ECLI:NL:RBZWB:2020:2943

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 19/1983 GEMWT

uitspraak van 3 juli 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

1. [naam eiser1], te [plaatsnaam1] , eiser 1,
2. [naam eiser2] ,te , eiser 2,

gemachtigde: mr. H.R. ten Broeke,

tezamen, eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg(het college), verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Scoutcentrum Zeeland, te Vlissingen.

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 19 maart 2019 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers.

Het beroep is besproken op de zitting die heeft plaatsgevonden in Middelburg op 29 mei 2020. Eisers waren daarbij samen met hun gemachtigde aanwezig. Namens het college waren daarbij aanwezig [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2] . De derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger3] .

Overwegingen

1. Feiten

Stichting Scoutcentrum Zeeland is eigenaar van het scoutingterrein aan de Verlengde weg naar Veere (’t Poldertje). De helft van het scoutingterrein ligt binnen de gemeente Middelburg en de andere helft ligt binnen de gemeente Veere. Eiser 1 woont aan de [adres1] te [plaatsnaam1] en eiser 2 woont aan de [adres2] te [plaatsnaam2] .

Bij brief van 10 juli 2018 hebben eisers een handhavingsverzoek ingediend bij het college. Zij hebben verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van scoutingterrein ‘t Poldertje voor een jaarlijks kinderkamp van Stichting Humanitas en ten aanzien van een op het terrein aanwezig toiletgebouw dat volgens eisers zonder omgevingsvergunning is gebouwd en in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.
Bij brief van 19 juli 2018 heeft het college aan eisers medegedeeld voornemens te zijn het verzoek af te wijzen. Eisers hebben daar bij brief van 6 augustus 2018 op gereageerd.

Bij besluiten van 5 september 2018 (primaire besluiten) heeft het college het handhavingsverzoek van eisers afgewezen. Eisers hebben daar bij brief van 11 oktober 2018 bezwaar tegen gemaakt.

Het college heeft het bezwaar van eisers bij bestreden besluit gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Het bezwaar is gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat het college het handhavingsverzoek van eisers ten onrechte had beperkt tot het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het scoutingsterrein voor het kinderkamp. Het college had in het primaire besluit niet onderkend dat het handhavingsverzoek ook zag op het zonder omgevingsvergunning en in strijd met de bouwregels uit het bestemmingsplan bouwen van het toiletgebouw. Ook dit handhavingsverzoek wijst het college af.

Eisers hebben bij brief van 26 april 2019 beroep ingesteld.

2. Beroepsgronden

Eisers hebben in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. Volgens eisers is sprake van twee overtredingen waartegen verweerder handhavend had moeten optreden. Het gebruik van het scoutingterrein voor een jaarlijks kamp van Stichting Humanitas is in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied”. Dit gebruik valt niet onder het overgangsrecht en maakt een inbreuk op het woon- en leefklimaat van eisers. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat het toiletgebouw op het terrein is gerealiseerd en verbouwd zonder omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en in strijd is met de bouwregels uit het bestemmingsplan.

3. Wettelijk kader

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

4. Omvang van het geding

4.1

Eisers hebben onder andere verzocht om handhavend op te treden tegen het op het scoutingterrein aanwezig zijnde toiletgebouw dat is gebouwd zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft die omgevingsvergunning op 10 december 2019 (ná het handhavingsverzoek) verleend. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat daarom niet langer sprake is van een overtreding ten aanzien van het toiletgebouw, zodat zij niet langer om handhaving op dit punt verzoeken. Dit onderdeel van het bestreden besluit zal de rechtbank daarom niet meer bespreken.

5. Procesbelang

5.1

Voordat de rechtbank toe kan komen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, dient eerst ambtshalve te worden beoordeeld of eisers procesbelang hebben. Een beroep is niet-ontvankelijk, wanneer het procesbelang daarbij voor eisers ontbreekt.

