Uitspraak
201710183/1/R3.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en anderen,
2. de vereniging Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur, gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
appellanten,
en
1. de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),
2. het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de minister op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Zandsuppletie Roggenplaat" (hierna: het projectplan) vastgesteld.
Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college aan Rijkswaterstaat Zee en Delta een vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het winnen van zand in de Roompot en het uitvoeren van een zandsuppletie met monitoringsactiviteiten op de Roggenplaat in het Natura 2000-gebied "Oosterschelde" (hierna: Wnb-vergunning).
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 10a, eerste lid, van de Ontgrondingenwet.
Tegen het projectplan en de Wnb-vergunning hebben [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie beroep ingesteld.
De minister en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] en anderen, de Producentenorganisatie, de minister en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2018, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de Producentenorganisatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde], allen bijgestaan door mr. G. van der Wal en mr. D.R. Ninck Blok, advocaten te Rotterdam, de minister, vertegenwoordigd door mr. M. de Bruijne en mr. W.E. van Haveren, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en ir. B. de Maat, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Rijkswaterstaat Zee en Delta, vertegenwoordigd door mr. M. de Bruijne en drs. E. van Zanten, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het projectplan en de Wnb-vergunning hebben betrekking op een project dat bedoeld is om de zogenoemde ‘zandhonger’ van de Oosterschelde tegen te gaan. Dat is een verschijnsel waarbij door de aanleg van de Stormvloedkering Oosterschelde de getijdenstromen zijn afgenomen, de geulen te ruim zijn bemeten en de getijstroom niet sterk genoeg is om de platen die tijdens de stormen zijn afgekalfd weer op te bouwen met zand en slib uit de geulen. De zandhonger resulteert in het geleidelijk verdwijnen van het intergetijdengebied en vormt een bedreiging voor de natuur-, landschaps- en recreatiewaarden en de waterveiligheid van het gebied. Eén van de maatregelen om de zandhonger tegen te gaan is de in het projectplan en de Wnb-vergunning voorziene suppletie op de Roggenplaat. Het zand voor de suppletie wordt gewonnen in de Roompot en vervolgens aangebracht op de Roggenplaat. Rijkswaterstaat is voornemens dit project in de winterperiode 2019-2020 uit te voeren.
2. [appellante sub 1] en anderen, zij noemen zich ook wel ‘de Hammenkwekers’, zijn exploitanten van kweekpercelen in de Oosterschelde. De Producentenorganisatie komt op voor de belangen van haar leden, zijnde exploitanten van mosselkweekpercelen rondom de Roggenplaat. Zij vrezen dat door de zandsuppletie op de Roggenplaat schade zal ontstaan aan hun kweekpercelen bij de Roggenplaat. Als de kwaliteit en kwantiteit van de mosselen wordt aangetast, dan leiden [appellante sub 1] en anderen en de leden van de Producentenorganisatie daardoor economische schade. Ter zitting hebben zij benadrukt dat de kans op schade weliswaar klein is, maar dat als er schade ontstaat, de gevolgen groot zijn.
3. In deze uitspraak zullen eerst enkele beroepsgronden worden behandeld die betrekking hebben op beide bestreden besluiten, te weten de beroepsgronden over de bevoegdheid van de Afdeling, het ontbreken van een verslag en de noodzaak van het project. Daarna worden de beroepsgronden over het projectplan besproken. Tenslotte komen de beroepsgronden over de Wnb-vergunning aan de orde.
4. Het wettelijk kader is deels opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Beroepsgronden over beide besluiten
Bevoegdheid van de Afdeling
5. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betwisten dat de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is om van de beroepen kennis te nemen. Zij betogen dat de rechtbank Zeeland-West-Brabant, die de beroepen desgevraagd aan de Afdeling heeft doorgezonden, bevoegd is. Dit geldt volgens hen te meer nu het beroep tegen een voor het project verleende ontgrondingsvergunning is ingetrokken. Zij verliezen ten onrechte een instantie en dit is volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie in strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 47 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Verder is bij [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie niet bekend welke staatsraden de rechterlijke beslissingen over de bevoegdheid hebben genomen.
5.1. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt, voor zover van belang:
"Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. (…)"
Artikel 47 van Pro het Handvest luidt, voor zover van belang:
"Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld."
5.2. Artikel 10a van de Ontgrondingenwet staat in hoofdstuk II van die wet. Artikel 10a, eerste lid, luidt:
"1. Het ingevolge artikel 8 bevoegde Pro bestuursorgaan bevordert een gecoördineerde voorbereiding van de voor de ontgronding benodigde besluiten wanneer de aanvrager daarom verzoekt."
Artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, luidt:
"Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(…)
Ontgrondingenwet: hoofdstuk II en de artikelen 26a, eerste lid, 27 en 29a, eerste lid".
5.3. In het projectplan staat:
"Rijkswaterstaat maakt voor het project zandsuppletie Roggenplaat gebruik van de coördinatieregeling van artikel 10a van de Ontgrondingenwet."
In de Wnb-vergunning staat:
"De voorbereiding en bekendmaking van de besluiten ter uitvoering van het project suppletie Roggenplaat worden gecoördineerd. Deze coördinatie vindt plaats op basis van artikel 10a, lid 1 van de Ontgrondingenwet."
5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF4398, bevat artikel 6, eerste lid, van het EVRM geen voorschriften over de bevoegdheid van de door een staat ingestelde gerechten, maar is die bepaling erop gericht te verzekeren dat iedere burger in die staat de daarin omschreven mogelijkheid heeft een geschil omtrent de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen voor te leggen aan een onafhankelijke en onpartijdige rechter. De met deze aanspraak op rechtsbescherming overeenkomende verplichting rust op de desbetreffende staat, die ervoor heeft te zorgen dat de door hem ingestelde gerechten waaraan (onder meer) de bevoegdheid is toegekend tot de behandeling van geschillen waarop artikel 6, eerste lid, ziet, voldoen aan de eisen van deze bepaling. Evenals in de genoemde uitspraak, is de Afdeling van oordeel dat het beroep van appellanten ten minste voor een deel betrekking heeft op de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen.
5.5. In artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb is bepaald dat bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld tegen een besluit dat is genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven is. In artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb is onder meer hoofdstuk II van de Ontgrondingenwet genoemd. Omdat het projectplan, de Wnb-vergunning en de ontgrondingsvergunning gecoördineerd zijn voorbereid op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Ontgrondingenwet en dit artikel is opgenomen in hoofdstuk II van de Ontgrondingenwet, staat tegen deze besluiten in eerste en enige aanleg beroep open bij de Afdeling. De Afdeling is dan ook bevoegd van de beroepen in eerste en enige aanleg kennis te nemen. De bevoegdheid van de Afdeling is niet afhankelijk van het al dan niet aanhangig zijn van een beroep tegen de ontgrondingsvergunning.
De eerst ter zitting opgeworpen en niet nader toegelichte beroepsgrond dat de bevoegdheid om te beslissen op de beroepen tegen het projectplan en de Wnb-vergunning gelet op artikel 6, eerste lid, van het EVRM niet in eerste en enige aanleg aan de Afdeling had mogen worden opgedragen, faalt, omdat die bepaling, zoals hiervoor al is uiteengezet onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van 12 februari 2003, niet ziet op de attributie van een rechterlijke bevoegdheid, maar op de eisen waaraan de gerechten van een Verdragsstaat moeten voldoen. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM kan geen afbreuk doen aan de bevoegdheid die de wet aan de Afdeling heeft toegekend. Voor zover het Unierecht al van toepassing is en omdat artikel 47, tweede alinea, van het Handvest dezelfde inhoud heeft als artikel 6 EVRM Pro, is de bevoegdheid die de wet terzake aan de Afdeling heeft toegekend evenmin in strijd met artikel 47 van Pro het Handvest (vgl. een uitspraak van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3711).
Voor zover [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voorts aanvoeren dat onduidelijkheid bestaat over wie de rechterlijke beslissingen over de bevoegdheid van de Afdeling hebben genomen, overweegt de Afdeling dat niet eerder dan in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over ook de bevoegdheid van de Afdeling.
5.6. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding zich onbevoegd te achten voor de behandeling van de beroepen tegen het projectplan en de Wnb-vergunning.
Geen verslag van bijeenkomst
6. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat in strijd met artikel 3:17 van Pro de Awb geen verslag is gemaakt van de mondelinge zienswijzen die tijdens de hoorzitting van 10 augustus 2017 naar voren zijn gebracht.
6.1. Het college en de minister stellen dat [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie schriftelijke zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht. Binnen de zienswijzentermijn, die liep van 12 mei tot en met 22 juni 2017, zijn volgens het college en de minister daarnaast geen mondelinge zienswijzen naar voren gebracht. Als zij dit hadden willen doen, dan hadden [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie dit volgens de minister tijdig, dus binnen de hiervoor genoemde termijn, moeten aangeven. De bijeenkomst die op verzoek van appellanten op 10 augustus 2017 heeft plaatsgevonden vindt volgens het college geen grondslag in de Awb en is niet aan te merken als het naar voren brengen van mondelinge zienswijzen. Het ging volgens de minister om een mondelinge toelichting van de schriftelijke zienswijzen. Er bestond geen wettelijke plicht om daarvan een verslag te maken, aldus de minister. Daarnaast zijn [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie volgens het college niet in hun belangen geschaad, nu zij tijdig schriftelijk zienswijzen naar voren hebben gebracht en dus een ontvankelijk beroepschrift hebben kunnen indienen.
6.2. Artikel 3:15, eerste lid, van de Awb luidt:
"Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen."
Artikel 3:17 luidt Pro:
"Van hetgeen overeenkomstig artikel 3:15 mondeling Pro naar voren is gebracht, wordt een verslag gemaakt."
6.3. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 1] en anderen op 12 juni 2017 schriftelijk een zienswijze naar voren hebben gebracht. De Producentenorganisatie heeft op 22 juni 2017 schriftelijk een zienswijze naar voren gebracht. Zonder daartoe verplicht te zijn, hebben het college en de minister de gelegenheid geboden om de zienswijzen mondeling toe te lichten tijdens een bijeenkomst op 10 augustus 2017. Hoewel artikel 3:15, eerste lid, van de Awb niet uitsluit dat zowel schriftelijk als mondeling een zienswijze naar voren wordt gebracht, zoals [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben aangevoerd, hebben het college en de minister de op 10 augustus 2017 gegeven toelichting op de zienswijzen naar het oordeel van de Afdeling niet als mondelinge zienswijzen hoeven aanmerken. Van de bijeenkomst behoefde dan ook niet op grond van artikel 3:17 van Pro de Awb een verslag te worden gemaakt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen op dat moment al was verstreken. Uit een door [appellante sub 1] en anderen overgelegde e-mail van 4 december 2017 blijkt bovendien dat de voorzitter van de bijeenkomst bij aanvang uitdrukkelijk heeft stilgestaan bij de aard van de bijeenkomst en duidelijk heeft gemaakt dat alleen een toelichting op de binnen de termijn schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen kon worden gegeven. Het betoog faalt.
Noodzaak van de zandsuppletie
7. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat de noodzaak van de zandsuppletie onvoldoende vast staat, omdat de gevolgen van de zandhonger op de Roggenplaat zich de laatste jaren hebben gestabiliseerd. Met deze stabilisatie is in de passende beoordeling volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie ten onrechte geen rekening gehouden, omdat daarin 2010 als referentiejaar is genomen. Ook blijkt volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie uit de stabilisatie dat de uitvoering van de zandsuppletie geen haast heeft en uitgesteld kan worden totdat nader onderzoek is gedaan naar de risico’s voor de kweekpercelen.
