Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/6603 NATUUR
uitspraak van 10 september 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiser], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. L.J. van Langevelde
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen
[naam derde partij] ,gevestigd te [naam woonplaats] .
[naam derde partij] ,gevestigd te [naam woonplaats] .
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 21 augustus 2018 (bestreden besluit) inzake de aan derde partij verleende vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het recht om als belangengroepering voor sportvisserijorganisaties vergunningen aan individuele personen uit te schrijven voor het spitten van zeeaas op de slikken ten westen van Sint Annaland, in het Natura 2000-gebied Oosterschelde.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 19 juni 2019. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde mr. L.J. van Langevelde en door [naam gemachtigde 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Lam, [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 3] . Derde partij is verschenen bij gemachtigden mr. R.R. Bil en [naam gemachtigde 4] .
De uitspraaktermijn is verlengd met 6 weken.
Overwegingen
1.1
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 18 april 2013 is, toen nog op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, aan derde partij vergunning verleend voor het spitten van zeeaas op de slikken ten westen van Sint Annaland. Deze vergunning expireerde op 31 december 2017.
Op 17 oktober 2017 heeft derde partij verlenging van deze vergunning gevraagd. Verweerder heeft deze vergunning op 26 oktober 2017 verleend (primair besluit I) met onder meer het voorschrift dat waar het spitvak het door eiser gehuurde visvak overlapt, het handmatig spitten van zeeaas uitsluitend is toegestaan met schriftelijke toestemming van eiser als huurder van dat visvak.
Derde partij heeft tegen primair besluit I bezwaar gemaakt omdat dit voorschrift volgens hem niet aan de vergunning verbonden had mogen worden.
Tijdens de bezwaarfase heeft verweerder met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 13 februari 2018 een nieuwe vergunning verleend (primaire besluit II) waarin het door derde partij gewraakte voorschrift is geschrapt.
Daarop heeft derde partij zijn bezwaarschrift ingetrokken.
Tegen dit primaire besluit II heeft eiser een bezwaarschrift ingediend. Hij is het er niet mee eens dat nu op zijn perceel gespit mag worden zonder dat hij daar toestemming voor heeft gegeven. Hij stelt dat zijn visvangst, kreeftenvangst en oesterkweek daar onder te lijden heeft.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard.
1.2
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat met het primaire besluit II is beoogd om het primaire besluit I te vervangen. Eiser heeft verklaard dat hij dit ook zo heeft opgevat. Daarom zal de rechtbank als vaststaand aannemen dat het primaire besluit I is ingetrokken.
2. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte een passende beoordeling achterwege heeft gelaten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een passende beoordeling achterwege kon blijven omdat het gaat om het voortzetten van een activiteit waarvoor eerder een vergunning is verleend en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten zal opleveren over de gevolgen van het project. Derde partij is van mening dat geen sprake is van een project maar van andere handelingen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
2.1
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb, bepaalt dat geen passende beoordeling behoeft te worden gemaakt ingeval het project een herhaling of voortzetting is van een ander project, waarvoor een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat project.
Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb, bepaalt dat het bestuursorgaan het plan uitsluitend vaststelt, en gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning verlenen, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
2.2.1
Verweerder heeft in het primaire besluit II overwogen dat negatieve effecten van het handmatig spitten van zeeaas op de beschermde natuurwaarden op voorhand niet zijn uit te sluiten en dat de vergunningaanvraag van derde partij daarom een project betreft.
2.2.2
De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Sedert de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, is voor de uitleg van het begrip ‘project’ relevant of de activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval bij zeeaasspitten omdat door het openmaken en daarna weer dichtgooien van spitkuilen de bodemsamenstelling kan worden aangetast. Gelet hierop kan derde partij niet gevolgd worden in zijn stelling dat het andere handelingen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb betreft.
Passende beoordeling
2.3.1
Op 9 juli 2009 is door Ecologisch adviesbureau [naam Ecologisch adviesbureau] een passende beoordeling opgesteld ten behoeve van het zeeaasspitten in de Oosterschelde.
Daarin is geconcludeerd dat het zeeaasspitten weliswaar een negatief effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de Oosterschelde, met name op de slikhabitat en de vogels die afhankelijk zijn van de intergetijdengebieden, maar geen van deze effecten wordt door de onderzoekers significant geacht, ook niet cumulatief. Onder voorwaarde van handhaving van de tot dan toe vigerende vergunning valt volgens de onderzoekers niet te verwachten dat deze situatie in het decennium na 2009 zal veranderen.
2.3.2
Op 18 april 2013 is vergunning verleend voor de locatie voor het spitten van zeeaas op de slikken ten westen van Sint Annaland. Die locatie is door derde partij aangevraagd en door verweerder vergund als alternatieve locatie vanwege het niet bereikbaar zijn van het spitvak langs de Oesterdam.
