Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4501 VEROR
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
gemachtigde: mr. F.M.A. van der Loo,
en
de burgemeester van de gemeente Hilvarenbeek, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 12 februari 2019 (primair besluit) heeft de burgemeester de door eiseres aangevraagde vergunning voor het houden van een rommelmarkt op 24 februari en 31 maart 2019 geweigerd.
In het besluit van 8 juli 2019 (bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 4 maart 2020.
Hierbij waren namens eiseres aanwezig: haar gemachtigde, [naam persoon1] en [naam persoon2] . Namens burgemeester waren aanwezig: mr. J. Gielen en [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
1. Eiseres huurt van de gemeente Hilvarenbeek de sportaccommodatie aan de [locatie] te [plaatsnaam] en exploiteert deze.
Op 5 februari 2019 heeft eiseres bij de burgemeester een aanvraag gedaan voor een evenementenvergunning, in verband met een te houden rommelmarkt in de sporthal van de sportaccommodatie. De burgemeester heeft die aanvraag afgewezen. De burgemeester heeft aan het primaire besluit artikel 5:23, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2017 van de gemeente Hilvarenbeek (APV) ten grondslag gelegd.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt en dat bezwaar is door de burgemeester bij het bestreden besluit (in afwijking van het advies van de Bezwarencommissie Hilvarenbeek) ongegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij in stand gelaten.
Ontvankelijkheid/procesbelang
2. De rechtbank stelt vast dat de data waarvoor eiseres een vergunning voor het houden van een rommelmarkt heeft aangevraagd verstreken zijn. De rechtbank heeft zich in verband daarmee (ambtshalve) afgevraagd of eiseres nog belang heeft bij beoordeling van het bestreden besluit.
Van voldoende procesbelang is slechts sprake indien het resultaat, dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH4009), kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel over dat besluit kan worden betrokken bij toekomstige besluiten. Voorts kan procesbelang bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2846).
Eiseres heeft desgevraagd aangegeven dat haar procesbelang is gelegen in haar voornemen om in de toekomst vaker rommelmarkten in de sporthal te houden. Daarnaast stelt zij door de weigering van de vergunning schade te hebben geleden. In dat verband heeft zij gesteld dat zij door de organisator van de rommelmarkt aansprakelijk is gesteld voor het niet doorgaan van de rommelmarkt. Zij heeft daarbij de aansprakelijkheidsstelling en de factuur overgelegd.
Op basis van het voorgaande gaat de rechtbank ervan uit dat eiseres nog steeds belang heeft bij een oordeel over de rechtmatigheid van de geweigerde vergunning.
Het beroep is ontvankelijk.
Grondslag
3. Eiseres heeft haar aanvraag ingediend door middel van een ‘Aanvraagformulier Evenementenvergunning’. De burgemeester heeft die aanvraag niet in behandeling genomen als een aanvraag voor een evenementenvergunning (artikel 2:25 van Pro de APV), maar als een aanvraag voor een vergunning voor een snuffelmarkt (artikel 5:23 van Pro de APV). Eiseres stelt zich op het standpunt dat de burgemeester haar aanvraag ten onrechte heeft gekwalificeerd als een aanvraag voor het mogen houden van een snuffelmarkt.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de aanvraag terecht heeft gekwalificeerd als een aanvraag voor het mogen houden van een snuffelmarkt als bedoeld in artikel 5:23 van Pro de APV.
De rechtbank acht in dat kader de definitie van het begrip ‘snuffelmarkt’ van belang. Ingevolge artikel 5:22, eerste lid, van de APV wordt onder ‘snuffelmarkt’ verstaan: een markt in een voor het publiek toegankelijk gebouw waar hoofdzakelijk tweedehands en incourante goederen worden verhandeld of diensten worden aangeboden vanaf een standplaats. De rommelmarkt die eiseres wilde organiseren, voldoet aan die definitie. De burgemeester heeft dus terecht aangenomen dat het de bedoeling van eiseres was om een snuffelmarkt te organiseren als bedoeld in artikel 5:22, eerste lid, van de APV.