7.1. De minister en het college stellen zich primair op het standpunt dat de noodzaak van de zandsuppletie al is vastgesteld in de MIRT-Verkenning Zandhonger Oosterschelde Structuurvisie van 5 december 2014 (hierna: Structuurvisie Zandhonger) en in het Natura 2000 Beheerplan Deltawateren 2016-2022 van 2 juni 2016 (hierna: Beheerplan Deltawateren) en daarom in deze procedure niet aan de orde kan worden gesteld.
7.1.1. De Afdeling overweegt daarover het volgende. De minister en het college hebben weliswaar terecht gesteld dat de noodzaak van de zandsuppletie al is vastgesteld in de Structuurvisie Zandhonger en het Beheerplan Deltawateren, maar tegen een structuurvisie en tegen het deel van het Beheerplan Deltawateren waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn opgenomen (uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2894) stond geen beroep bij de bestuursrechter open. Alleen al daarom kunnen [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie naar het oordeel van de Afdeling de noodzaak van de zandsuppletie in de onderhavige procedure wel aan de orde stellen.
7.2. De minister stelt subsidiair dat de noodzaak om te suppleren is gelegen in de reeds ontstane afname van de Roggenplaat en de te verwachten zeespiegelstijging, zoals ook beschreven in de Structuurvisie Zandhonger. De snelheid van de erosie van de Roggenplaat varieert in de tijd. De verminderde zichtbaarheid van de veranderingen in de periode 2010-2013 is daarom volgens de minister geen reden om de vastgestelde noodzaak te betwijfelen, mede ook omdat zeespiegelstijging niet stopt. Uit meetresultaten tot en met november 2017 (bijlage 27 bij het verweerschrift) blijkt dat de erosie nog steeds gaande is, aldus de minister.
Het college stelt subsidiair dat op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bij de beoordeling van de vergunningaanvraag niet hoeft te worden getoetst of de activiteit noodzakelijk is, maar alleen het gestelde belang bij de activiteit aannemelijk moet zijn. Het referentiejaar is volgens het college in de passende beoordeling bepaald op 2010, omdat dat het jaar is waarop de instandhoudingsdoelstellingen zijn gebaseerd. Meer subsidiair sluit het college zich aan bij het verweer van de minister en stelt dat de snelheid van de erosie van de Roggenplaat weliswaar in de tijd varieert, maar niet stopt. Het college verwijst niet alleen naar de Structuurvisie Zandhonger, maar ook naar het daarbij behorende milieueffectrapport en de MIRT-verkenning Zandhonger Oosterschelde, Structuurvisie, bijlage VIII effectbeschrijving natuur (hierna: Effectbeschrijving natuur). Het college stelt dat tijdig ingrijpen noodzakelijk is om te voorkomen dat de afname van het intergetijdengebied negatief gaat werken op de vogelaantallen.
7.3. De Afdeling gaat hierna eerst in op het toetsingskader bij zowel het projectplan als de Wnb-vergunning en de vraag in hoeverre het bevoegd gezag moet toetsen of het project noodzakelijk is.
7.3.1. In artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet is bepaald dat de wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Het projectplan is vormvrij. Op grond van het tweede lid bevat het projectplan ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Afgezien van ambtshalve door de Afdeling te beoordelen aspecten, beoordeelt de Afdeling of in hetgeen appellanten hebben aangevoerd aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister het projectplan in strijd met het algemeen belang had moeten achten en of aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht. De vraag in hoeverre het project noodzakelijk is speelt een rol in het kader van de belangenafweging.
7.3.2. Niet in geschil is dat de Wnb-vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onder a, en artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb. Op grond van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Deze bepaling laat, evenals onder de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), ruimte voor een belangenafweging naast de hiervoor genoemde toets aan de hand van de passende beoordeling. De door het college genoemde jurisprudentielijn onder de Nbw 1998, inhoudende dat het bevoegd gezag bij het verlenen van een Nbw-vergunning niet hoeft te beoordelen of de aangevraagde activiteit noodzakelijk is, maar moet bezien of het gestelde belang bij de activiteit aannemelijk is (uitspraak van 30 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2174), kan dan ook onder de Wnb worden voortgezet in een geval als dit. De vraag of het project noodzakelijk is behoefde het college niet bij de beoordeling van de vergunningaanvraag te betrekken. Het college moest wel bezien of het gestelde belang bij de zandsuppletie aannemelijk is, welk belang vervolgens wordt afgewogen tegen de daartegenover staande natuurbelangen. En het college diende de vraag te beantwoorden of uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Op die vraag wordt bij de bespreking van de beroepsgronden tegen de Wnb-vergunning ingegaan.
7.3.3. De tussenconclusie is dus dat de vraag of de zandsuppletie noodzakelijk is bij het projectplan een bij de daar aan de orde zijnde belangenafweging mee te wegen aspect is. Bij deze Wnb-vergunning behoefde niet te worden beoordeeld of de zandsuppletie noodzakelijk is, maar wel of het belang bij de zandsuppletie aannemelijk is.
7.4. De noodzaak van de zandsuppletie is vastgesteld in de Structuurvisie Zandhonger. In die Structuurvisie is de voorkeursaanpak van de MIRT-Verkenning Zandhonger Oosterschelde vastgelegd. Hieraan liggen een plan-MER en een maatschappelijke kosten en baten analyse (MKBA) ten grondslag. Als gevolg van de zandhonger, gecombineerd met de effecten van de zeespiegelstijging, zullen de vogelaantallen in de Oosterschelde naar verwachting drastisch afnemen, aldus de Structuurvisie Zandhonger. De zandhonger heeft effect op de beschikbare hoeveelheid foerageerruimte voor de steltlopers. In de Structuurvisie Zandhonger staat dat om te voldoen aan de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Oosterschelde het nodig is op korte termijn te starten met het suppleren van de Roggenplaat. Een dergelijke suppletie wordt als zeer positief beoordeeld als maatregel tegen de zandhonger en voor het behoud van areaal aan foerageergebied voor steltlopers.
Ook in het Beheerplan Deltawateren staat dat door zandsuppletie op de Roggenplaat de effecten van de zandhonger worden afgeremd. Gedurende minimaal de eerste beheerplanperiode wordt hierdoor voorkomen dat het leefgebied van steltlopers (foerageergebied) achteruit gaat als gevolg van erosie van platen. De zandsuppletie op de Roggenplaat wordt in het Beheerplan aangemerkt als een al geplande maatregel.
7.4.1. In het projectplan is getoetst of de uitvoering van de Roggenplaatsuppletie in overeenstemming is met de doelstellingen van de Waterwet, als genoemd in artikel 2.1. De minister heeft gemotiveerd dat een dergelijke suppletie nodig is ter voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Ook is het nodig ter bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen.
7.4.2. Ook in de Wnb-vergunning is ingegaan op het belang van de activiteit. Het geleidelijk verdwijnen van het intergetijdengebied door de zandhonger vormt een bedreiging voor de natuur-, landschaps- en recreatiewaarden, als ook voor de waterveiligheid van het gebied. In de vergunning staat dat een van de maatregelen om deze zandhonger tegen te gaan een suppletie op de Roggenplaat is. Dit is een maatregel voor het borgen van de instandhoudingsdoelstellingen, aldus het college in de Wnb-vergunning. Verwezen is naar het hiervoor genoemde Beheerplan Deltawateren.
7.4.3. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de erosie van de Roggenplaat zich niet meer voordoet en dat de zandsuppletie gelet daarop niet nodig is. Hierbij betrekt de Afdeling de meetresultaten die de minister heeft overgelegd en de daarbij gegeven toelichting. De minister heeft dan ook in redelijkheid gewicht kunnen toekennen aan de noodzaak van de zandsuppletie gelet op de voortgaande erosie en de zeespiegelstijging die evenmin stopt. Ook het college heeft het belang van de zandsuppletie, juist met het oog op natuurbelangen, in redelijkheid aannemelijk kunnen achten. Het betoog faalt.
Beroepsgronden over het projectplan
Verbod van vooringenomenheid
8. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat het projectplan in strijd met het verbod van vooringenomenheid is vastgesteld, omdat de minister zich niet voldoende onpartijdig en onbevooroordeeld heeft opgesteld bij de besluitvorming.
Zij voeren aan dat dit het gevolg is van de organisatiestructuur op het ministerie, waarbij de scheidslijn tussen de initiatiefnemer van het project Rijkswaterstaat Zee en Delta en de minister als bevoegd gezag voor het vaststellen van het projectplan te dun is. Rijkswaterstaat voert het beleid uit dat is ontwikkeld door de directoraten-generaal van dezelfde organisatie, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De minister heeft de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta gemandateerd het besluit te nemen. Hieruit blijkt ook de nauwe verwevenheid, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie.
Verder voeren [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie aan dat de minister geen kritische, objectieve en onpartijdige houding heeft aangenomen bij de beoordeling van het initiatief. De minister kijkt volgens hen niet kritisch naar de standpunten en documenten van Rijkswaterstaat Zee en Delta. De argumenten van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie worden zonder deugdelijke motivering gepasseerd. Uit stukken die de Producentenorganisatie naar aanleiding van een Wob-verzoek heeft ontvangen, blijkt verder dat Rijkswaterstaat Zee en Delta de antwoorden voor de nota van zienswijzen bij de minister heeft aangeleverd.
8.1. De minister stelt dat appellanten bij dit betoog de aard van het projectplan miskennen. De minister en Rijkswaterstaat verhouden zich hierbij niet tot elkaar als vergunningverlener en vergunningaanvrager. Het projectplan is een verplichting voor de beheerder (de minister) bij het wijzigen van een waterstaatswerk. Het is volgens de minister logisch dat Rijkswaterstaat als uitvoerend directoraat-generaal van het ministerie met veel kennis en expertise op dit gebied door de minister wordt belast met het opstellen van het wettelijk verplichte projectplan, waarin de wijze van uitvoering wordt beschreven. Dat de ambtelijke samenwerking binnen het ministerie in de weg zou staan aan een objectieve en onpartijdige beoordeling is volgens de minister onbegrijpelijk en onterecht en bovendien niet onderbouwd.
8.2. Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid."
8.3. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156) is de strekking van artikel 2:4, eerste lid, van de Awb niet dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Dat daarvan sprake zou zijn is gesteld noch gebleken. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben geen concrete gegevens naar voren gebracht om te kunnen spreken van partijdigheid of vooringenomenheid van de minister. Voor zover twijfels zijn geuit over de juistheid van de aan het projectplan ten grondslag liggende gegevens, komt dit hierna aan de orde bij de inhoudelijke overwegingen. Hetgeen [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn bevoegdheid om te besluiten over de vaststelling van het projectplan vooringenomen - oneigenlijk of subjectief - heeft uitgevoerd. Ook voor het overige bestaan daarvoor geen aanwijzingen. Het betoog faalt.
Hoeveelheid te suppleren zand
9. Volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie bestaat er een discrepantie tussen de feitelijke hoeveelheid te winnen en suppleren zand (1,65 miljoen m³) en de hoeveelheid waarvoor in het projectplan toestemming is verleend (2 miljoen m³).
