Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/523 WMO
uitspraak van 15 oktober 2019 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [naam woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. M.F. Vermaat,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (het college), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 3 januari 2019 (bestreden besluit) van het college inzake de toekenning van een pgb voor beschermd wonen volgens profiel GGZ 5C voor de periode van 1 maart 2018 tot en met 28 februari 2019 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo).
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaken met zaaknummers BRE 19/325 WMO, BRE 19/1776 WMO en BRE 19/1777 WMO plaatsgevonden in Breda op 26 juli 2019. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [naam teamleider] , teamleider bij Chapeau Woonkringen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.G. Smout.
Feiten en omstandigheden
1. Eiser heeft zich op 1 november 2017 gemeld bij het college omdat hij problemen had met zelfstandig wonen. Naar aanleiding daarvan is een plan van aanpak opgesteld. Bij besluit van 28 februari 2018 (primair besluit) heeft het college een maatwerkvoorziening beschermd wonen (zonder begeleiding groep) in de vorm van een pgb volgens profiel GGZ 3C toegekend voor de periode van 1 maart 2018 tot en met 28 februari 2019. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In de bezwaarfase heeft het college advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] gevraagd.
Op 21 november 2018 heeft eiser verzocht om verlenging van zijn indicatie en om wijziging naar profiel GGZ 5C met dagbesteding. Op 12 december 2018 is een nieuw plan van aanpak opgesteld. Op basis daarvan heeft het college bij besluit van 8 januari 2019 een pgb voor beschermd wonen volgens profiel GGZ 5C voor de periode van 12 december 2018 tot 11 december 2021 aan eiser toegekend.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit van 28 februari 2018 gegrond verklaard. Daarbij is het primaire besluit herroepen en is aan eiser een pgb voor beschermd wonen volgens profiel GGZ 5C toegekend voor de periode van 1 maart 2018 tot en met 28 februari 2019 (€ 761,70 per week).
Beroepsgronden
2. Eiser stelt dat zijn indicatie afloopt op 28 februari 2019, maar dat er desondanks procesbelang aanwezig blijft omdat de methodiek van indicatiestellen en pgb toekennen ook voor de toekomst relevant blijft.
Eiser verwijst naar artikel 2.3.2 van de Wmo waarin de wijze van onderzoek na een melding voor maatschappelijke ondersteuning is geregeld. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in een stappenplan uiteen gezet hoe hier in de praktijk uitvoering aan gegeven moet worden. Dit stappenplan is volgens eiser door het college niet gevolgd. In het advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] is aan de hand van het stappenplan de behoefte aan ondersteuning in kaart gebracht. Volgens eiser schort het echter aan de derde stap, nu onder 3 wel is vermeld welke ondersteuning naar aard nodig is, maar de omvang van die ondersteuning slechts schattenderwijs is benoemd. Onder 4 is aangegeven in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg ondersteuning door anderen uit het netwerk en voorliggende voorzieningen ondersteuning kunnen bieden; ook dat is niet in omvang gedaan, maar in bewoordingen van algemene aard.
[naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] concludeert dat profiel GGZ 5C volstaat om te voorzien in de problematiek van eiser. Blijkbaar is het profiel overgenomen uit de zorgzwaartepakketten die onder de AWBZ golden, maar de vraag is of deze van ongewijzigd van toepassing is op een Wmo-casus.
Verder stelt eiser dat niet duidelijk is hoe het college de hulp bij het huishouden in het zorgzwaartepakket opgenomen ziet. Tot slot wijst eiser er op dat het college heeft aangegeven dat het pgb naar boven wordt aangepast zodra een passende vorm van dagbesteding is gevonden. Volgens eiser moet het college nog aangeven of het vervoer naar de dagbesteding en de individuele 1-op-1 begeleiding daar ook deel van uit zullen maken.
Wettelijk kader
3. Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage van deze uitspraak.
Beoordeling
Procesbelang
4. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser, in tegenstelling tot wat het college in verweer heeft gesteld, procesbelang heeft bij een oordeel over het bestreden besluit. Naar vaste rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraak van 9 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP3990) kan het belang van een betrokkene bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen van die betrokkene om (vergelijkbare) ondersteuning op grond van de Wmo. De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich voordoet. De wijze waarop het college beschermd wonen indiceert en de bepalingen van de Wmo-verordening waarop dit gebaseerd is, zijn ongewijzigd. Eiser heeft dan ook nog belang bij beantwoording door de rechtbank van de vraag of de (omvang van de) voorziening beschermd wonen door het college juist is vastgesteld vanwege de uitstralende werking naar de toekomst.