Eisers hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het scoutingterrein voor een kinderkamp. Dat kamp vond plaats gedurende één week in juli 2018 (en daarna gedurende één week in 2019). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) hanteert als vaste jurisprudentie dat in beginsel geen belang meer is bij een inhoudelijk oordeel over een handhavingsverzoek, als een evenement al heeft plaatsgevonden.^[1]In diezelfde jurisprudentie staat dat een uitzondering wordt gemaakt, wanneer aannemelijk is dat het evenement jaarlijks plaatsvindt. Het belang bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de afwijzing van het handhavingsverzoek kan dan gelegen zijn in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel kan worden betrokken bij eventuele toekomstige handhavingsverzoeken en de toetsing daarvan.

5.2

Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers gelet op die jurisprudentie belang bij een inhoudelijke behandeling van het beroep. Het kinderkamp van Humanitas vindt sinds 1990 ieder jaar plaats op het scoutingsterrein. Dat het kinderkamp in 2020 niet door kan gaan vanwege de uitbraak van het corona-virus maakt die conclusie niet anders. Onder normale omstandigheden wordt het kinderkamp immers jaarlijks georganiseerd.

6. Het gebruik van het terrein voor een jaarlijks kinderkamp van Stichting Humanitas

Standpunt eisers

6.1

Eisers hebben aangevoerd dat het scoutingterrein in strijd met het bestemmingsplan Buitengebied (hierna: bestemmingsplan) wordt gebruikt voor een jaarlijks kinderkamp van Stichting Humanitas. In het bestemmingsplan staat volgens eisers dat het scoutingsterrein alleen mag worden gebruik voor scoutingsactiviteiten. Het bestemmingsplan geeft geen definitie van het begrip ‘scoutingterrein’. Uit jurisprudentie van de AbRS^[2]blijkt volgens eisers dat in een dergelijk geval moet worden aangesloten bij de definitie van ‘scouting’ uit de ‘Van Dale’. Daar wordt ‘scouting’ gedefinieerd als een organisatie met ledenstructuur, waarbij de leden bepaalde activiteiten ontplooien, gericht op geestelijke en lichamelijke ontwikkeling. Het gebruik van het terrein voor een kinderkamp valt niet onder die definitie, omdat dat gebruik breder en meeromvattend is. Daar hebben eisers aan toegevoegd dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan ook niet blijkt dat het kinderkamp op het terrein is toegestaan. Op pagina 47 van de toelichting staat dat groepskamperen is toegestaan op het terrein van het Scoutcentrum aan het Veerse Meer. Dat is een andere locatie dan scoutingterrein ’t Poldertje. Het gebruik van het scoutingsterrein voor het kinderkamp valt volgens eisers niet onder het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, omdat het gebruik de afgelopen jaren significant is geïntensiveerd.^[3]

Eisers stellen dat het strijdig gebruik inbreuk maakt op hun woon- en leefklimaat. Een grootschalige groepskampeerweek brengt onevenredige geluidsoverlast met zich mee door gillende kinderen, versterkte muziek, dichtklappende toiletdeuren en het gebruik van een atlaskraan (graafmachine) om het kamp op te bouwen. Daarnaast leidt het kamp volgens eisers tot verkeersoverlast als gevolg van de kraan en auto’s.

