Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/6940 AW
uitspraak van 11 november 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], [plaatsnaam], eiser,
gemachtigde: mr. drs. P.W. Kuijper,
en
de korpschef van politie, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Wegen.
Procesverloop
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 augustus 2018 (bestreden besluit) van de korpschef waarbij eisers aanvraag om toepassing te geven aan de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF) is afgewezen. Hij heeft de korpschef verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. De korpschef heeft daarmee ingestemd en hij heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank.
Het beroep is besproken op de zitting in Breda op 8 oktober 2019. Daarbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde en namens de korpschef diens gemachtigde en [naam gemachtigde].
Overwegingen
Over de totstandkoming van de RAAF
1. In het kader van de reorganisatie van de Nationale Politie zijn alle politieambtenaren geplaatst in een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Die personele reorganisatiefase eindigde op 1 juli 2016.
Op 3 september 2015 heeft het Centraal Georganiseerd Overleg Politie ingestemd met een regeling op basis waarvan een medewerker een aanvraag kan doen formeel geplaatst te worden op een andere LFNP-functie. Voorwaarde is dat de medewerker langer dan één jaar wezenlijk van de eigen functie afwijkende werkzaamheden uitoefent én feitelijk een andere functie uitoefent. Door het bevoegd gezag wordt vervolgens beoordeeld of die andere LFNP-functie daadwerkelijk in overwegende mate is uitgeoefend op basis van door het bevoegd gezag opgedragen werkzaamheden en wordt besloten of deze functie ook formeel dient te worden toegekend.
Die regeling is de RAAF (Regeling van 4 juli 2016, Staatscourant 2016 nr. 38696, gewijzigd op 2 december 2016 (Staatscourant 2016 nr. 67383). De RAAF trad in werking op 26 juli 2016.
Het toetsingskader
2.1
De grondslag voor de RAAF wordt gevormd door artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Daar is, sinds 24 mei 2016, bepaald dat de ambtenaar een aanvraag kan indienen bij het bevoegd gezag wanneer zijn feitelijke werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van de huidige, aan hem opgedragen LFNP-functie, om de feitelijke werkzaamheden overeen te laten komen met een andere LFNP-functie. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld. Die ministeriële regeling is de RAAF.
2.2
In artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de RAAF wordt onder ‘wezenlijk afwijken’ verstaan: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ‘kern van de functie’ van de betreffende functie, dan wel overeenkomen met de definitie van het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie opgenomen in de bijlage 4, horende bij artikel 3, vierde lid, van de Regeling vaststelling LFNP.
In artikel 2, eerste lid, van de RAAF is bepaald dat de ambtenaar in de aanvraag aannemelijk maakt dat hij gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag, feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit.
Volgens het tweede lid vangt de periode van één jaar als bedoeld in het eerste lid niet eerder aan dan de dag waarop de ambtenaar in een LFNP-functie is geplaatst of aangesteld.
In artikel 3, eerste lid, van de RAAF is bepaald dat het bevoegd gezag de aanvraag toewijst indien de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2:
a. zijn opgedragen;
b. gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag tot wijziging van de functie dan wel wijziging of toekenning van het werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit zijn verricht;
c. wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar, en
d. niet van kennelijk tijdelijke aard zijn.
In artikel 7 van Pro de RAAF is bepaald dat het bevoegd gezag een bijzondere voorziening kan treffen in individuele gevallen waarin de RAAF niet of niet naar billijkheid voorziet.
De opzet van deze uitspraak
3. De RAAF kent twee typen aanvragen. Een ambtenaar kan vragen om plaatsing in een andere LFNP-functie, maar een aanvraag kan ook betrekking hebben op een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie. Deze uitspraak heeft betrekking op de beoordeling van aanvragen van het eerste type: plaatsing in een andere LFNP-functie.
Hieronder staat de rechtbank in de overwegingen 4 tot en met 7 eerst, ambtshalve, stil bij enkele vragen van algemene aard die kunnen rijzen rond de beoordeling van aanvragen van dat type.
Vanaf overweging 8 worden de specifieke aspecten van het bestreden besluit beoordeeld.