9.1. De minister licht toe dat dit verband houdt met de geraamde prijs van het zand en het voor het project beschikbare budget. Bij de geraamde prijs kan met het budget 1,65 miljoen (beun) m³ zand gewonnen worden. Als het zand goedkoper zou zijn, dan zou meer zand gewonnen en gesuppleerd kunnen worden en kunnen de beoogde doelstellingen versterkt worden. Daarom is een grotere hoeveelheid aangevraagd. Volgens de minister is dit bij de onderliggende rapporten meegenomen. Omdat echter de Wnb-vergunning niet die ruimte biedt, zal in de praktijk maximaal 1,65 miljoen (beun) m³ zand worden gewonnen.
9.2. De Afdeling stelt vast dat op pagina 6 en 9 van het projectplan staat dat maximaal 2 miljoen m³ (beun) zand wordt gewonnen. Op pagina 17 van het projectplan staat onder ‘wijze van uitvoering’ echter dat het gaat om een volume van 1,65 miljoen m³ in de beun van het baggerschip. De suppletie krijgt een volume van 1,35 miljoen m³ op de Roggenplaat.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister een goede verklaring gegeven voor dit verschil. Bij de verlening van de Wnb-vergunning is, zoals de minister stelt, uitgegaan van 1,65 miljoen m³ zand, gemeten in het schip na het opzuigen, en van 1,35 miljoen m³ als het op de plaat ligt. Aldus is duidelijk dat op grond van het projectplan en de Wnb-vergunning, in samenhang bezien, niet meer dan 1,35 miljoen m³ samengepakt zand gesuppleerd mag worden op de Roggenplaat. Het betoog faalt.
Gevolgen voor de kweekpercelen
Kans op schade
10. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat de belangen van de mosselkwekers onvoldoende zijn meegewogen, omdat de risico’s voor de kweekpercelen onvoldoende in kaart zijn gebracht. Volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie concludeert de minister ten onrechte dat de Hammenpercelen een klein risico op schade lopen. Er bestaat volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie met name een reëel risico op een verminderd voedselaanbod. Het is volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie in strijd met het voorzorgbeginsel om de mosselkwekers te belasten met de gesignaleerde gevolgen en risico’s. Ter zitting hebben zij benadrukt dat de kans op verstoring van de kweekpercelen weliswaar klein is, maar wanneer dit zich voordoet de kans op aanzienlijke schade aan de kweekpercelen en daarmee het risico voor de kwekers hoog is (‘kleine kansen, grote risico’s’).
10.1. De minister stelt voorop dat in aanzienlijke mate rekening is gehouden met de belangen van de mosselkwekers. Zo is voor de winter als periode van uitvoering gekozen, zijn de Hammen geschrapt als zandwinlocatie vanwege mogelijke risico's op schade, wordt een grote afstand tussen de suppleties en de kweekpercelen aangehouden, kunnen tijdelijke "wisselpercelen" worden aangeboden, is een uitvoerige risico-inventarisatie inclusief second opinion uitgevoerd, is een separate risicomonitoring voor de kweekpercelen opgezet en is toegezegd om de uitvoering zo in te richten dat direct gestopt kan worden met suppleren als er toch een onvoorzien effect optreedt. De financiële consequenties van deze inspanningen worden door het project gedragen en komen niet ten laste van de mosselkwekers.
Schelpdierkweek is een van de maatschappelijke functies van de Oosterschelde. Volgens de minister kan niet gesteld worden dat het projectplan een zodanige impact heeft op de gehele schelpdierkweek dat het plan om die reden niet uitgevoerd kan worden. Uit de Risicobeoordeling van 21 juni 2016 blijkt dat de kans op ongewenste nadelige effecten op de schelpdierkweek klein is. Zo is het risico op vermindering van de aanvoer van kiezelwieren klein, omdat zowel de groei van de kiezelwieren als de aanvoer van het voedsel naar de percelen niet significant wijzigt. Verder is het risico op groeivermindering en verstikking van mossels door zwevend stof klein en is het risico op verstikking van de mossels met suppletiezand zeer klein. Specifiek over de vrees voor verminderde algenproductie stelt de minister dat uit de risicobeoordeling blijkt dat het risico op vermindering van voedselaanvoer via de midden-geul zeer klein is. In verband met restrisico’s zijn bovendien maatregelen getroffen in het projectplan, aldus de minister. Verder hebben de mosselkwekers de mogelijkheid een beroep te doen op de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel), aldus de minister.
10.2. Zoals onder 7.3.1 is overwogen bevat het projectplan op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet een beschrijving van de te treffen voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. De Afdeling stelt vast dat hoofdstuk 4 van het projectplan zo’n beschrijving bevat.
De minister verwijst naar het rapport "Risicobeoordeling van de Roggenplaat suppletie, Effecten van zandwinning en -suppletie op schelpdierpercelen" van 21 juni 2016 (hierna: Risicobeoordeling). In die Risicobeoordeling wordt specifiek op de zorgen van de mosselkwekers ingegaan. Er is een inventarisatie gemaakt van mogelijke risico’s en mogelijke mitigerende maatregelen om risico’s te verminderen of voorkomen. In paragraaf 6.1 is een zogenoemde top 6 van risico’s opgenomen, waarvan risico’s 1 tot en met 3 zich konden voordoen als zand zou worden gewonnen in de Hammen. Nu daarvan wordt afgezien, zijn deze risico’s niet meer relevant. De risico’s die onder 4 tot en met 6 zijn genoemd zijn wel relevant. Onder 4 staat het risico op het verstikken van mossels op de percelen door begraving aan de noordzijde van de Roggenplaat door uitzakken van fijn sediment dat opwervelt vanaf de suppletieplaatsen. De kans hierop is zeer klein, omdat er weinig fijn materiaal aanwezig is in het aan te brengen sediment en dat fijne materiaal bij aanbrengen zal uitzakken op de plaat. Risico 5 gaat over productieverlies door een toename van aanzanding. Op de langere termijn (>10 jaar) is een bijdrage van suppletiezand aan de natuurlijke aanzanding niet uit te sluiten. Op de korte en middellange termijn (<10 jaar) is de kans van optreden zeer klein: de suppletie zal de grootschalige sedimentatiepatronen niet beïnvloeden. Het is ook het uitdrukkelijke projectdoel om het zand lang op de plaat te behouden. Risico 6 betreft het productieverlies door een toename van verstuivend zand naar de percelen. Verstuiving van zand kan plaatsvinden vanaf de hogere delen tot 1,25 m NAP en vanaf steile randen van de suppletie. De meest waarschijnlijke transportrichting is oostnoordoost. Tussen de dichtstbijzijnde kweekpercelen en suppleties zit minimaal 500 m plaat waarvan het oppervlak bestaat uit oestervelden, plassen en nat zand, dat het verstuivende zand zal invangen. De kans op nadelige effecten op de mosselkweek wordt daarom als laag ingeschat.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister er door het verrichte onderzoek en de hierna te bespreken voorzieningen blijk van gegeven te onderkennen dat de mosselkwekers belang hebben bij het voorkomen van verstoring van hun kweekpercelen en is dit belang voldoende meegewogen bij de vaststelling van het projectplan. De Afdeling ziet gelet op de bevindingen in de Risicobeoordeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kans op nadelige gevolgen van de zandsuppletie voor de kweekpercelen klein is. Hierbij betrekt de Afdeling ook dat [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie ter zitting hebben toegelicht dat het hen in het bijzonder om de in hun optiek grote restrisico’s gaat als een van de mogelijke nadelige gevolgen toch optreedt. Op de voorzieningen om die restrisico’s ongedaan te maken of verder te beperken, gaat de Afdeling hierna in.
Voorzieningen om nadelige gevolgen ongedaan te maken of te beperken
11. In de Risicobeoordeling staat dat maatregelen worden genomen om de kans van het optreden van de risico’s verder te beperken. Zo wordt de suppletie aangelegd tot een maximale hoogte van 50 tot 60 cm boven NAP en met flauwe hellingen. Bij die hoogte is de kans op verstuivingen veel lager dan bij de oorspronkelijke aanleghoogte van 1,25 m boven NAP. Daarnaast wordt de bodemhoogte gemonitord om inzichtelijk te maken of aanzanding op de percelen leidt tot onbruikbaarheid door ophoging van het bekweekbare deel tot in de golfzone. Ook in het projectplan is in paragraaf 4.2 op de te treffen maatregelen in verband met de restrisico’s ingegaan. Daar is beschreven dat vanwege de restrisico’s risicomonitoring zal plaatsvinden. Er zal ook een poweranalyse uitgevoerd worden ten aanzien van de BACI-methode, zo staat in het projectplan. De zogeheten ‘BACI-aanpak’ staat voor Before, After, Control, Impact. Bij deze aanpak wordt er gemonitord in gebieden waarvan het vermoeden bestaat dat ze worden beïnvloed door de werkzaamheden (Impact) en in gebieden waarvan men aanneemt dat ze niet worden beïnvloed door de werkzaamheden (Control). Het Control gebied dient verder zoveel als mogelijk vergelijkbaar te zijn met het Impact gebied. In beide gebieden wordt de situatie vastgelegd voor de ingreep (Before) en na de ingreep (After). De ‘power’ van een statistische toets is de kans dat een effect dat er is ook als zodanig wordt aangetoond. Verder zal een T(0)-meting plaatsvinden voorafgaand aan de suppletie. Indien de (tussentijdse) resultaten van de risicomonitoring wijzen op ongewenste nadelige effecten door de suppletie(werkzaamheden) zullen diverse beheersmaatregelen genomen worden. Allereerst zal het omgevingsmanagement van het projectteam suppletie Roggenplaat bezien welke maatregelen genomen kunnen worden om de kans op effecten te verkleinen. Bijvoorbeeld door het verleggen van de persleiding of het creëren van een perskade om de afstroming te beïnvloeden. Indien dit niet mogelijk is of er reeds sprake is van schade, is het uitgeven van wisselpercelen een mogelijkheid om schade te voorkomen of te beperken. Op de voorzieningen waarover [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie beroepsgronden hebben aangevoerd, gaat de Afdeling hierna afzonderlijk in.
- Risicomonitoring
12. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat ten onrechte geen adequate risicomonitoring plaatsvindt. Het Monitoringsplan van 30 januari 2017 gaat niet over het deel van het gebied waar de kweekpercelen liggen. Er is een Plan van Aanpak risicomonitoring Roggenplaatsuppletie van 14 april 2017 (hierna: Plan van Aanpak), maar een nadere uitwerking daarvan, in het bijzonder over de meetbaarheid en de kwalificatie van effecten, ontbreekt. Het is volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie slechts een opzet voor risicomonitoring en biedt de minister de mogelijkheid hierin nog keuzes te maken.
12.1. De minister wijst er op dat het Monitoringsplan van 30 januari 2017 een plan is voor de monitoring van de projectdoelstellingen. Op 14 april 2017 is het Plan van Aanpak gereed gekomen, dat specifiek is gericht op de kweekpercelen. Volgens de minister blijkt hieruit dat de risico’s voor de kweekpercelen actief gemonitord zullen worden, ondanks dat de risico’s in de Risicobeoordeling als klein beoordeeld zijn. Hiertoe zullen metingen in het sublitoraal en het litoraal plaatsvinden. Volgens de minister hebben appellanten op verschillende momenten tijdens bijeenkomsten gewezen op onduidelijkheden of omissies in het Plan van aanpak en zijn die reacties in de definitieve versie verwerkt. Dit Plan van aanpak is volgens de minister gedetailleerd en gaat uit van een opzet op drie niveaus: basismonitoring, vinger aan de pols-monitoring en calamiteitenmonitoring. Het is volgens de minister voorts niet logisch en ondoenlijk om vooraf afspraken te maken over de gevolgen van metingen die nog moeten plaatsvinden. De minister heeft ter zitting toegelicht dat de in het Plan van Aanpak beschreven monitoringsactiviteiten zijn geborgd omdat dit Plan van Aanpak onderdeel uitmaakt van het projectplan.