Standpunt college

6.2

Het college heeft aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding. Het is volgens het college niet in strijd met het bestemmingsplan om het scoutingterrein te gebruiken voor het jaarlijks kinderkamp van Stichting Humanitas. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft het college verwezen naar pagina 47 van de toelichting bij het bestemmingsplan. Daar staat dat groepskamperen is toegestaan op het terrein van het scoutingterrein aan het Veerse Meer. Daarmee wordt in de toelichting ’t Poldertje bedoeld, omdat dit het enige scoutingterrein is dat op grondgebied van de gemeente Middelburg ligt. Op pagina 31 van de toelichting staat daarnaast dat de Beleidsnota Kamperen is geïntegreerd in het bestemmingsplan. In die beleidsnota staat op pagina 10 dat op het scoutingsterrein uitsluitend verenigingskamperen is toegestaan. Daar wordt onder verstaan: “Het houden van een kampeerterrein voor een ideële organisatie met een doelstelling van sociale, culturele, educatieve of wetenschappelijke aard ten behoeve van eigen doeleinden, waarbij gelegenheid wordt gegeven tot het plaatsen of geplaatst houden van kampeermiddelen.” Daar heeft het college aan toegevoegd dat voor de uitleg van het begrip ‘scouting’ moet worden aangesloten bij de definitie die door Scouting Nederland wordt gehanteerd: “Scouting is een open, maatschappelijk betrokken jeugd- en jongerenorganisatie, die haar leden met het Scoutingprogramma een plezierige en uitdagende vrijetijdsbesteding biedt.”. Het kamp van stichting Humanitas valt binnen die definities, omdat het kamp wordt georganiseerd in samenwerking met de scouting, vanuit de Spelvisie van de scouts en als invulling van hun opdracht tot maatschappelijke participatie.

Voor het geval het kamp wel in strijd zou zijn met het bestemmingsplan, stelt het college dat dit gebruik op grond van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht^[4]is toegestaan. Het kamp wordt sinds 1990 in dezelfde omvang op het scoutingsterrein georganiseerd, het kamp vond al plaats toen het voormalige bestemmingsplan van kracht was en het kamp paste binnen de bestemming ‘verblijfsrecreatie’ die in dat bestemmingsplan aan het terrein was toegekend.
Oordeel rechtbank

6.3

Het is verboden om gronden of bouwwerken, zonder omgevingsvergunning, te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.^[5]Het college is dus bevoegd om handhavend op te treden als het scoutingsterrein ‘t Poldertje wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. De helft van het scoutingterrein ligt binnen de gemeente Middelburg en de andere helft ligt binnen de gemeente Veere. Dat betekent dat er in dit geval twee verschillende bestemmingsplannen zijn waaraan moet worden getoetst.

6.4

Ten aanzien van het Veerse deel heeft de gemeenteraad van de gemeente Veere het bestemmingsplan 3e herziening Buitengebied Veere vastgesteld. Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschaps- en Natuurwaarden’, en de functieaanduidingen ‘kampeerterrein’ en ‘specifieke vorm van recreatie – scouting 1’. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het gebruik van het scoutingterrein voor het kamp van Stichting Humanitas in strijd is met die bestemming. Uit de planregels blijkt namelijk dat verblijfsrecreatie in de vorm van kamperen is toegestaan bij een functie aanduiding ‘kampeerterrein’.^[6]

6.5

Ten aanzien van het deel van het terrein dat is gelegen binnen de gemeente Middelburg heeft de gemeenteraad van die gemeente bestemmingsplan Buitengebied vastgesteld. In dat bestemmingsplan is aan het scoutingterrein de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’, de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie – 3’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 1’ toegekend. In de planregels staat dat het terrein bestemd is voor ‘uitsluitend een scoutingterrein’.^[7]

Naar het oordeel van de rechtbank past het gebruik van het scoutingterrein voor het jaarlijks kinderkamp voor Stichting Humanitas niet binnen die bestemming, omdat dit gebruik (groepskamperen) niet aangemerkt kan worden als scoutingactiviteit. De rechtbank stelt daarbij voorop dat uit vaste jurisprudentie van de AbRS^[8](zie o.a. ECLI:NL:RVS:2020:211, r.o. 3.2) volgt dat de rechtbank planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk moet uitleggen. De rechtszekerheid vereist namelijk dat uit gegaan mag worden van wat in het bestemmingsplan is bepaald.