Dat eiseres ervoor heeft gekozen om een aanvraagformulier voor een evenementenvergunning in te dienen, maakt dat niet anders. Het is aan het bestuursorgaan om de feiten vast te stellen en om die feiten vervolgens juridisch te kwalificeren. Dat heeft de burgemeester in dit geval op correcte wijze gedaan.
Verbindendheid artikel 5:23, derde lid, van de APV
4. Ingevolge artikel 5:23, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een snuffelmarkt te organiseren.
Het verbod geldt op grond van artikel 5:23, tweede lid, van de APV niet voor ruimten die uitsluitend dan wel nagenoeg geheel en voortdurend in gebruik zijn als winkel in de zin van de Winkeltijdenwet.
Ingevolge artikel 5:23, derde lid, van de APV weigert de burgemeester de vergunning wegens strijd met een geldend bestemmingsplan.
5. In artikel 1:8 van Pro de APV is bepaald dat de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan kan worden geweigerd in het belang van:
de openbare orde;
de openbare veiligheid;
de volksgezondheid;
e bescherming van het milieu
6. Eiseres voert aan dat artikel 5:23, derde lid, van de APV onverbindend is vanwege strijd met hogere wet- en regelgeving. Eiseres stelt zich op het standpunt dat artikel 1:8 van Pro de APV het toetsingskader vormt en dat de in dat artikel genoemde weigeringsgronden niet aan de orde zijn. Eiseres meent voorts dat de gevraagde vergunning niet louter vanwege ruimtelijke belangen kan worden geweigerd. Het is volgens haar niet toegestaan om in de APV belangen na te streven die in het kader van andere (bestuurs)wetgeving bescherming hebben gevonden.
De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het genoemde artikel niet onverbindend is. De burgemeester heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de AbRS van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2028) waarin in het kader van een verleende horeca-exploitatievergunning is geoordeeld dat de gevraagde vergunning moest worden geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan. De burgemeester heeft tevens opgemerkt dat artikel 5:23, derde lid, van de APV is overgenomen uit de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
7. Het standpunt van eiseres slaagt.
In een APV stelt de gemeenteraad regels op om de gemeente netjes, veilig en leefbaar te houden. Dit komt onder andere tot uitdrukking in artikel 1:8 van Pro de APV waarin duidelijk is verwoord dat een vergunning op basis van de APV kan worden geweigerd in het belang van openbare orde, veiligheid, volksgezondheid en milieu.
De rechtbank merkt op dat in artikel 2.25 van de APV voor evenementen de weigeringsgrond ‘strijd met het bestemmingsplan’ niet is opgenomen. Dit betekent dat de burgemeester vergunningen voor kleine evenementen, braderieën en snuffelmarkten buiten (op een parkeerplaats bijvoorbeeld) niet kan weigeren op deze grond.
Artikel 5:23, derde lid, van de APV schrijft de burgemeester echter dwingend om een vergunning voor een snuffelmarkt binnen te weigeren indien er sprake is van strijd met een bestemmingsplan. De strijd met het bestemmingsplan is de enige weigeringsgrond die in artikel 5:23 van Pro de APV is genoemd. In lijn met het advies van de bezwarencommissie is de rechtbank van oordeel voor het organiseren van een snuffelmarkt geldt dat deze niet louter vanwege ruimtelijke belangen kan worden geweigerd. Dat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het specialiteitsbeginsel. De bezwarencommissie heeft in haar advies terecht opgemerkt dat de regelgeving op het gebied van (handelen in strijd met de regels voor) ruimtelijke ordening in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn opgenomen en dat de ruimtelijke ordening dus in andere wetgeving haar bescherming heeft gekregen.
De vergelijking met de door de burgemeester aangehaalde uitspraak van de AbRS van 14 januari 2015 gaat ook niet op. Weliswaar is de strijd met het bestemmingsplan daarin ook als weigeringsgrond vermeld, maar de horeca-exploitatievergunning is een heel ander instrument dan de vergunning voor een snuffelmarkt. Het incidentele karakter van een snuffelmarkt tegenover het permanente karakter van horeca-exploitatie (in combinatie met het daarmee samenhangende belang van openbare orde en veiligheid), maakt dat die vergelijking naar het oordeel van de rechtbank niet kan worden gemaakt.