12.2. Niet in geschil is dat het Monitoringsplan van 30 januari 2017 niet specifiek is gericht op de gevolgen voor de kweekpercelen, maar dat daarmee wordt gemonitord of de projectdoelstellingen van de suppletie worden gehaald. Het Plan van Aanpak is wel specifiek gericht op de monitoring van effecten op de nabijgelegen kweekpercelen. Dit Plan van Aanpak is mede tot stand gekomen door inbreng van vertegenwoordigers van de mosselsector. In de samenvatting van het Plan van Aanpak staat:
"Om de causale verbanden tussen de aanleg van de suppleties op de Roggenplaat en eventuele schade op de percelen statistisch te kunnen aantonen is een zeer intensief monitoringprogramma nodig vanwege de veelheid aan mogelijke oorzaak-effect relaties. Daarom is er hier gekozen voor een drieledige onderzoeksopzet: (1) basismonitoring, gericht op het volgen van de productie van de mosselen op de percelen in het verleden en ná de aanleg, en het in kaart brengen van eventuele schade als gevolg van de suppleties; (2) vinger aan de pols monitoring (of procesmonitoring), vooral gericht op de processen tussen de ingreep (suppleties) en de effecten (schade aan percelen). De vinger aan de pols monitoring richt zich op veel verschillende processen, elk met een relatief beperkte inspanning. Dit type monitoring kan mogelijk onverwachte effecten vroegtijdig signaleren waardoor er maatregelen kunnen worden genomen om eventuele schade te beperken; (3) calamiteiten monitoring kan volgen uit de vinger aan de pols monitoring indien op basis van de resultaten wordt besloten een bepaald type monitoring in een specifiek gebied te intensiveren. De calamiteitenmonitoring kan dan mogelijk dienen voor het vaststellen van een causaal verband tussen ingreep en effect."
12.3. In een nadere memorie met bijlage en ter zitting hebben [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie toegelicht waarom het Plan van Aanpak volgens hen niet deugt. Zij voeren aan dat als de monitoring plaatsvindt conform dit Plan van Aanpak, zij geen oorzakelijk verband zullen kunnen aantonen tussen de suppletie en een eventuele groeivermindering van mosselen. Zij verwijzen naar het memo "Risicomonitoring voor effecten van de Roggenplaatsuppletie op mosselpercelen. Een beoordeling en alternatief voorstel" van prof. dr. P.M.J. Herman van Deltares van 11 oktober 2018 (hierna: memo Deltares). Daarin staat dat de voorgenomen monitoring volstaat om eventuele schade vast te stellen en dat de monitoring van de fysische processen voldoende is om fysische causale mechanismen vast te stellen. Er zijn echter ecologische veranderingen mogelijk die volgens het memo Deltares door de monitoring onvoldoende worden gedocumenteerd om tot duidelijke conclusies te kunnen komen over causaliteit. Een uitbreiding van de monitoringinspanning tot een niveau waarop alle ecologische relaties voldoende in kaart zouden zijn gebracht om de causale verbanden te ontrafelen, zou daarentegen volgens het memo Deltares technisch bijna onmogelijk en in elk geval uitzonderlijk duur zijn in relatie tot het relatief beperkte risico op schade.
12.4. De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat met de in het Plan van Aanpak voorziene monitoringsinspanningen ruimschoots wordt voldaan aan wat van hem op grond van de Waterwet verwacht mag worden en dat niet voor iedere calamiteit tevoren een monitoringsplan kan worden opgesteld. De vinger aan de pols-monitoring is juist bedoeld om onverwachte gevolgen in een vroeg stadium in beeld te krijgen waardoor er maatregelen kunnen worden genomen om eventuele schade te beperken. De Afdeling acht dit standpunt in het licht van artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet niet onredelijk. Hierbij betrekt de Afdeling dat het Plan van Aanpak in samenspraak met de mosselsector tot stand is gekomen. Verder acht de Afdeling van belang dat het, zoals Deltares zelf ook aangeeft in het memo, technisch bijna onmogelijk zou zijn om een monitoringsplan te maken dat alle ecologische relaties en causale verbanden in kaart brengt. Een dergelijk plan zou ook uitzonderlijk duur zijn in verhouding tot de kleine kans op schade. Verder heeft de minister ter zitting toegelicht dat in elk geval tot 2025 zal worden gemonitord en dat daarna met de mosselsector zal worden geëvalueerd of daarmee kan worden gestopt of moet worden voortgegaan. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de voorziene risicomonitoring onvoldoende adequaat is en dat [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie met de monitoringsresultaten geen verband aannemelijk zullen kunnen maken tussen eventuele schade aan kweekpercelen en de suppletie. Voorts is de Afdeling van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet goed mogelijk is om vooraf te bepalen welke consequenties worden verbonden aan bepaalde meetresultaten, maar dat dat per geval zal worden bezien. Omdat het Plan van Aanpak als bijlage 9 bij het projectplan is gevoegd en daar in het projectplan op pagina 25 naar wordt verwezen, acht de Afdeling de uitvoering van de risicomonitoring voorts voldoende geborgd. De belangenafweging is dus ook op dit punt niet onevenwichtig geweest. Het betoog slaagt niet.
- Poweranalyse
13. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat er een zogenoemde ‘poweranalyse’ zou plaatsvinden waarvan de resultaten aan het Plan van Aanpak zouden worden toegevoegd. Dat is niet gebeurd. De poweranalyse is ook nu nog slechts deels uitgevoerd, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie.
13.1. De minister stelt dat op het Plan van Aanpak op verzoek van de mosselsector poweranalyses zijn uitgevoerd. Over de poweranalyses merkt de minister op dat de statistische aanpak een belangrijk onderdeel van de basismonitoring is. Uit de uitwerking van deze statistische methode, die in samenwerking met de Producentenorganisatie tot stand is gekomen, kwam naar voren dat de veilinggegevens van de mosselen kunnen worden gebruikt om eventuele schade door de suppletiewerkzaamheden op de kwaliteit van de mosselen statistisch aan te tonen. Het vleesgewicht is hierbij de meest bruikbare parameter.
13.2. De minister heeft verwezen naar het rapport "Poweranalyse van de vleespercentages van mosselen aan de veiling" van 21 december 2017 (hierna: rapport Poweranalyse). In de samenvatting van dit rapport staat:
"De procedure nadeelcompensatie vraagt dat bij vermeende effecten een causaal verband kan worden aangetoond tussen de ingreep en de schade aan de percelen. Omdat het niet eenvoudig is om dergelijke causale verbanden statistisch aan te tonen op basis van het voorgestelde monitoringsplan, is in deze studie verkend wat de mogelijkheden zijn om structurele schade aan te kunnen tonen aan de hand van veilinggegevens. (…)
Op basis van Monte Carlo simulaties met het gereduceerde model is een power analyse uitgevoerd. De analyse laat zien dat er na de ingreep circa 45 leveringen nodig zijn om een effect van 1 procentpunt reductie in vleespercentage statistisch aan te kunnen tonen. Met een afname van 1 procentpunt wordt bedoeld dat het vleespercentage van de mosselen (als voorbeeld) wordt verlaagd van 24% naar 23%.
(…)
De veilinggegevens kunnen tot op zekere hoogte worden gebruikt om eventuele structurele schade van de suppletiewerkzaamheden op de kwaliteit van de mosselen statistisch aan te tonen. Dit hangt vooral af van de keuzes die gemaakt worden (…).
De veilinggegevens kunnen tot op zekere hoogte worden gebruikt om een eventuele schade van de suppletiewerkzaamheden op de kwaliteit van de mosselen statistisch aan te tonen. Als analysetechniek daarvoor lijkt de mixed-modelling aanpak op basis van de vleespercentages, zoals is uitgewerkt in deze rapportage een bruikbare tool".
13.3. De Afdeling leidt uit het Plan van Aanpak en uit het rapport Poweranalyse af dat het bij een poweranalyse gaat om de kans dat een effect dat zich voordoet ook daadwerkelijk zal kunnen worden aangetoond. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat veilinggegevens over het vleespercentage van de mosselen beschikbaar zijn vanaf 2000. Omdat die gegevens beschikbaar zijn kunnen de vleespercentages voor de zandsuppletie worden vergeleken met de vleespercentages na de zandsuppletie. In het rapport Poweranalyse is beoordeeld hoeveel leveringen nodig zijn om een reductie in vleespercentage van 1 procentpunt statistisch te kunnen aantonen. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben ter zitting aangevoerd dat van andere parameters geen poweranalyse is uitgevoerd. Volgens de minister vinden op de Roggenplaat al veel metingen plaats aan de hand waarvan bijvoorbeeld morfologische gegevens beschikbaar zijn. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat een poweranalyse op zichzelf niet nodig is bovenop het Plan van Aanpak, maar als een extra onderzoeksinspanning moet worden gezien. Dit standpunt acht de Afdeling een zorgvuldige benadering. Zoals hiervoor onder 12.4 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uit te voeren risicomonitoring onvoldoende adequaat is en dat er in zoverre sprake zou zijn van een onevenwichtige belangenafweging.
- T(0)-meting
14. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat ten onrechte geen T(0)-meting is uitgevoerd voordat het projectplan is vastgesteld. Omdat de zandsuppletie is uitgesteld wordt nu wel een eenmalige nulmeting uitgevoerd. Er is echter een T(0)-meting over een langere periode van 4 tot 5 jaar noodzakelijk in een geval als dit, met vele schommelingen in het marine milieu.
14.1. De minister stelt dat in hoofdstuk 4 van het Plan van Aanpak staat dat voor elk van de metingen een eigen methode van vaststelling van de uitgangssituatie is bepaald die recht doet aan de aard en variatie van de te meten parameter. Deze aanpak geeft volgens de minister de garantie voor een betrouwbare vastlegging van de uitgangssituatie. Voor de T(0)-metingen die nog moeten worden uitgevoerd is volgens de minister ruim voldoende tijd. De niet nader onderbouwde stelling dat de T(0)-meting onduidelijk, te kort en niet adequaat zou zijn, is volgens de minister niet terecht. Verder is de T(0) bij de poweranalyse volgens de minister al veel langer dan 5 jaar, omdat de veilinggegevens vanaf het jaar 2000 daarbij worden betrokken.
14.2. In hoofdstuk 4 van het Plan van Aanpak zijn de verschillende monitoringsactiviteiten beschreven. Voor elk van de monitoringsactiviteiten is beschreven wat de achtergrond, het doel, de methode en het resultaat is. Hierbij is ook per monitoringsactiviteit beschreven hoe de uitgangssituatie wordt bepaald. Voor de parameter veilinggegevens is de uitgangssituatie T(0) bijvoorbeeld bepaald door te kijken naar de rendementen in voorgaande jaren (vanaf het jaar 2000), rendementen op nabijgelegen en verder afgelegen percelen en het moment in het seizoen. Voor de parameter verplaatsing van zand zal de uitgangssituatie worden bepaald door voorafgaand aan de aanleg vier keer de metingen uit te voeren om ter plekke het natuurlijk transport in kaart te brengen. In hetgeen [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het Plan van Aanpak op dit punt zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat de minister zich hierop bij de vaststelling van het projectplan niet had mogen baseren. Dat niet voor elke parameter over een langere periode de uitgangssituatie is bepaald acht de Afdeling niet onzorgvuldig, omdat - zoals de minister heeft toegelicht - bij iedere parameter is gekozen voor een aanpak die daar het beste bij past. Het betoog slaagt niet.