De bestemming laat gelet op de term ‘uitsluitend’ alleen scoutingactiviteiten toe op het scoutingterrein. Andere vormen van gebruik zijn daar uitgesloten. Als de planwetgever had gewild om groepskamperen toe te laten op het terrein, had de planwetgever aan het perceel de aanduiding ‘kampeerterrein’ of ‘specifieke vorm van recreatie – 2’ (uitsluitend bestemd voor groepskamperen) kunnen toekennen.^[9]Dit heeft de planwetgever niet gedaan.

Het begrip ‘scoutingterrein’ wordt in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de toelichting ook geen duidelijke aanknopingspunten over de manier waarop het begrip ‘scoutingterrein’ moet worden uitgelegd en of groepskamperen op het terrein is toegestaan. In de toelichting staat dat groepskamperen is toegestaan op het terrein van het Scoutcentrum aan het Veerse Meer. Daar volgt niet zonder twijfel uit dat groepskamperen is toegestaan op ’t Poldertje omdat ’t Poldertje niet direct aan het Veerse Meer is gelegen en het scoutingsterrein De Waterkant (weliswaar gelegen in de gemeente Veere) wel. In de toelichting wordt een verwijzing gemaakt naar de Beleidsnota Kamperen, waarin staat dat verenigingskamperen is toegestaan op scoutingterrein ’t Poldertje. Ook hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank niet zonder twijfel worden afgeleid dat het kinderkamp is toegestaan. Het bestemmingsplan dateert van na de Beleidsnota Kamperen en de nadere regeling voor ‘verenigingskamperen’ op ’t Poldertje, die er volgens de beleidsnota zou moeten komen, is niet in het bestemmingsplan opgenomen.

Het is vaste jurisprudentie van de AbRS^[10]dat bij een gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een begrip dient te worden uitgelegd, aansluiting moet worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij kan worden aangesloten bij een definitie uit het “Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal”.

In de Van Dale wordt scouting gedefinieerd als: “internationale organisatie, door Lord Robert Baden Powell in 1907 gesticht, waarvan de leden (scouts) gezamenlijk werken aan hun geestelijke en lichamelijke ontwikkeling”. Door Scouting Nederland wordt scouting gedefinieerd als “een open, maatschappelijk betrokken jeugd- en jongerenorganisatie, die haar leden met het Scoutingprogramma een plezierige en uitdagende vrijetijdsbesteding biedt.” De rechtbank stelt vast dat uit beide definities blijkt dat sprake moet zijn van ‘lidmaatschap’ om van scouting te kunnen spreken; scoutingsactiviteiten zijn activiteiten voor leden van die organisatie. Het gebruik van het terrein voor het kinderkamp van Stichting Humanitas past niet binnen die definities, omdat bij dat gebruik geen sprake is van een lidmaatschap. Feitelijk is het nachtelijk recreatieverblijf voor kinderen in een groep. Voor deelname aan het kamp is niet vereist dat deze kinderen lid zijn van een scoutingvereniging. Dat het kamp wordt georganiseerd vanuit de maatschappelijke betrokkenheid van de scouting is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om het kamp te kunnen kwalificeren als ‘scouting’. Gelet daarop past het jaarlijks gebruik van het scoutingterrein voor een kinderkamp van Stichting Humanitas niet binnen de bestemming die in het bestemmingsplan aan het scoutingterrein is toegekend.

6.6

Naar het oordeel van de rechtbank is echter geen sprake van een overtreding, omdat dit gebruik onder het overgangsrecht valt. Met het bestemmingsplan strijdig gebruik van grond en bouwwerken mag worden voortgezet, wanneer dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.^[11]Het kinderkamp van Stichting Humanitas wordt sinds 1990 jaarlijks georganiseerd op ’t Poldertje. Dat betekent dat het gebruik al bestond op het moment dat het huidige bestemmingsplan in werking is getreden: 2009. Het overgangsrecht is niet van toepassing, wanneer het gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.^[12]In bestemmingsplan Buitengebied Arnemuiden (1987 tot 2009) was aan het perceel de bestemming ‘verblijfsrecreatie’ toegekend. Het gebruik van het terrein voor het kinderkamp past binnen die bestemming. De rechtbank stelt dan ook vast dat niet is gebleken dat het gebruik in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Dit wordt door eisers ook niet ontkend. Eisers hebben aangevoerd dat het gebruik niet onder het overgangsrecht valt omdat het de afgelopen jaren is geïntensiveerd. Het aantal kinderen en begeleiders is de afgelopen jaren toegenomen. In 2010 was volgens eisers sprake van 80 deelnemers en 30 begeleiders. In 2012 waren er 83 deelnemers en 35 vrijwilligers en in 2018 werden 120 maaltijden per dag bereid voor de deelnemers en de 35 begeleiders.