De wijze van toetsen
4. Volgens de toelichting bij de RAAF is de vaststelling of er sprake is van ‘wezenlijk afwijken’ een belangrijk element in de beoordeling van de aanvraag. De vraag of de feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken in de zin van een aanvraag tot plaatsing op een andere LFNP-functie wordt beantwoord aan de hand van de niveaubepalende elementen van die andere, beoogde LFNP-functie. Er is sprake van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF wanneer kan worden geconcludeerd dat door uitoefening van de feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van die andere LFNP-functie.
De vragen of de ambtenaar de in de aanvraag beschreven feitelijke werkzaamheden daadwerkelijk heeft verricht, of hij dat gedurende een periode van ten minste een jaar voorafgaand aan de aanvraag heeft gedaan en of de werkzaamheden niet van kennelijk tijdelijke aard zijn, zijn van feitelijke aard. De beantwoording door de korpschef van die vragen dient dan ook vol te worden getoetst.
Daarna kan worden toegekomen aan de vraag of sprake is van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF omdat door uitoefening van de vastgestelde feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van de door de ambtenaar gewenste LFNP-functie (artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel c van de RAAF).
De korpschef heeft het standpunt ingenomen dat hierbij de terughoudende toetsing past naar analogie van de jurisprudentie met betrekking tot functiewaardering, en meer nog de zogenaamde inpassingsjurisprudentie waarbij terughoudend wordt getoetst indien op basis van feitelijk opgedragen werkzaamheden inpassing in een bij algemeen verbindend voorschrift vastgesteld functiegebouw dient plaats te vinden. Gedoeld wordt op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die tot uitdrukking komt in de uitspraken van 17 maart 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP9661) en van 13 december 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY6084).
De rechtbank is van oordeel dat de korpschef terecht meent dat hem een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van dat wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF. Zij overweegt daartoe het volgende.
De minister heeft al eerder gebruik gemaakt van de regelgevende bevoegdheid van artikel 6, negende lid (voorheen: achtste lid) van het Bbp, zoals die bepaling toen luidde.
De Regeling functieonderhoud politie van 7 november 2008 (Staatscourant 2008 nr. 233) was gericht op het in overeenstemming brengen van de voor de ambtenaar geldende functie met de feitelijke werkzaamheden.
De Tijdelijke regeling functieonderhoud politie van 9 februari 2012 (Staatscourant 2012, nr. 3097) kwam tot stand met het oog op de invoering van het LFNP. In die regeling ging het om het in overeenstemming brengen van de ‘oude’ functie en de daarbij behorende functiebeschrijving met de feitelijke werkzaamheden, om daarmee de ambtenaar in een juiste uitgangspositie te brengen voor de matching met een functie uit het LFNP.
Beide regelingen waren ‘echte’ functieonderhoudsregelingen: Na een geslaagd beroep op functieonderhoud werd de voor de ambtenaar geldende functie in overeenstemming gebracht met de invulling die feitelijk aan die functie werd gegeven. Bij de beoordeling van een op een dergelijke regeling gebaseerd besluit past een volle toets.
Bij de beoordeling van een RAAF-aanvraag gaat het niet om onderhoud van de voor de ambtenaar geldende LFNP-functie, maar om de vraag of de ambtenaar thuishoort in een andere LFNP-functie. Immers: volgens de RAAF-definitie van ‘wezenlijk afwijken’ gaat het niet alleen om de vraag of andere werkzaamheden worden verricht dan bij de geldende functie behoren, maar is doorslaggevend of in overwegende mate wordt voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere functie. De oude functie verandert niet, de nieuwe evenmin.
Bij een dergelijke beoordeling is naar het oordeel van de rechtbank een terughoudende toetsing overeenkomstig de inpassingsjurisprudentie op zijn plaats.
De definitie van ‘wezenlijk afwijken’
5. De definitie van ‘wezenlijk afwijken’, die is gegeven in artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de RAAF, spreekt over het ‘in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie …’. In de toelichting bij die bepaling gaat het, in de derde alinea, ‘om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt.’ Maar volgens de vijfde alinea van de toelichting moet de ambtenaar in beginsel kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. De vraag rijst of de toelichting hier afwijkt van de tekst van de RAAF en of binnen de toelichting sprake is van strijdigheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is noch het een, noch het ander het geval, en zij overweegt daartoe het volgende.