Deze vergunning was niet eerder ingebracht namens partijen. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder deze vergunning na afloop van de zitting toegestuurd.. In deze vergunning wordt verwezen naar een “Natuurtoets uitbreiding [nummer spitvak] Oosterschelde” (rapport nummer 2012/13, d.d. 5 november 2012) van Ecologisch Adviesbureau [naam Ecologisch adviesbureau] . Deze natuurtoets is niet meegezonden en daarom kan de rechtbank niet vaststellen of sprake is van het voortzetten van een activiteit waarvoor eerder een passende beoordeling is gemaakt. In de vergunning wordt bovendien opgemerkt dat uit deze natuurtoets kennelijk volgt dat het uitblijven van significante effecten op de scholekster, door (tijdelijke) uitbreiding van [nummer spitvak] , niet aannemelijk kan worden gemaakt.
2.3.3
Dit betekent dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het onderhavige project gezien kan worden als een voortzetting van een eerder project, waarvoor een passende beoordeling is gemaakt. Evenmin kan gesteld worden dat een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dit project.
3. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de in geding zijnde vergunning heeft verleend in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Dit betekent echter niet dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Relativiteit
4.1
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser.
4.2
In de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:349, heeft de AbRS overwogen dat de bedrijfseconomische belangen van exploitanten van mosselkweekpercelen zodanig zijn verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Oosterschelde, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze exploitanten.
Van belang bij deze uitspraak is dat het voortbrengende vermogen van de mosselkweekpercelen mede wordt bepaald door de staat van instandhouding van de Oosterschelde en dat de mossel - die in het Profielendocument als typische soort van het habitattype 'grote baaien' (H1160) is vermeld – hiervan onderdeel uitmaakt.
4.3
Eiser vist op kreeften en die zijn, anders dan de mosselen, niet aangewezen als beschermd habitattype. Daarnaast was het eiser bij wijze van experiment toegestaan om ter plaatse oesters te kweken, maar de desbetreffende vergunning is geëxpireerd en eiser is gestopt met het experiment. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat eiser, anders dan de mosselkwekers in vorenbedoelde uitspraak van de AbRS, geen beroep toekomt op de normen van de Wnb.
Toestemmingsvereiste, gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
5.1
Eiser huurt het onderhavige visvak van de Staat der Nederlanden. Volgens hem is in het primaire besluit II ten onrechte het toestemmingsvereiste geschrapt. Eiser vreest dat door het handmatig spitten van zeeaas op zijn visvak het voedselaanbod voor kreeften significant zal afnemen.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het toestemmingsvereiste terecht geschrapt. Het van toepassing zijnde wettelijk kader biedt verweerder geen afwegingsruimte voor de door eiser ingeroepen privaatrechtelijke belemmering. Daarnaast heeft eiser slechts een beperkt visrecht, namelijk voor het vissen met vaste vistuigen. Deze vaste vistuigen staan uiteraard op plaatsen die niet droogvallen met laagwater. In dit verband is van belang dat het leefgebied van de kreeft zich meer in permanent onderwater staand gebied bevindt, met schuilmogelijkheden en dus niet op de droogvallende spitvakken.
5.3
De stelling van eiser dat op oester- en mosselpercelen niet mag worden gespit, levert geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel op. Reeds omdat spitten feitelijk onmogelijk is op oester- en mosselbanken kunnen de desbetreffende percelen niet op één lijn gesteld worden met de door eiser gehuurde droogvallende percelen.
5.4
Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel kan evenmin slagen. Het feit dat het toestemmingsvereiste wel was opgenomen in het primaire besluit I betekent niet dat verweerder hier niet meer op terug mocht komen. Het primaire besluit I was niet onherroepelijk en derde partij had tijdig bezwaar gemaakt. Daarom was verweerder gehouden om het door derde partij gewraakte toestemmingsvereiste te heroverwegen. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder het toestemmingsvereiste terecht geschrapt. Voorts is de stelling dat de Staat der Nederlanden als verhuurder van het visvak hem heeft beloofd dat hij zou worden gecompenseerd met een ander visvak, wat daar verder ook van zij, niet een toezegging die aan verweerder toegerekend zou kunnen worden.
5.5
In het verlengde van het vorenstaande kan het verwijt van eiser dat verweerder geen onderzoek heeft verricht naar alternatieve locaties, niet slagen. Verweerder heeft geen zeggenschap over de spitlocaties.
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid de vergunning zonder het toestemmingsvereiste aan derde partij kunnen verlenen. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit zal daarom ongegrond verklaard worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
P.H.M. Verdonschot, griffier M.G.J. Maas-Cooymans, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.