Omvang van de maatwerkvoorziening
5.1
Uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de artikelen 2.3.2. en 2.3.5 van de Wmo vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De CRvB heeft een stappenplan opgesteld dat het college dient te volgen wanneer er een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (zie de uitspraken van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819 en 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182). Uit deze uitspraken vloeit voort dat het college ten eerste moet vaststellen wat de hulpvraag is. Ten tweede moet vastgesteld worden welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Ten derde moet worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Ten vierde moet bezien worden in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen.
5.2
De rechtbank stelt vast dat het college op basis van het plan van aanpak en het in de bezwaarfase gegeven advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] heeft beoordeeld wat eisers hulpvraag is en welke problemen door hem in dit kader worden ondervonden (stap 1 en 2). Het college heeft deze stukken betrokken bij de beoordeling van de vraag welke ondersteuning naar haar aard en deels naar omvang nodig is (stap 3). Ook is de aard van de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door anderen uit het netwerk en de voorliggende voorzieningen beschreven (stap 4).
5.3
Volgens eiser heeft het college de derde stap van het stappenplan echter niet volledig en correct uitgevoerd omdat het college de omvang van de benodigde ondersteuning niet volledig heeft bepaald. De rechtbank constateert inderdaad dat in het plan van aanpak en het advies van [naam onafhankelijke organisatie voor sociaal-medische expertise] gesproken wordt over 30 minuten begeleiding bij persoonlijke verzorging en 2 uur bij regelzaken en administratie, maar verder geen uren worden genoemd. De omvang van de ondersteuning die eiser nodig heeft om zijn beperkingen te compenseren is daarmee niet volledig gespecificeerd; een geconcretiseerd totaaloverzicht van zijn ondersteuningsbehoefte per afzonderlijke hulpvraag in uren ontbreekt. Het college volstaat in het bestreden besluit met vaststelling van een bandbreedte in uren. Dit volgt uit het feit dat het college bij het indiceren van beschermd wonen gebruik maakt van zorgzwaartepakketten ofwel profielen. Dit is tevens opgenomen in artikel 5.35, vijfde lid, van de Wmo-verordening. In bijlage 3 bij deze verordening is vermeld dat de omschrijvingen daarvan afkomstig zijn uit het rapport Zorgzwaartepakketten Sector GGZ van Bureau HHM (juni 2011). Het college heeft ter zitting toegelicht dat daarmee aangesloten is bij de wijze waarop de zorg deze ondersteuning al jarenlang in de praktijk organiseert. De rechtbank stelt vast dat de gehanteerde profielen een bepaalde bandbreedte inhouden en daarmee een boven- en ondergrens aan zorgbehoefte van personen die aan dat profiel voldoen, weerspiegelen. Op basis van de hulpvraag van eiser is bepaald dat zorgzwaartepakket GGZ 5C voor hem passend zou zijn. Bij dit profiel is sprake van 13,5 tot 16,5 uur aan ondersteuning. Niet is echter vastgesteld hoeveel uren aan ondersteuning eiser concreet nodig heeft, zodat ook niet duidelijk is of het aan eiser toegekende budget van € 761,70 per week voldoende is. Ter zitting is door [naam teamleider] van Chapeau Woonkringen toegelicht dat in de praktijk essentiële ondersteuning steeds gegeven wordt, maar andere, ook noodzakelijke begeleidingsactiviteiten achterwege worden gelaten, omdat daar geen budget voor is.
5.4
Eiser heeft verder gesteld dat niet duidelijk is hoe het college hulp bij het huishouden in het zorgzwaartepakket opgenomen ziet. Het college heeft daarop ter zitting verwezen naar de tabel ‘Tarief PGB 2016 en 2017’. Hieruit blijkt dat er in het pgb voor beschermd wonen een forfaitair bedrag voor de kosten van huishoudelijke verzorging is opgenomen. De rechtbank stelt vast dat hier evenmin een concrete bepaling van de behoefte van eiser (in omvang) aan ten grondslag ligt.
5.5
De rechtbank is van oordeel dat het op deze wijze hanteren van profielen voor het indiceren van beschermd wonen onvoldoende concreet is, nu niet is gebleken dat het toegekende profiel is afgestemd op de ondersteuningsbehoefte van eiser. De vereiste concretisering heeft evenmin volledig plaatsgevonden ten aanzien van de omvang van de benodigde ondersteuning in tijd. Deze werkwijze verdraagt zich niet met de maatwerkgedachte van artikel 2.3.5. van de Wmo (volgens de onder 5.1 genoemde uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018).
5.6
Ook bij de vierde stap van het stappenplan is door het college niet nader gespecificeerd in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door anderen uit het netwerk en voorliggende voorzieningen ondersteuning kunnen bieden. Daarom kan niet worden vastgesteld dat met de door het college toegekende maatwerkvoorziening beschermd wonen volgens profiel GGZ 5C een voorziening wordt geboden die een passende bijdrage levert aan eisers zelfredzaamheid of participatie, dan wel handhaving in de samenleving.