De rechtbank ziet geen verschil in betekenis tussen ‘de niveaubepalende elementen’ en ‘alle niveaubepalende elementen’. Het zou anders zijn als in de tekst van de RAAF het lidwoord ‘de’ was weggelaten, maar dat is niet het geval.
In de toelichting bij de RAAF is uiteengezet dat bij de beoordeling of sprake is van wezenlijk afwijken primair wordt gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend (de rechtbank vat dit op als: ‘onderscheidend’) zijn ten opzichte van de huidige functie. Die elementen staat beschreven in de paragraaf ‘kern van de functie’ van de respectievelijke LFNP-functies.
Bij vergelijking van de kern van de eigen functie met de kern van de andere functie blijkt dat meerdere elementen in beide functies voorkomen. In deze tekst van de toelichting wordt er kennelijk van uitgegaan dat die elementen niet primair aandacht behoeven omdat de aanvrager geacht moet worden reeds aan die elementen te voldoen. Als aan de onderscheidende elementen van de andere functie wordt voldaan wordt de aanvrager geacht aan alle niveaubepalende elementen te voldoen.
De rechtbank is dan ook niet gebleken dat op dit punt de tekst van de toelichting afwijkt van de tekst van de RAAF, of van inconsistentie binnen de toelichting.
6. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de RAAF, mede gezien de toelichting, geen ruimte voor de opvatting dat van ‘wezenlijk afwijken’ al sprake is wanneer wordt voldaan aan 50%, of aan een meerderheid van de niveaubepalende elementen.
7. Van de eis dat de aanvrager aantoont dat aan alle niveaubepalende elementen wordt voldaan, kan worden afgeweken wanneer zich de situatie voordoet die wordt beschreven vanaf de zesde alinea van de toelichting bij artikel 1 van Pro de RAAF.
In de toelichting zijn enkele voorbeelden beschreven, waaronder de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten een bepaald functiebestanddeel niet is opgedragen. De korpschef vat dit zo op, dat bij toetsing van de niveaubepalende elementen gekeken moet worden of de niveaubepalende elementen waaraan de aanvrager niet voldoet, op grond van bedrijfsvoeringsargumenten aan alle in de organisatorische eenheid van de aanvrager werkzame collega’s (met dezelfde LFNP-functie als de aangevraagde functie) niet is opgedragen omdat deze werkzaamheden bij een hogere (of andere) functie zijn neergelegd. Het is, volgens de korpschef, aan de aanvrager om dat aan te tonen, bijvoorbeeld door het overleggen van een bedrijfsvoeringsplan, dat bepaalde werkzaamheden niet aan hem zijn opgedragen maar weggezet zijn bij een hogere functie. De rechtbank is het eens met dit standpunt van de korpschef.
Het hangt, volgens de toelichting, af van de individuele weging van alle feiten en omstandigheden van de specifieke aanvraag of er sprake is van ‘in overwegende mate’ voldoen aan de niveaubepalende elementen van de andere functie. Dat is de ondergrens van de beoordeling of plaatsing op de andere functie aan de orde is.
De feiten in de zaak van eiser
8. Eiser werd met ingang van 1 september 2014 geplaatst in de functie van Teamchef B, schaal 10, in de formatie van de eenheid Zeeland-West-Brabant, Districtsrecherche Zeeland. Hij heeft op 7 september 2017 een aanvraag op grond van de RAAF ingediend om geplaatst te worden in de functie van Teamchef C, schaal 12, met ingang van 1 september 2014. Eisers leidinggevende, sectorhoofd district Zeeland [naam sectorhoofd], heeft met betrekking tot die aanvraag inlichtingen over eisers werkzaamheden verstrekt.
Op 26 oktober 2017 heeft sectorhoofd [naam sectorhoofd] aan eiser het voornemen van de korpschef uitgereikt om zijn aanvraag af te wijzen omdat de aan eiser opgedragen feitelijke werkzaamheden niet in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Teamchef C.
Eiser heeft een zienswijze op het voornemen naar voren gebracht bij de daartoe ingestelde Adviescommissie Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (Adviescommissie). Hij heeft een verklaring overgelegd van de teamchef districtsrecherche Zeeland, [naam teamchef], Teamchef C, die verklaart dat het samenstel van eisers werkzaamheden vanaf 1 september 2014 aansluit bij de LFNP-functiebeschrijving van Teamchef C, waarbij de eindverantwoordelijkheid van de districtsrecherche Zeeland bij de Teamchef C ligt. Eiser heeft het project social media in de opsporing op schrift gesteld.