- Wisselpercelen
15. Ter zitting hebben [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie aangevoerd dat weliswaar locaties zijn aangewezen voor wisselpercelen, maar dat niet is beproefd of deze geschikt zijn.
15.1. De minister heeft ter zitting erkend dat de locaties voor de wisselpercelen niet beproefd zijn. Dit is niet gedaan omdat de kans op schade aan de kweekpercelen van appellanten dermate klein is dat dat niet in verhouding staat tot het beproeven van de locaties. Uit studies is gebleken dat de locaties voldoen aan de fysische randvoorwaarden voor mosselkweek, terwijl de aanwijzing van de locaties in samenspraak met de Producentenorganisatie is gebeurd, aldus de minister. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de locaties nader had moeten laten onderzoeken op geschiktheid. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kans dat de wisselpercelen moeten worden ingezet klein is en heeft aannemelijk gemaakt dat de locaties in beginsel geschikt zijn voor mosselkweek. Het betoog faalt.
Proefsuppleties
16. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat uit de proefsuppletie op de Galgeplaat geen conclusies kunnen worden getrokken over mogelijke effecten van de suppletie op de kweekpercelen bij de Roggenplaat. Het onderzoek is te summier en onvolledig, er is te kort bemonsterd en de situatie daar is niet vergelijkbaar. Ten noorden van de Galgeplaat liggen geen bemonsterde kweekpercelen en bij de Roggenplaat juist wel. Verder is de Roggenplaatsuppletie veel groter van omvang. Bovendien blijkt uit de proefsuppletie dat wel negatieve effecten te verwachten zijn, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie. In een nadere memorie hebben [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie onder verwijzing naar het memo van Deltares aangevoerd dat de evaluaties van de proefsuppleties van betwijfelbare wetenschappelijke kwaliteit zijn. Als deze model staan voor de manier waarop de Roggenplaatsuppletie zal worden geëvalueerd, dan staat volgens Deltares vooraf al vast dat geen effecten zullen worden gevonden.
16.1. De minister bestrijdt dit. Volgens de minister is de monitoring van de proefsuppletie Galgeplaat in tegenstelling tot wat appellanten aanvoeren gecontinueerd tot en met 2018. Hieruit is naar voren gekomen dat het herstel op het noordelijke hogere deel langzamer verloopt dan op het zuidelijke deel. Dat heeft te maken met de hogere ligging en de steile randen, waardoor de suppletie meer uitdroogt. Bij de suppletie van de Roggenplaat wordt hier volgens de minister rekening mee gehouden door het zand zodanig neer te leggen dat er geen uitdroging van de bodem plaatsvindt. Naast de Galgeplaat is ook ervaring opgedaan bij de projecten Schelphoek en Oesterdam. Daar verloopt het herstel sneller. De minister ziet in de proefsuppleties dan ook geen reden om te twijfelen aan de conclusie dat de kans op nadelige effecten op kweekpercelen bij de Roggenplaat klein is. De minister wijst verder op een rapport "Plaatsuppletie Galgeplaat en mosselperceel oswd 182d" van 19 juni 2013, waarin op signalen van betrokken mosselkwekers is gereageerd.
16.2. De minister en [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben gewezen op een aantal rapporten dat is opgesteld naar aanleiding van de proefsuppleties Galgeplaat en Schelphoek. Het gaat om het rapport "Evaluatie Galgeplaat proefsuppletie 2008-2012" van 18 februari 2013. Hierin wordt verwezen naar het rapport "Proefsuppletie Galgeplaat Oosterschelde, Monitoring effect op productiviteit van mosselpercelen" van Imares van 22 december 2009, waaruit blijkt dat er geen sprake is van een negatief effect van de bagger- en suppletiewerkzaamheden op de groei en ontwikkeling van de mosselen in de omgeving. Het rapport "Plaatsuppletie Galgeplaat en mosselperceel OSWD 182b" van 19 juni 2013 is opgesteld naar aanleiding van een melding van een mosselkweker. Hij heeft op zijn kweekperceel in 2011 een laag kwijlzand aangetroffen dat zijn mossels bedekte en verstikte. Uit een analyse blijkt dat het kwijlzand niet afkomstig is van de plaatsuppletie Galgeplaat. Verder is het rapport "Proefsuppletie Schelphoek: Monitoring effecten op mosselgroei" van Imares van mei 2013 overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat er geen duidelijke directe indicatie is van een effect van de suppletiewerkzaamheden op de groei en sterfte van de mosselen op de nabijgelegen kweekpercelen.
Zoals hiervoor onder 10.2 is overwogen, ziet de Afdeling gelet op de bevindingen in de Risicobeoordeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kans op nadelige gevolgen van de zandsuppletie voor de kweekpercelen klein is. In hetgeen [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben aangevoerd over de proefsuppleties, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De minister heeft gelet op de genoemde rapporten in de proefsuppleties geen reden hoeven zien om te twijfelen aan de conclusie dat de kans op negatieve effecten klein is. Dat de proefsuppleties in omvang en wat betreft locatie niet geheel vergelijkbaar zijn met de Roggenplaatsuppletie maakt dit niet anders, omdat die proefsuppleties naar hun aard juist zijn bedoeld om ervaringen op te doen die gebruikt kunnen worden bij het uitvoeren van de Roggenplaatsuppletie. Het betoog slaagt niet.
Gewijzigde manier van suppleren
17. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat er een zogenoemde ‘micro-reliëf’-suppletie wordt toegepast, zonder daar eerst onderzoek naar te doen.
17.1. De minister wijst er op dat voor deze manier van suppleren is gekozen vanwege de opgedane ervaringen op de Galgeplaat en Oesterdam en dat daarom ook geen nader onderzoek nodig is. Gebleken is dat het belangrijk is hoe de suppletie neergelegd wordt. Uitdroging moet worden voorkomen. Meerdere kleine suppleties, de zogeheten variant zandreliëf, zorgen ervoor dat uitdroging wordt voorkomen.
17.2. Op pagina 8 van het projectplan staat dat gekozen is voor de variant zandreliëf. De gekozen variant wordt volgens ontwerp C ontworpen. Het ontwerp bestaat uit zes suppleties. De drie noordelijke suppleties liggen lager en de zuidelijke 3 hoger. Deze diversiteit in hoogte biedt mogelijk ecologische meerwaarde. De hogere, zuidelijke suppleties beperken de erosie van de noordelijke suppleties. Zoals hiervoor onder 16.2 is overwogen, zijn de proefsuppleties juist verricht om lessen te trekken voor grotere suppleties als op de Roggenplaat. De beste manier van suppleren is één van die lessen. Onder deze omstandigheden hoeft naar het oordeel van de Afdeling naar die manier van suppleren dan geen nader onderzoek te worden gedaan. Het betoog faalt.
Nadeelcompensatie
18. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat er een reële kans op onevenredige schade aan de kweekpercelen bestaat, terwijl er geen toereikende nadeelcompensatieregeling bestaat. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat de minister ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar die ontoereikende nadeelcompensatieregeling en de schade voor de mosselkwekers niet heeft meegenomen in de belangenafweging.
[appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren aan dat de bewijslast op grond van de Beleidsregel bij de mosselproducenten ligt. De risicomonitoring en T(0)-meting zijn daarbij van groot belang. Omdat die niet voldoende adequaat en niet lang genoeg worden uitgevoerd, zullen zij niet kunnen aantonen welke schade zij ondervinden. De Beleidsregel schiet in dit geval kortom tekort, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie. Zij verwijzen in dit kader ook naar het eerder genoemde memo van Deltares van 11 oktober 2018, waarin een omkering van de bewijslast wordt voorgesteld. Dit voorstel houdt in dat de kwekers inhoudelijk verantwoordelijk blijven voor de vaststelling van schade aan de kweekpercelen, maar dat Rijkswaterstaat het restrisico draagt. Daarbij is het aan Rijkswaterstaat om aan te tonen, op basis van monitoring, dat eventuele vastgestelde schade geen oorzaak vindt in de suppletie. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie wijzen er verder op dat uit een arrest van de Hoge Raad van 15 juli 1988, nr. 7282, over de Deltawerken blijkt dat het aantonen van een causaal verband tussen schade en een waterstaatswerk problematisch is. Daaruit had de minister volgens hen de les moeten trekken de nadeelcompensatie nu vooraf beter te regelen.
[appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren verder aan dat het hanteren van een drempel voor het normale ondernemersrisico van 15% onredelijk is in de mosselsector, omdat een omzetdaling van minder dan 15% al zeer ernstige gevolgen kan hebben. De wettelijke rente gaat daarnaast pas lopen als een nadeelcompensatieverzoek is ontvangen, hetgeen jaren na de intreding van de effecten zal zijn. De schade zal kortom niet geheel worden gedekt.
18.1. De minister stelt voorop dat de kans op schade klein is en dat er diverse voorzieningen zijn getroffen om schade te voorkomen of te beperken. Mocht er desondanks schade optreden, dan kunnen benadeelden een beroep doen op artikel 7.14 van de Waterwet, nader uitgewerkt in de Beleidsregel. De minister stelt zich op het standpunt dat deze nadeelcompensatieregeling adequaat is. De minister komt de vrijheid toe om ter zake van de regeling van nadeelcompensatie een eigen beleid te voeren en daarvoor is geen voorafgaande instemming vereist van partijen die daar later mogelijk een beroep op doen. Volgens de minister maakt dit alles dat de bestuursrechtelijke zorgvuldigheidstoets ruimschoots wordt doorstaan.
De minister stelt dat appellanten verwijzen naar niet nader geduide ervaringen met de Deltaschadewet uit 1971, die is vervallen in 2005 en betrekking had op afsluitingswerken. Uit de Beleidsregel volgt volgens de minister dat het in eerste instantie aan de burger is om de gegevens te verschaffen die nodig zijn voor het nemen van een besluit op een verzoek om nadeelcompensatie. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat uit de systematiek van de Beleidsregel volgt dat de mosselkwekers voldoende aannemelijk moeten maken dat de eventuele schade is veroorzaakt door de zandsuppletie en dat het niet gaat om het leveren van onomstotelijk wetenschappelijk bewijs van het bestaan van een causaal verband. Daarnaast moet het bestuursorgaan op basis van artikel 3:2 van Pro de Awb volgens de minister de nodige kennis over de relevante feiten vergaren. De zorgvuldigheid die hierbij moet worden betracht wordt volgens de minister gewaarborgd door het onafhankelijk deskundigenonderzoek van de commissie als bedoeld in artikel 16 van Pro de Beleidsregel. Voor zover de Producentenorganisatie de onafhankelijkheid van die commissie in twijfel trekt, wijst de minister erop dat de commissie wordt geselecteerd op basis van deskundigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Bovendien is de toezegging gedaan dat de mosselsector een commissielid mag voordragen. Vooraf, tijdens en na de suppletie worden volgens de minister metingen verricht waarmee de effecten worden vastgesteld. Ook na 2019 zal risicomonitoring plaatsvinden, aldus de minister. Een besluit op een verzoek om schadevergoeding is voorts vatbaar voor bezwaar en (hoger)beroep, aldus de minister.