Het overgangsrecht bepaalt dat het verboden is het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.^[13]Dat het aantal deelnemers met hoogstens 5 is toegenomen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van een intensivering van het gebruik die gelijk te stellen is met het veranderen van het strijdig gebruik. Deze omstandigheid staat dus niet aan een beroep op het overgangsrecht in de weg.

Ter zitting hebben eisers daar aan toegevoegd dat het gebruik niet langer onder het overgangsrecht zal vallen, omdat het kinderkamp in 2020 vanwege de uitbraak van het corona-virus niet georganiseerd kan worden. Het overgangsrecht bepaalt dat het verboden is het strijdig gebruik te hervatten, wanneer het strijdig gebruik voor een periode van langer dan een jaar wordt onderbroken.^[14]Naar het oordeel van de rechtbank was ten tijde van het bestreden besluit niet gebleken van een onderbreking van het strijdige gebruik voor een periode van langer dan een jaar. Ook ten tijde van de behandeling ter zitting was daarvan nog geen sprake. De stelling dat het volgend jaar anders zal zijn, is op dit moment onvoldoende om te kunnen vaststellen dat het strijdige gebruik niet onder het overgangsrecht valt. Daar voegt de rechtbank ten overvloede aan toe dat het kinderkamp in 2020 niet georganiseerd kan worden als gevolg van een bijzondere vorm van overmacht, nu de gezond- en veiligheidsvoorschriften in verband met de coronacrisis aan het plaatsvinden van het kinderkamp in de weg staan. De rechtbank acht het geenszins uitgesloten dat deze bijzondere omstandigheid in dit geval niet aan een beroep op het overgangsrecht in de weg zal staan, dan wel een rol zal spelen bij de vraag of het gebruik van het scoutingsterrein voor het jaarlijkse Humanitas kinderkamp niet op andere wijze kan worden gelegaliseerd.

6.7

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruiken van het scoutingterrein voor het jaarlijks kinderkamp van Stichting Humanitas geen overtreding oplevert. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden en dat het college het handhavingsverzoek van eisers in redelijkheid heeft mogen afwijzen. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is de rechtbank (ook overigens) niet gebleken.

7. Conclusie

Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 3 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraakTegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wettelijk kader1.Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)In artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo staat: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

2. Bestemmingsplan Buitengebied

De gemeenteraad heeft het bestemmingsplan Buitengebied vastgesteld. In het bestemmingsplan is aan het scoutinggebied (dat in de gemeente Middelburg ligt) de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’, de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie – 3’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 1’ toegekend.

In artikel 16.1 van de planregels staat: De voor Recreatie-Dagrecreatie (lees: Verblijfsrecreatie) aangewezen gronden zijn bestemd voor:

ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein': uitsluitend een kampeerterrein;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 1': uitsluitend een scoutingterrein;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 2': uitsluitend groepskamperen;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': uitsluitend een minicamping;

vervallen;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 8: uitsluitend een overloopterrein;

bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, water, nutsvoorzieningen en parkeervoorzieningen.

Voor gebruik luidt het overgangsrecht op grond van artikel 42.2 van de planregels als volgt:

Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.

Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Afwijzing handhavingsverzoek gebruik scoutingterrein voor jaarlijks kinderkamp