Op 20 augustus 2018 heeft de Adviescommissie de korpschef geadviseerd een besluit te nemen zoals voorgenomen en de aanvraag af te wijzen.
Bij het bestreden besluit is het advies van de Adviescommissie overgenomen en is de aanvraag afgewezen.
Het geschil
9. Partijen verschillen van mening over de vraag of is voldaan aan het vereiste dat is beschreven in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel c van de RAAF, dus over de vraag of eisers feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken van zijn functie Teamchef B, op de manier die is beschreven in artikel 1, aanhef en onderdeel i van de RAAF. Het gaat om werkzaamheden in de periode van een jaar voorafgaand aan 7 september 2017.
Eisers beroepsgronden
10. Nu eisers bezwaar wordt behandeld als rechtstreeks beroep worden de bezwaargronden aangemerkt als beroepsgronden.
11. Eiser heeft, samengevat, aangevoerd dat in het bestreden besluit veel meer geëist wordt dan uit de regelgeving volgt. Door het criterium toe te passen dat (ten minste) sprake moet zijn van een specialist D en hoger, vereist de korpschef dat volledig aan alle niveaubepalende elementen voldaan moet worden. De regelgeving spreekt echter van het ‘in overwegende mate voldoen’ aan de niveaubepalende elementen.
Eiser is van mening dat de tekst ‘en/of’ in de functiebeschrijving van de Teamchef C maakt, dat in overwegende mate is voldaan aan het niveaubepalend element van de niet-eerder verkende problematiek als eiser wel nieuwe methoden (verder) heeft ontwikkeld en heeft moeten beslissen ten aanzien van het bijstellen van keuzes.
Eiser beroept zich op de organisatorische context ten aanzien van de Inrichting van het team ZSM. Volgens hem is voor de organisatorische context niet nodig dat gekeken wordt naar de situatie binnen het eigen team. Aangezien iedereen binnen de politie conform het LFNP zou moeten werken en dat bij ZSM niet gebeurt, kan niet van eiser worden verwacht dat hij daaraan voldoet.
Eiser beroept zich tevens op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van de Teamchef C in het team ZSM.
Eiser heeft drie aanvullende stukken overgelegd waar, volgens hem, uit blijkt dat hij nog altijd bezig is met social media, cybercrime en digitale criminaliteit, waarbij nog steeds sprake is van niet-eerder verkende problematiek.
Beoordeling van eisers beroepsgronden
12. Over de beroepsgrond dat de korpschef ten onrechte vereist dat volledig aan alle niveaubepalende elementen voldaan moet worden heeft de rechtbank in overweging 5 al vastgesteld dat van de aanvrager, in deze zaak eiser, verlangd mag worden dat hij aan alle niveaubepalende elementen voldoet.
Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
13. In de beschrijving van de LFNP-functie van Teamchef C is onder meer het volgende opgenomen:
“
Hij geeft leiding aan een collectief van medewerkers waarvan het karakter van de werkzaamheden van uitvoerende aard is en een hoge mate van variëteit kent in uitvoeringsvormen.
Hij geeft leiding aan een collectief van medewerkers waarvan het karakter van de werkzaamheden van uitvoerende aard is en een hoge mate van variëteit kent in uitvoeringsvormen.
Hierbij is er sprake van aanpak van (niet eerder verkende) problematiek:
- die zelfstandige inzet en inbreng van het team vergt door het kiezen en het (verder) ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen, waarbij externe oriëntatie aan de orde is en waarvoor oplossingsrichtingen bekend zijn;
en/of
- waarin Specialisten de aanpak van deze problematiek structureel middels directe inzet en inbreng ondersteunen.”
Over de betekenis van de zinsnede ‘en/of’ heeft de korpschef uiteengezet dat met ‘Specialisten’ bedoeld is: Operationeel of Bedrijfsvoerings- Specialisten D of hoger. Het is niet noodzakelijk dat deze in de vaste formatie zijn opgenomen. Het is ook mogelijk dat deze specialisten in de eenheid onder een andere leidinggevende vallen, maar ingezet worden bij andere teams als dat nodig is. Het is zelfs mogelijk dat dit externe medewerkers zijn van een vergelijkbaar niveau. Die inzet moet wel, volgens de korpschef, structureel zijn.