De rechtbank vindt daarentegen wel steun in de in het advies van de bezwarencommissie aangehaalde uitspraak van de AbRS van 1 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2028). In die uitspraak (rechtsoverweging 4.1) is overwogen dat louter ruimtelijke belangen niet aan de verlening van een evenementenvergunning in de weg mogen staan. Het instrument van de evenementenvergunning heeft gezien het incidentele karakter meer raakvlakken met de vergunning voor een snuffelmarkt dan dat van de horeca-exploitatievergunning. De omstandigheid dat het volgens de uitspraak van 1 juni 2015 bij de verlening van de evenementenvergunning ging om een ‘kan-bepaling’, en hier om een dwingend voorgeschreven weigeringsgrond, sterkt de rechtbank juist in haar opvatting dat artikel 5:23, derde lid, van de APV in strijd is met het specialiteitsbeginsel.
8. Het voorgaande leidt ertoe dat artikel 5:23, derde lid, van de APV onverbindend is.
Dat betekent dat – zoals eiseres terecht heeft aangevoerd – artikel 1:8 van Pro de APV het toetsingskader vormt voor het besluit op de aanvraag van de vergunning voor het houden van een snuffelmarkt.
Het beroep van eiseres is reeds daarom gegrond en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien, omdat de vraag, of er sprake is van weigeringsgronden als bedoeld in artikel 1:8 van Pro de APV, in dit stadium alleen door de burgemeester kan worden beantwoord. De burgemeester zal daarom een nieuw besluit moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak.
De rechtbank wil de burgemeester daarbij nog wel het volgende meegeven.
Evidente privaatrechtelijke belemmering
9. Eiseres heeft een beroep gedaan op de huurovereenkomst die zij heeft gesloten met de gemeente Hilvarenbeek voor de huur van de sportaccommodatie, en dan specifiek op artikel 1.2 van die huurovereenkomst.
In artikel 1.2 van de huurovereenkomst is het volgende bepaald.
“Het gehuurde zal door of vanwege huurder uitsluitend worden bestemd als bedrijfsruimte in de zin van artikel 7:230a BW, om te worden gebruikt als openbare sporthal en zwembad voor recreatieve en sportieve doeleinden. Exploitant heeft de vrijheid om in de Sportaccommodatie activiteiten te ontplooien en de Sportaccommodatie marktgericht te exploiteren. Dit zal niet ten koste gaan van de publieke functie van de Sportaccommodatie.”
Partijen verschillen van standpunt over de interpretatie van de tweede volzin van het artikel. Eiseres meent dat die bepaling haar de vrijheid geeft om bijvoorbeeld snuffelmarkten in de sporthal te organiseren. De burgemeester stelt dat in de tweede volzin alleen activiteiten worden bedoeld die passen binnen het kader van de eerste volzin, dus activiteiten met recreatieve en/of sportieve doeleinden.
De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat artikel 1.2 van de huurovereenkomst meer ruimte biedt dan de burgemeester veronderstelt. De rechtbank leest de tweede volzin als een uitzondering op ofwel een verruiming van de eerste volzin. Immers, anders zou het niet nodig zijn geweest om daaraan toe te voegen (de derde volzin) dat die activiteiten niet ten koste mogen gaan van de publieke functie van de sportaccommodatie.
Van een evidente privaatrechtelijke belemmering om de vergunning te verlenen is dus naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
Slotoverwegingen
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de burgemeester aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De burgemeester wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1). De door eiseres genoemde kosten, te weten reis- en verblijfkosten, hoeft de burgemeester niet te vergoeden omdat eiseres die kosten niet heeft gespecificeerd.
Eiseres heeft ook gevraagd om vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in bezwaar. De burgemeester dient in het nieuw te nemen besluit op bezwaar ook dat verzoek te heroverwegen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 7 april 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.