De minister stelt dat het in de Beleidsregel opgenomen ondernemersrisico met een drempelwaarde van 15% gebruikelijk is bij tijdelijke schade. Bij het toekennen van wettelijke rente wordt conform de Beleidsregel in beginsel als ingangsdatum de datum aangehouden waarop het schadeverzoek door de minister is ontvangen. Indien het verzoek om schadevergoeding wordt ingediend op een datum die is gelegen vóór de datum waarop de schade is ontstaan, kan een andere datum worden bepaald. Dat is redelijk en gebruikelijk, aldus de minister. Voorts biedt de Beleidsregel volgens de minister de mogelijkheid een voor[appellante sub 1] toe te kennen.
18.2. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure geen nadeelcompensatieverzoek ter beoordeling voorligt, maar een besluit tot vaststelling van een projectplan. De Afdeling overweegt dat in deze procedure daarom geen oordeel kan worden gegeven over het al dan niet omkeren van de bewijslast bij een nadeelcompensatieverzoek, de hoogte van de drempelwaarde en de toekenning van wettelijke rente. Dit zijn immers elementen van de nadeelcompensatieregeling zoals neergelegd in de Beleidsregel. De vraag of deze regeling toereikend is, kan in de onderhavige procedure niet aan de orde komen. Die vraag kan eventueel in het kader van exceptieve toetsing aan de orde komen in een beroepsprocedure tegen een op basis van die regeling genomen schadevergoedingsbesluit en is voorbehouden aan de rechter die daarover heeft te oordelen. In zoverre blijven de betogen van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie dan ook buiten beschouwing.
18.3. De Afdeling begrijpt het betoog verder aldus, dat de minister het projectplan volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie niet had mogen vaststellen omdat een adequate nadeelcompensatieregeling ontbreekt, waarmee bij de belangenafweging geen rekening is gehouden. Het betoog houdt in, zoals ter zitting toegelicht, dat de situatie van de mosselkwekers in relatie tot de zandsuppletie zodanig specifiek is, dat voorzienbaar was dat de Beleidsregel nadeelcompensatie in dit geval niet toepasbaar is, maar daarvan had moeten worden afgeweken dan wel dat deze buiten toepassing had moeten blijven. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
Zoals hiervoor onder 10.2 is overwogen zijn de belangen van de mosselkwekers voldoende meegewogen bij de vaststelling van het projectplan en heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de kans op schade aan de kweekpercelen klein is. Verder is onder 12.4 overwogen dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de voorziene risicomonitoring onvoldoende adequaat is. Ook is daar overwogen dat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de mosselkwekers met de monitoringsresultaten geen verband aannemelijk zullen kunnen maken tussen eventuele schade aan kweekpercelen en de suppletie. De Afdeling is onder verwijzing naar deze overwegingen van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om gelet op de belangen van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie in het projectplan een bijzondere regeling voor nadeelcompensatie te treffen. Hierbij betrekt de Afdeling dat, zoals de minister heeft toegelicht, volgens de Beleidsregel door de aanvrager van een nadeelcompensatie enigszins aannemelijk moet worden gemaakt dat schade is geleden en dat er een verband is tussen die schade en de zandsuppletie. Daarnaast is ter zitting herhaald dat de mosselkwekers een lid van de commissie die de minister adviseert over nadeelcompensatieverzoeken mogen voordragen. Ook daarmee heeft de minister er naar het oordeel van de Afdeling blijk van gegeven rekening te hebben gehouden met de belangen van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie. Het betoog faalt.
Beroepsgronden over de Wnb-vergunning
Relativiteit
19. Het college stelt zich primair op het standpunt dat de beroepsgronden van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie niet kunnen leiden tot vernietiging van de Wnb-vergunning, omdat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb zich daartegen verzet.
19.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
19.2. In een uitspraak van 30 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2174) heeft de Afdeling al een oordeel gegeven over de vraag of het relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen aan De Jonge, dat is één van de mosselkwekers die ook nu appellant is. De Afdeling overwoog het volgende:
"De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 in zaak nr. 201008514/1/M3 volgt dat de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Het standpunt van het college - waarbij het college wijst op de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201204708/1/R4 van 17 oktober 2012 (www.raadvanstate.nl) - dat de bepalingen van de Nbw 1998 niet strekken tot de bescherming van bedrijfseconomische belangen is op zichzelf niet onjuist, maar miskent dat het gegeven oordeel in die aangehaalde zaak dient te worden bezien tegen de achtergrond dat de bedrijfseconomische belangen in die zaak betrekking hadden op agrarische gronden buiten de begrenzing van het betrokken Natura 2000-gebied en de aldaar ontplooide bedrijfsactiviteiten niet werden beïnvloed door de staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied. In onderhavige zaak ligt het mosselperceel 'Hammen 10' van De Jonge binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied Oosterschelde en is niet in geschil dat het voortbrengende vermogen van dit mosselperceel mede wordt bepaald door de staat van instandhouding van de Oosterschelde, waar de mossel - die in het Profielendocument als typische soort van het habitattype 'grote baaien' (H1160) is vermeld - onderdeel van uitmaakt. Gezien deze omstandigheid zijn de bedrijfseconomische belangen van De Jonge zodanig verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Oosterschelde, een belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van De Jonge."
De Afdeling ziet geen aanleiding om onder de Wnb hierover anders te oordelen. Niet in geschil is dat de kweekpercelen van [appellante sub 1] en anderen en van de (leden van de) Producentenorganisatie alle binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied Oosterschelde liggen en dat het voortbrengende vermogen van de kweekpercelen mede wordt bepaald door de staat van instandhouding van de Oosterschelde. De Afdeling is van oordeel dat de bedrijfseconomische belangen van [appellante sub 1] en anderen en de (leden van de) Producentenorganisatie zodanig zijn verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Oosterschelde, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie.
Gevolgen voor de kweekpercelen
20. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat de passende beoordeling tekortschiet. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voeren hiertoe aan dat de gevolgen van de zandsuppletie voor het sublitoraal, dat zijn de niet droogvallende delen van de Roggenplaat waaronder de kweekpercelen, onvoldoende zijn onderzocht. Het rapport "Passende beoordeling zandsuppletie Roggenplaat" van Bureau Waardenburg van 29 november 2016 (hierna: Passende beoordeling) is volgens hen vooral gericht op de mogelijke gevolgen voor de natuur op het droogvallende deel van de Roggenplaat. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie vinden dit onterecht, omdat het college heeft erkend dat zich gevolgen in het sublitoraal kunnen voordoen. Deze kennislacune staat volgens hen aan vergunningverlening in de weg. Zij verwijzen naar een uitspraak van 27 februari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC5266). Dat een monitoringsprogramma wordt uitgevoerd, is volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie onvoldoende.
20.1. Het college stelt dat de gevolgen voor het sublitoraal wel passend zijn beoordeeld. Het college wijst op de hiervoor al genoemde rapporten Risicobeoordeling en Effectbeschrijving natuur. Daaruit is volgens het college naar voren gekomen dat geen effecten op het sublitoraal worden verwacht. Het enige effect dat optreedt is volgens het college een tijdelijke beschadiging van de bodemfauna in de zandwingebieden. De ingreep heeft volgens het college een positief effect op de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied Oosterschelde.
20.2. Het Natura 2000-gebied Oosterschelde is onder meer aangewezen voor het habitattype H1160 ‘Grote, ondiepe kreken en baaien’ (hierna: habitattype H1160). Niet in geschil is dat de kweekpercelen onderdeel uitmaken van dit habitattype, waarvoor als instandhoudingsdoel geldt: ‘behoud omvang en verbetering kwaliteit’.
20.3. Het college verleent op grond van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb voor het project uitsluitend een vergunning indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Een passende beoordeling kan uit verschillende rapporten bestaan. In dit geval is de passende beoordeling niet beperkt gebleven tot het rapport met de naam Passende beoordeling maar ook vervat in andere rapporten. De Afdeling stelt vast dat onder meer ook in de Risicobeoordeling en in de Effectbeschrijving natuur de mogelijke effecten van het project op de natuurlijke kenmerken van het sublitorale deel van het Natura 2000-gebied aan de orde komen.
20.3.1. Onder 10.2 is overwogen dat in de Risicobeoordeling een inventarisatie is gemaakt van de mogelijke risico’s van het project voor de kweekpercelen en mogelijke maatregelen om die te verminderen of voorkomen. Hier is ook beschreven dat de kans dat een van de risico’s zich zal voordoen, klein is.
20.3.2. In paragraaf 3.16 van de Effectbeschrijving natuur is ingegaan op de effecten op ongestoorde bodemfauna en soortenrijkdom van sublitorale gemeenschappen. In deze paragraaf is uitgelegd dat de bestaande slikken en platen zullen worden gesuppleerd, en bovendien in het litoraal. Er wordt dus geen zand aangebracht op bestaande sublitorale hard substraat levensgemeenschappen waardoor daarvoor geen effecten te verwachten zijn. Over mogelijke randeffecten wordt in de Effectbeschrijving natuur opgemerkt:
"Bij de werkzaamheden kan zwevend stof vrijkomen, en overmatig neerdalend zwevend stof kan een verstikkende deken vormen op de hard substraat bodemfauna. Uit eerdere metingen en proefsuppleties blijkt echter dat er slechts een geringe hoeveelheid zwevend stof verspreid wordt bij deze werkzaamheden, die de natuurlijke fluctuaties als gevolg van ruwe zeecondities niet overstijgen. (…) Er wordt zodoende geen randeffect van neerdalend zwevend stof verwacht."
De conclusie in de Effectbeschrijving natuur is dat in het eindbeeld geen effecten voor sublitorale bodemdiergemeenschappen zullen optreden. Alleen in de zandwingebieden, voor deze zaak niet relevant omdat de beroepen daar niet tegen zijn gericht, zal een tijdelijke beschadiging van bodemfauna optreden. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie onjuist is.
20.3.3. In paragraaf 4.2.1 van het rapport "Definitief ontwerp Roggenplaat suppletie" staat daarnaast dat een bufferzone van 400 m rond de kweekpercelen is vastgesteld om de eventuele invloed van de suppletie te voorkomen of te beperken.
20.3.4. De Afdeling volgt [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie gelet op de genoemde onderzoeksrapporten die deel uitmaken van de passende beoordeling niet in het betoog dat geen of onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de zandsuppletie voor het sublitorale deel van het Natura 2000-gebied. Het college heeft op basis van een passende beoordeling, te weten deze onderzoeken, in samenhang bezien met het rapport getiteld Passende beoordeling, naar het oordeel van de Afdeling terecht de conclusie getrokken dat zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit sublitorale deel niet zal aantasten. De door [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie gestelde kennislacunes doen zich naar het oordeel van de Afdeling niet voor. Op grond van de door appellanten genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2008 mag monitoring inderdaad niet in de plaats komen van onderzoek waarmee het bevoegd gezag zich ervan verzekert dat de natuurlijke kenmerken niet zullen worden aangetast, maar die situatie doet zich in dit geval niet voor. Het betoog slaagt niet.