14. Niet in geschil is dat gedurende de referteperiode in het team van eiser niet een dergelijke Specialist was opgenomen en dat ook geen gebruik werd gemaakt van zo’n Specialist. De rechtbank is echter, met eiser, van oordeel dat uit de functiebeschrijving blijkt dat ook zonder dat een Specialist in de vaste formatie van het team is opgenomen, en ook zonder dat gebruik wordt gemaakt van een Specialist, sprake kan zijn van niet eerder verkende problematiek. De rechtbank staat in de volgende overwegingen stil bij de vraag of dat, in de referteperiode, het geval was.
15. Volgens eiser heeft hij methoden en technieken (verder) laten ontwikkelen door zijn team. Ook heeft hij tussentijds moeten beslissen over het bijstellen van keuzes, van het ontwikkelen en van de aanpak. Dat standpunt heeft eiser in zijn aanvraag en in zijn ‘motivatiebrief’ hoofdzakelijk onderbouwd met de stelling dat hij in de praktijk functioneert als teamchef gelijkelijk als de Teamchef C. Zij hebben gezamenlijk taken en verantwoordelijkheden en hebben op hoofdlijnen een verdeling gemaakt van de accenten voor de uitvoering. Bij afwezigheid vervangen zij elkaar.
Uit eisers relatie met de Teamchef C en de afspraken over de werkverdeling kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat sprake is van niet eerder verkende problematiek.
16. Eiser heeft verder aangevoerd dat in het team van medewerkers waar hij leiding aan geeft, sprake is van nieuw en verkennend onderzoek en het ontwikkelen van nieuwe strategieën en methodes. Hij heeft daar voorbeelden van beschreven. Ook heeft hij, bij zijn aanvraag, een ‘concept Beeldend werkingsdocument Zeeland West Brabant’ overgelegd.
Op de zitting is namens de korpschef toegelicht dat landelijk specialisten werkzaam zijn, die nieuwe methoden en technieken ontwikkelen waar in de eenheden gebruik van wordt gemaakt. Er is dan in een team niet sprake van ontwikkelen, maar van implementatie.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in het team waaraan hij leiding geeft daadwerkelijk sprake is van het door hem gestelde nieuw en verkennend onderzoek en het ontwikkelen van nieuwe strategieën en methodes. Daarvan blijkt niet uit de door eiser bij zijn aanvraag overgelegde stukken.
In beroep heeft eiser stukken overgelegd die betrekking hebben op de stand van zaken in het District Zeeland met betrekking tot cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit, waaronder een verklaring van Sectorhoofd [naam sectorhoofd]. Die stukken hebben betrekking op de periode ná 7 september 2017, zodat in het kader van deze procedure aan die stukken geen betekenis toekomt. Voor eisers verklaring ter zitting dat hij in de referteperiode al bezig was met die problematiek is in de stukken onvoldoende steun te vinden. Daar komt bij dat het niet gaat om problematiek waar eiser zich mee bezig hield, maar om problematiek waar een collectief van medewerkers waar hij leiding aan geeft zich mee bezig hield.
De beroepsgrond dat sprake is van aanpak van niet eerder verkende problematiek slaagt dan ook niet.
17. Omdat geen sprake is van niet eerder verkende problematiek kan eisers beroep op de organisatorische context niet slagen. De door eiser gestelde werkzaamheden doen zich niet voor in het team waar hij leiding aan geeft, dus de vraag of het niveaubepalend element bij een andere LFNP-functie is belegd is niet aan de orde.
18. Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Onvoldoende is gebleken dat de situatie van degenen die in de functie van Teamchef C werkzaam zijn vergelijkbaar is met de situatie waarin eiser zich bevindt. Met name is niet gebleken dat de Teamchef C, waar eiser zijn situatie mee vergelijkt, naar aanleiding van een RAAF-aanvraag in die functie is geplaatst.
Slotoverwegingen
19. De rechtbank is van oordeel dat de weigering eiser te plaatsen op de functie van Teamchef C op voldoende gronden berust en niet onhoudbaar is.
20. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
21. Er is geen reden om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, en mr. V.M. Schotanus en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.