouden.

Uit de Tarieflijst bestuurlijke boete Arbeidsomstandighedenwetgeving, behorende bij de Beleidsregel volgt bij overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,-.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb:

Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.