Gevolgen voor de vogels
21. [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie betogen dat de passende beoordeling niet de conclusie kan dragen dat geen significante effecten zullen optreden voor vogels in de droogvallende delen van de Roggenplaat. Zij voeren hiertoe aan dat in de Passende beoordeling ten onrechte is uitgegaan van tijdelijke negatieve effecten. De voedselvoorraad voor vogels zal volgens [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie voor vele jaren worden vernietigd door de zandsuppletie, terwijl verschillende soorten vogels, zoals de scholekster en de kanoet, geen goede staat van instandhouding hebben. In een nadere memorie hebben [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie er bovendien op gewezen dat uit de rapporten "Vogels en Vogelvoedsel op de suppleties in de Schelphoek en op de Galgeplaat meetjaren 2013, 2014 en 2015" van Habitat Advies uit 2016 (Geene & Verduin 2016), waarvan het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt, en "Oesterdam sand nourishment" van 22 december 2017 blijkt dat zelfs waar de bodemfauna zich na de proefsuppleties wel heeft hersteld geen verhoogde foerageeractiviteit van vogels is gemeten. Ook ter zitting hebben zij er aan de hand van een aantal tabellen op gewezen dat de vogelaantallen een dalende tendens laten zien, die ook na de proefsuppleties doorzet. Uit de proefsuppleties blijkt dus dat het herstel van bodemfauna geen goede voorspeller is van het herstel van het foerageergebied voor vogels, waar in de Passende beoordeling wel vanuit is gegaan. De zandsuppletie op de Roggenplaat is met 231 ha daarnaast een veel omvangrijker project dan de proefsuppleties en de negatieve effecten zijn ook groter. In dit kader merken [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie op dat onlangs een tweede vergunning is verleend voor een zandsuppletie van 11 ha op de Roggenplaat waarmee geen rekening is gehouden. Zij trekken in twijfel of de vogels uiteindelijk wel baat zullen hebben bij de zandsuppletie. Dit terwijl de natuurwinst op termijn als doel van de suppletie gelet op hun belangen met zekerheid moet zijn vastgesteld, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie. Verder voeren zij aan dat het criterium ‘significante gevolgen’ onjuist is toegepast. Met de passende beoordeling is volgens hen niet de vereiste zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet worden aangetast. Als er al van kan worden uitgegaan dat bepaalde gevolgen zich tijdelijk voordoen, betekent dat nog niet dat geen sprake kan zijn van significante gevolgen, aldus [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie. Zij verwijzen ook in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2008. Volgens hen kan niet worden uitgesloten dat sprake is van significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied en is aanvullend onderzoek noodzakelijk.
21.1. Het college stelt zich op het standpunt dat op basis van objectieve onderzoeksgegevens de zekerheid is verkregen dat de zandsuppletie geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. De ingreep heeft juist een positief effect op de instandhoudingsdoelen van het gebied. Het college stelt dat teneinde te voorkomen dat de staat van instandhouding van het habitattype H1160 verder verslechtert, het noodzakelijk is deze verslechtering een halt toe te roepen en de staat van instandhouding van dit habitattype te verbeteren. Dit is volgens het college een verplichting die volgt uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Om hier aan te voldoen is besloten tot het suppleren van de Roggenplaat, als zijnde een instandhoudingsmaatregel in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Het betreft volgens het college een maatregel die de gesuppleerde delen tijdelijk ongeschikt maken als voedselareaal voor vogels. Het college licht toe dat de zandhonger een afname van de hogere delen van de Roggenplaat veroorzaakt. Dat zijn de delen die meer dan 5 uur per getij droogvallen. Steltlopers hebben deze hogere delen nodig om voldoende tijd te hebben om te kunnen foerageren. Uitgangspunt van het project is daarom om 1/8e deel van de Roggenplaat zodanig te verhogen dat de steltlopers voldoende tijd hebben om te kunnen foerageren. Volgens het college is niet zozeer de hoeveelheid beschikbaar voedsel een knelpunt voor de steltlopers, maar de duur dat het voedsel benaderbaar is tijdens het droogvallen. Ten opzichte van het perspectief van het geheel verdwijnen van het voedselareaal door de zandhonger geeft dit project volgens het college een aanzienlijke kwaliteitsimpuls.
Het college stelt dat in het kader van de passende beoordeling gebruik is gemaakt van de best beschikbare onderzoeksgegevens en dat aanvullend ook diverse onderzoeken zijn uitgevoerd. Er is volgens het college slechts sprake van een tijdelijk negatief effect, omdat na 3 tot 5 jaar herstel van de bodemfauna optreedt. Vergeleken met de autonome ontwikkeling (ongeremde zandhonger) treden volgens het college netto alleen positieve effecten op. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3884, waarin is geoordeeld dat een tijdelijk kwaliteitsverlies op een kleine oppervlakte dat binnen maximaal 5 jaar zal zijn hersteld niet leidt tot een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling.
21.1.1. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de monitoringsresultaten van de proefsuppleties niet leiden tot een andere conclusie over de effecten van de ingreep op de natuurlijke kenmerken van het gebied. Het college benadrukt dat het volgens jurisprudentie van de Afdeling gaat om de draagkracht van het gebied als foerageergebied voor vogels, met andere woorden hoeveel vogels er uiteindelijk kunnen foerageren, ook als dat in eerste instantie gepaard gaat met een achteruitgang. In de passende beoordeling is er dan ook volgens het college terecht van uitgegaan dat de gesuppleerde delen van de Roggenplaat 3 tot 5 jaar na de suppletie weer geschikt zullen zijn als foerageergebied voor vogels, omdat dan de voedselvoorraad weer op orde is. Als de zandsuppletie niet zou worden uitgevoerd dan verdwijnen het foerageergebied en dus de vogels hoe dan ook, aldus het college.
Over de proef op de Galgeplaat merkt het college op dat uit studies naar voren komt dat na aanleg van de suppletie in 2008, in 2012 de soortenrijkdom, de dichtheid en de biomassa van de bodemdieren in het gesuppleerde deel weer vergelijkbaar is met die in het referentiegebied. Van de suppletie op de Galgeplaat is verder geleerd dat de rekolonisatie wordt gestuurd door de mate van uitdroging van het suppletiezand tijdens droogval. Ter zitting is toegelicht dat de suppletie op de Galgeplaat valt te onderscheiden in ‘hoge delen’ (noordelijk) en ‘lage delen’ (zuidelijk). Achteraf is geconstateerd dat de hoge delen te veel uitdrogen waardoor rekolonisatie achterblijft bij de lage delen. Daarmee is bij het ontwerp van de Roggenplaatsuppletie rekening gehouden door microreliëf en flauwe hellingen die uitdroging voorkomen voor te schrijven. Ter zitting heeft drs. T.J. Boudewijn, werkzaam bij Bureau Waardenburg en opsteller van de Passende beoordeling, namens het college gereageerd op de rapporten die [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben overgelegd. Hij heeft toegelicht dat bij het opstellen van de Passende beoordeling de nadruk is gelegd op de vogelsoorten scholekster en kanoet, omdat die soorten onder hun instandhoudingsdoel zitten en de andere voorkomende vogelsoorten daarboven. Onderzocht is welk deel van hun foerageergebied door de zandsuppleties tijdelijk verdwijnt en voor hoeveel vogels dat effecten heeft. Ook is onderzocht hoe de scholekster en de kanoet zich herstellen na zo’n ingreep, waarbij met name naar de proefsuppletie op de Galgeplaat is gekeken omdat die technisch het best vergelijkbaar is, aldus Boudewijn. Geconstateerd is dat de aantallen scholeksters zich op het lage, goed aangelegde, deel van de suppletie weer herstellen. In tabel 3 in de pleitnota van [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie zijn de aantallen in de hoge delen en de lage delen bij elkaar opgeteld, hetgeen geen representatief beeld geeft, aldus Boudewijn. Bij de kanoet ligt het volgens Boudewijn wat anders, omdat die soort al weinig foerageerde op de Galgeplaat. Er was voor de proefsuppletie al een tendens gaande dat deze soort meer overwinterde in het Waddengebied en het Deltagebied verliet. Volgens Boudewijn is het niet verwonderlijk dat deze soort na de proefsuppletie niet terugkeert naar een gebied dat kennelijk al niet aantrekkelijk was. Voor die soort is daarom met name onderzocht op welke bodemfauna hij foerageert. Dat zijn wadslakjes en nonnetjes. Geconstateerd is dat er meer wadslakjes op de suppleties zijn dan voorheen en dat er dus voldoende voedsel aanwezig is voor de kanoet, mocht hij hier toch terugkeren. Dat betekent dat de draagkracht van het gebied goed is en daar gaat het om, aldus Boudewijn.
Verder wijst het college op de snelle rekolonisatie van de Schelphoeksuppletie, waar zand is neergelegd met vergelijkbare eigenschappen als uit de winplaats Roompot. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de telvakken in de referentiegebieden in door mensen niet verstoorde gebieden liggen en de telvakken van de suppleties in gebieden die wel onder invloed staan van menselijke verstoring door recreatie. In zoverre zijn de vogelaantallen volgens het college dus niet goed vergelijkbaar met de Galgeplaat en de Roggenplaat die niet onderhevig zijn aan menselijke verstoring.
Ook bij de Oesterdam heeft de scholekster volgens Boudewijn geprofiteerd van de suppletie. De kanoet foerageerde niet bij de Oesterdam voor de suppletie, aldus Boudewijn. De Oesterdam is overigens ook een plek waar gerecreëerd wordt, aldus het college.
21.2. In het besluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Oosterschelde van 16 februari 2010 is voor de scholekster het volgende instandhoudingsdoel opgenomen: behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 24.000 vogels (seizoensgemiddelde). Voor de kanoet is als instandhoudingsdoel opgenomen: behoud omvang en verbetering kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 7.700 vogels (seizoensgemiddelde).
21.3. De Afdeling refereert in de eerste plaats aan hetgeen onder 7.3.2. is overwogen. De vraag of de zandsuppletie noodzakelijk is kon bij de beoordeling van de aanvraag om een Wnb-vergunning geen rol van betekenis spelen. Het college diende te bezien of het gestelde belang bij de zandsuppletie aannemelijk is en moest dat belang vervolgens afwegen tegen het natuurbelang. Dat betekent dat, anders dan [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie aanvoeren, geen afweging van het belang bij uitvoering van de zandsuppletie voor de vogels tegen het belang van de mosselkwekers bij het niet uitvoeren daarvan behoefde plaats te vinden. Het college diende de vraag te beantwoorden of uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de zandsuppletie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het college er terecht vanuit is gegaan dat de negatieve effecten voor de vogels zich slechts tijdelijk voordoen en of het college daaruit kon afleiden dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. De Afdeling overweegt het volgende.
21.4. In paragraaf 4.2.1 van de Passende beoordeling staat dat door de suppletie de oppervlakte van het habitattype H1160 niet verandert en dat hierdoor een extra zone ontstaat met een droogvalduur van 50-80%. In kwalitatief opzicht verandert er wel tijdelijk iets. Hierover staat in de genoemde paragraaf:
"Op de suppletie-locaties wordt de bodemfauna door het gesuppleerde zand bedekt en zal dood gaan, tenzij de laag zand slechts enkele cm’s bedraagt. Hierna zal herstel optreden van het bodemleven. De rekolonisatie door bodemdieren zal enkele jaren duren, waarbij sommige soorten snel terugkeren en andere soorten langzamer. Veel soorten hebben een pelagisch larvaal stadium, zodat alle suppletiedelen gerekoloniseerd zullen worden. Eerdere suppleties op de Galgeplaat en de Oesterdam laten zien dat herstel enkele jaren in beslag kan nemen. Het oorspronkelijke bodemleven blijkt zich weer te ontwikkelen, maar de dichtheden van de verschillende soorten kunnen afwijken, omdat lokaal de omgevingscondities zijn veranderd, zoals droogvalduur, sedimentsamenstelling en hydrodynamische condities. Ook de helling kan van belang zijn. Daarnaast kunnen biotische interacties een rol spelen.