6. De gemachtigde van eiser heeft de beroepsgrond die ziet op dagbesteding en het vervoer daarheen ter zitting laten vallen. Deze behoeft daarom geen bespreking meer.
Conclusie
7. Uit het voorgaande volgt dat het onderzoek onvoldoende is geweest. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit op deze grond vernietigen. Het college zal nader onderzoek moeten verrichten om de begeleidingsbehoefte van eiser in uren vast te stellen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden gelet op het nog te verrichten onderzoek. Het college zal daarom zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
9. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512, en wegingsfactor 1). De proceskosten die hij in bezwaar heeft gemaakt zijn met het bestreden besluit reeds vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Sterks, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2 bepaalt Pro dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 1.2.1, aanhef en onder b, bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, voor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
Artikel 2.3.1 bepaalt dat het college ervoor zorg draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2., eerste lid, bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert, overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid.
Artikel 2.3.5, vierde lid, bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen en de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
Artikel 2.3.6, eerste lid, bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2018 (de Wmo-verordening)
Artikel 4.1, eerste lid, bepaalt dat het college het verslag als uitgangspunt neemt voor de beoordeling van een aanvraag om een maatwerkvoorziening.
Artikel 4.2, eerste lid, bepaalt dat het college een pgb verstrekt in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.
In het derde lid is bepaald dat het tarief voor een pgb:
a. wordt vastgesteld op de soort voorziening, de omvang van de voorziening en een door de cliënt opgesteld budgetplan over hoe hij het pgb gaat besteden;
b. wordt berekend op basis van een prijs of tarief waarmee redelijkerwijs is verzekerd dat het pgb toereikend is om veilige en doeltreffende en kwalitatief goede diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot maatwerkvoorzieningen behoren, van derden te betrekken, en wordt indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhouden verzekering, en bedraagt niet meer dan de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate in de gemeente beschikbare maatwerkvoorziening in natura.
Artikel 4.6, derde lid, bepaalt dat in aanvulling op artikel 4.1 een cliënt in aanmerking kan komen voor beschermd wonen als:
a. hij een psychiatrische stoornis heeft, en
b. er voor hem sprake is van een noodzaak tot bescherming van zichzelf of zijn omgeving, waarbij die noodzaak direct voortkomt uit de psychiatrische aandoening, en
c. hij niet beschikt over alternatieven die de noodzaak voor beschermd wonen op kunnen heffen.
Artikel 5.35, eerste lid, bepaalt dat cliënten die in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening kunnen kiezen om zelfondersteuning in te kopen via een pgb. De hoogte van het pgb wordt bepaald op basis van de soort benodigde zorg. De toegangsprofessional bepaalt welk soort zorg nodig is.
Op grond van het vijfde lid zijn de tarieven ingedeeld in de pakketten ZZP GGZ C1 t/m 6 (intramuraal) en beschermd wonen extramuraal met bescherming. De omschrijving van deze pakketten is opgenomen in bijlage 3.
Op grond van het zesde lid kunnen cliënten uitsluitend in aanmerking komen voor de tarieven genoemd in artikel 5.36 t/m 5.41 indien er sprake is van 24 uurs onplanbare zorgbehoefte, en indien ze wonen in een zorginstelling met 24 uurs aanwezigheid of binnen 15 minuten beschikbaarheid en aanwezigheid van professionele begeleiding.
Bijlage 3 bij de Wmo-verordening
Alle intramurale arrangementen zijn onderverdeeld in zorgzwaartepaketten (ZZP). Een ZZP is een volledig pakket van intramurale begeleiding met 24 uurs onplanbare begeleidingsbehoefte, dat aansluit op de kenmerken van de cliënt en het soort begeleiding die de cliënt nodig heeft. Deze omschrijvingen zijn afkomstig uit het rapport Zorgzwaartepakketten Sector GGZ van Bureau HHM (juni 2011). De onderstaande pakketten zijn van toepassing op cliënten die op grond van artikel 4.6, derde lid, van de verordening in aanmerking komen voor Beschermd Wonen. Dit betreft cliënten met psychi(atri)sche en/of psychosociale problemen.
ZZP 5 GGZ C (intramuraal)
Deze cliëntgroep heeft vanwege een psychiatrische aandoening intensieve begeleiding nodig. De woonomgeving moet veel structuur, veiligheid en bescherming bieden, die deels een besloten karakter kan hebben (gecontroleerde in-en uitgang). Er is ondersteuning en overname van taken op alle levensterreinen nodig.