(…)
De situatie op de Galgeplaat heeft laten zien dat ondanks de rekolonisatie en het herstel van de bodemdiergemeenschappen na 3-5 jaar, de totale aantallen steltlopers toch nog niet eenzelfde niveau halen als nabijgelegen referentiegebieden. Soorten als scholeksters en wulpen maken wel gebruik van het suppletiegebied, waar geschikt voedsel in vorm van kokkels en wadpieren aanwezig is, in vergelijkbare aantallen als in het referentiegebied, maar de kleine steltlopers zijn slechts in lage aantallen aanwezig (Geene & Verduin 2016). Na 3 - 5 jaar zijn de bodemdiergemeenschappen weer hersteld. Alleen kan er dan sprake zijn van een iets andere bodemdiergemeenschap dan in de oorspronkelijke situatie, omdat de lokale omstandigheden gewijzigd zijn. De dynamiek neemt op sommige plaatsen iets toe en op andere plaatsen iets af. De bodemfauna ontwikkelt zich tot een bij de hoogteligging horende dichtheid, zodat er geen sprake is van achteruitgang van de kwaliteit van het habitat."
Anders dan [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben aangevoerd, blijkt uit deze passage in de Passende beoordeling dat het rapport Geene & Verduin 2016 wel is betrokken bij het onderzoek.
De conclusie is volgens de Passende beoordeling dat na 3 tot 5 jaar de bodemfauna zich weer heeft hersteld op de gesuppleerde delen, zodat er dan geen sprake is van achteruitgang in kwaliteit. De zandsuppletie belemmert niet de herstelopgave van dit habitattype.
21.5. Paragraaf 4.2.4 van de Passende beoordeling gaat over de niet-broedvogels, waaronder de scholekster en de kanoet. Op het (tijdelijke) kwaliteitsverlies wordt in deze paragraaf uitgebreid ingegaan. In een periode van 23 weken wordt 231 ha van de Roggenplaat met een zandlaag bedekt, waardoor de bodemfauna sterft. Dat is ongeveer 15% van de totale oppervlakte van de Roggenplaat. Na 3 tot 5 jaar heeft de bodemfauna zich weer hersteld. In tabel 4.4 is het aantal vogels genoemd dat door de zandsuppleties tijdelijk zijn foerageerplek verliest en welk percentage dit is van het aantal vogels dat in deze periode in de Oosterschelde verblijft. Hieruit blijkt dat maximaal 36 kanoeten tijdelijk hun foerageerplek verliezen; dat is 0,36% van het aantal kanoeten dat dan in de Oosterschelde verblijft. Van de scholekster verliezen maximaal 207 vogels tijdelijk hun foerageerplek, wat overeenkomt met 0,75% van het aantal scholeksters dat dan in de Oosterschelde verblijft. Omgezet naar seizoensgemiddelden gaat het om een maximale tijdelijke afname van 18 kanoeten en 172 scholeksters (tabel 4.5 van de Passende beoordeling). In tabel 4.6 is inzichtelijk gemaakt dat dit geen effect heeft op de populatie kanoeten en scholeksters waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen.
In de Passende beoordeling is het effect op kanoet en scholekster nader geanalyseerd, omdat deze twee soorten gebruik maken van het te suppleren deel van de Roggenplaat en beide soorten qua aantallen in de Oosterschelde beneden hun instandhoudingsdoel zitten. De kanoet kan al na 1 jaar van de suppletie profiteren, omdat het wadslakje, een snelle koloniseerder, een voorkeur heeft voor hogere delen van het intergetijdengebied. De scholekster ondervindt langer effecten van de suppletie, omdat deze soort een voorkeur heeft voor tweede- en ouderejaars kokkels. Weliswaar koloniseert de kokkel snel bij zandsuppleties, maar voordat de kokkels energetisch gezien voldoende aantrekkelijk zijn als prooi voor de scholekster, moeten deze een leeftijd van twee of meer jaren bereikt hebben. Dit betekent dat na 3 tot 5 jaren de negatieve effecten op soorten die beneden hun instandhoudingsdoel zitten, scholekster en kanoet, verdwenen zijn, aldus de Passende beoordeling. In de Passende beoordeling wordt voorts benadrukt dat de suppleties essentieel zijn om in 2035 het benodigde foerageergebied met een droogvalduur van 50-80% op de Roggenplaat te realiseren. Zonder deze maatregelen loopt het areaal hiervan terug van 600 ha naar 400 ha in 2035. De maatregel is dus essentieel voor het op termijn kunnen realiseren van de instandhoudingsdoelen van de soorten die op de Roggenplaat foerageren. In paragraaf 6.2.4 wordt de ingreep dan ook als niet-significant beoordeeld.
21.6. In het rapport Geene & Verduin 2016 wordt bevestigd dat verstoring door mensen op de locatie Schelphoek een sterk sturende factor is, niet alleen voor het aantal foeragerende vogels maar ook voor het aanwezige vogelvoedsel. Verder staat in het rapport Geene & Verduin 2016 dat de biomassa vogelvoedsel op de suppletie Galgeplaat niet opvallend afwijkt van een aantal referentielocaties. Het deel met de meeste biomassa op de suppletie ligt in het deel waarbij het minste zand is aangebracht. Opvallend is volgens Geene & Verduin dat het aantal vogels toch achter blijft op de suppletie.
21.7. De Afdeling acht verder van belang wat partijen en de aanwezige deskundigen ter zitting ter toelichting op de diverse rapporten uiteen hebben gezet. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat uit de proefsuppletie op de Galgeplaat blijkt dat het belangrijk is dat het zand niet te hoog wordt aangebracht om uitdroging te beperken. Hier moet bij de uitvoering van het project rekening mee worden gehouden. Verder is ter zitting door [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie bevestigd dat de in tabel 3 van hun pleitnota opgesomde aantallen scholeksters op de suppletielocatie Galgeplaat de totale aantallen betreffen. De Afdeling acht aannemelijk dat dat geen representatief beeld geeft, omdat is vastgesteld dat op een deel van de Galgeplaat het zand te hoog is aangebracht, hetgeen gevolgen heeft voor de beschikbaarheid van voedsel en de aantallen foeragerende vogels. Verder is aannemelijk dat de bevindingen na de proefsuppletie in de Schelphoek wat betreft de aantallen vogels niet representatief zullen zijn voor de zandsuppletie op de Roggenplaat, omdat hier in tegenstelling tot in de Schelphoek geen menselijke verstoring plaatsvindt.
21.8. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van doorslaggevend belang is dat het gebied voldoende draagkracht heeft voor de populaties van de betreffende vogelsoorten, omdat de instandhoudingsdoelen zijn gerelateerd aan de draagkracht van het Natura 2000-gebied voor een bepaalde populatie. Een gebied kan dus voldoen aan de doelstellingen voor de draagkracht indien minder scholeksters en kanoeten dan de aantallen die in de instandhoudingsdoelen voor beide vogelsoorten worden genoemd aanwezig zijn. Dat deze populatie op zeker moment feitelijk niet gehaald wordt, hoeft op zichzelf niet te betekenen dat de draagkracht van het gebied niet voldoende is voor die populatie (vgl. een uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:735). In de Passende beoordeling is in tabel 3.10 weergegeven wat de seizoensgemiddelde aantallen van de scholekster en de kanoet waren in de seizoenen 2009/2010 tot en met 2013/2014. Het gaat daarbij om aantallen vogels in het gehele Natura 2000-gebied Oosterschelde. Hier is een afname te zien van de kanoet van 7.913 in het seizoen 2009/2010 naar 3.696 in het seizoen 2013/2014, terwijl het instandhoudingsdoel 7.700 is. Van de scholekster was het seizoensgemiddelde in 2009/2010 25.345 en in 2013/2014 20.462, met een instandhoudingsdoel van 24.000. Zoals hiervoor onder 21.5 uiteen is gezet leidt de zandsuppletie van de Roggenplaat voor een klein aandeel van 0,36% van de kanoeten en 0,75% van de scholeksters in de Oosterschelde tot een tijdelijk verlies van hun foerageerplek en heeft dit geen gevolgen voor de populatie waarvoor het Natura 2000-gebied is aanwezen. Dit is door [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie niet gemotiveerd betwist.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college uit de onder 21.4 en 21.5 genoemde delen van de Passende beoordeling evenals uit het rapport Geene & Verduin 2016 kunnen afleiden dat na 5 jaar de bodemfauna zich weer zal hebben hersteld, waardoor de gesuppleerde delen van de Roggenplaat weer geschikt zijn als foerageergebied en als onderdeel van het Natura 2000-gebied weer voldoende draagkracht voor de doelpopulaties van de scholekster en de kanoet hebben.
21.9. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 1] en anderen en de Producentenorganisatie hebben aangevoerd voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college de Wnb-vergunning niet heeft kunnen verlenen vanwege leemten in kennis. De vergelijking met de genoemde uitspraak van 27 februari 2008 gaat niet op, omdat in dit geval zodanige kennisleemten zich niet voordoen. De monitoring die overeenkomstig het Monitoringsplan van 30 januari 2017 zal plaatsvinden komt niet in de plaats van de passende beoordeling, waarmee het college zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken niet zullen worden aangetast. Verder overweegt de Afdeling onder verwijzing naar een uitspraak van 30 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1694) dat het college bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Wnb, met andere projecten waarvoor een Wnb-vergunning is vereist maar die nog niet was verleend geen rekening hoefde te houden.
21.10. De Afdeling is verder van oordeel dat het college de tijdelijke ongeschiktheid van delen van de Roggenplaat als foerageergebied terecht afzet tegen het toekomstperspectief in de autonome situatie. Dat perspectief houdt op termijn in dat de gehele Roggenplaat ongeschikt is als foerageergebied.
21.11. De Afdeling komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat het college zich ook voor wat betreft de effecten op vogels terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de zandsuppletie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Het betoog faalt.
Zienswijze
22. [appellante sub 1] en anderen hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijzen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijzen. [appellante sub 1] en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
23. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
Proceskosten
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
w.g. Helder w.g. Poppelaars
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
780. BIJLAGE
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
(…)
Artikel 5.4
1. De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.
2. Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.
(…)
Artikel 7.14
1. Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Het verzoek tot vergoeding van de schade bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde schadevergoeding. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting, indiening en motivering van een verzoek tot schadevergoeding.
3. Het bestuursorgaan kan het verzoek afwijzen, indien vijf jaren zijn verlopen na de dag waarop de schade zich heeft geopenbaard dan wel nadat de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schade, doch in elk geval na verloop van twintig jaren na de schadeveroorzakende gebeurtenis. Bij of krachtens de in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de behandeling en de wijze van beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding.
4. Het besluit inzake de toekenning van de vergoeding wordt genomen bij afzonderlijke beschikking.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, onverminderd artikel 7.15, nadere regels worden gesteld met betrekking tot de schade die krachtens het eerste lid voor vergoeding in aanmerking komt.
Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014
Artikel 2
1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
(…)
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
(…)
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…)
9. Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.