Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/362 GEMWT
uitspraak van 15 oktober 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] B.V., te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. S.F.J. Sluiter
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 5 december 2019 (bestreden besluit I) over de last onder dwangsom tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van een voorschrift van de aan haar verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.
Bij besluit van 23 april 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder een dwangsom van € 2.000,-- ingevorderd wegens overtreding van bestreden besluit I. Het beroep van eiseres is tevens gericht tegen deze invordering.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 september 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.F.J. Sluiter, [naam veregenwoordiger1] , [naam vertegenwoordiger1 vwr] , [naam vertegenwoordiger3] , [naam vertegenwoordiger4] en [naam vertegenwoordiger5] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. de Groot, [naam vertegenwoordiger1 vwr] en [naam vertegenwoordiger2 vwr] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres drijft een onderneming aan de [adres] te [plaatsnaam] , gericht op recycling van glasafval. Verweerder heeft bij besluit van 1 oktober 2018 aan eiseres een omgevingsvergunning (revisie) verleend voor onder meer de activiteit milieu. Verweerder heeft daarin maatwerkvoorschriften gesteld ten aanzien van het voorkomen van stofemissie. In maatwerkvoorschrift 7.2.2 is ten aanzien van stofemissie het volgende bepaald: ter plaatse van rijpaden, uitpandige opslagen van (niet) inert glas(afval) en overslagactiviteiten van (niet) inert glas(afval) dienen maatregelen te worden getroffen (bijvoorbeeld door te sproeien, te benevelen, af te dekken, etc.) zodat geen visuele stofemissie optreedt op twee meter van de bron.
Bij een controle op 18 februari 2019 is onder meer geconstateerd dat ter plaatse van de rijpaden en de uitpandige opslag van glasafval geen maatregelen waren getroffen om stofhinder op twee meter van de bron te voorkomen. Daarnaast is geconstateerd dat een recent gevulde vrachtwagen vanuit het silogebouw naar buiten reed en met de kleppen open buiten stond. Pas buiten sloot de chauffeur de kleppen. Dit zorgde voor stofverspreiding op meer dan twee meter van de bron. Auto’s die in de directe omgeving van het bedrijf stonden waren bedekt met een laag stof. Ook auto’s die recent geparkeerd waren, waren al bedekt met een laagje stof, aldus het verslag van de controle.
Bij brief van 1 maart 2019 heeft de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) namens verweerder aan eiseres medegedeeld dat het voornemen bestaat om eiseres een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van vergunningvoorschrift 7.2.2.
In de zienswijze naar aanleiding van dit voornemen heeft eiseres naar voren gebracht dat er op zal worden toegezien dat de door haar gehanteerde werkwijze wordt nageleefd, zodat verspreiding van stof zo veel mogelijk wordt voorkomen. In aansluiting daarop heeft eiseres bij brief van 29 maart 2019 aan de OMWB medegedeeld dat de procedure inmiddels is geïmplementeerd en meermaals per week wordt ge-audit.
Bij een controle op 23 april 2019 is geconstateerd dat de rijpaden aan de zijde van de waterkant niet waren gesproeid. Wanneer er een voertuig voorbij reed, zorgde dit voor het opstuiven van stof. Op het terrein was een berg met glasstof aanwezig. Deze was niet gesproeid of afgedekt. Wanneer er een windvlaag kwam verwaaide dit stof in westelijke richting. Ten tijde van de rondgang werd een schip beladen. Dit gebeurde via een automatische band. Alle luiken van het schip waren open en het te beladen product werd niet besproeid. Hierdoor ontstond er behoorlijk wat stof dat verwaaide in westelijke richting, aldus het verslag van deze controle.
Bij het primaire besluit van 3 juli 2019 heeft verweerder eiseres gelast de overtreding van voorschrift 7.2.2 uiterlijk met ingang van één werkdag na verzending van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 2.000,-- per constatering (maximaal één constatering per dag) met een maximum van € 10.000,--.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 26 september 2019 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Bij bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Bij brief van 5 februari 2020 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat van rechtswege een dwangsom is verbeurd wegens overtreding van de last en dat hij voornemens is om het desbetreffende bedrag van € 2.000,-- in te vorderen. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat tijdens een controle is vastgesteld dat een shovel doende was grove glasscherven van de nabij gelegen glasberg over te slaan op een vrachtwagen. Daarbij kwam stof vrij dat zich zichtbaar verspreidde tot op een afstand van meer dan 2 meter vanaf de bron, te weten minimaal 3 meter van de vrachtwagen. Er waren door eiseres geen voorzieningen of maatregelen getroffen om stofverspreiding tegen te gaan.
Tegen dit voornemen heeft eiseres bij brief van 20 februari 2020 een zienswijze ingediend.
Bij bestreden besluit II heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze, een dwangsom van € 2.000,-- ingevorderd wegens overtreding van de lastgeving.
Het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat voorschrift 7.2.2 onverbindend is wegens strijd met artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en/of artikel 2.7, tweede lid, van het Abm. Daarnaast heeft eiseres betoogd dat voorschrift 7.2.2 onverbindend is omdat bij het opleggen ervan de onjuiste procedure is toegepast.
2.1
Artikel 3.31, eerste lid, van het Abm bepaalt dat deze paragraaf van toepassing op het op- en overslaan van inerte goederen.
Artikel 1.1 van het Abm definieert inerte goederen als goederen die geen bodembedreigende stoffen, gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen zijn.
Artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van het Abm bepaalt dat goederen in de buitenlucht zodanig worden op- of overgeslagen dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is.
2.2.1
De rechtbank overweegt dat eiseres bij het uitoefenen van haar bedrijf de van toepassing zijnde regels van het Abm in acht moet nemen. De eisen van het Abm vormen het minimum waar eiseres aan moet voldoen. Het minimum voor wat betreft de op- en overslag van goederen in de buitenlucht is de inspanningsverplichting om zoveel mogelijk te voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is. Het staat een ondernemer evenwel vrij om strengere normen in acht te nemen. En het staat verweerder als bevoegd gezag vrij om eiseres strengere normen op te leggen als hij van oordeel is dat daarmee het milieu (en daarmee de omwonenden) gediend is. Die bevoegdheid is geregeld in artikel 2.7, tweede lid, van het Abm.
2.2.2
Artikel 2.7, tweede lid, van het Abm bepaalt dat het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorieën S, sO, sA, gA en gO, bedoeld in de artikelen 2.5 en 2.6, eisen kan stellen aan emissies van diffuse bronnen.
2.2.3
Niet in geschil is dat glasstof gerekend kan worden tot de stofcategorie S (zwevende deeltjes, uitgedrukt als totaal stof). Daarnaast staat vast dat in de bedrijfsvoering van eiseres sprake is van diffuse bronnen van stofemissie. Bij een diffuse bron is de oorsprong van een emissie niet te relateren aan een specifiek punt. Bijvoorbeeld bij het op- en overslaan van glas van en op de vrachtwagens. Gelet hierop was verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om met toepassing van artikel 2.7, tweede lid, van het Abm bij maatwerkvoorschrift eisen te stellen.
2.2.4
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat voorschrift 7.2.2 niet in strijd is met artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van het Abm en evenmin in strijd is met artikel 2.7, tweede lid, van het Abm.
2.3
Ten behoeve van de verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu heeft verweerder de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd. Naar aanleiding van de zienswijze van omwonenden heeft verweerder voorschrift 7.2.2 opgenomen in de vergunning en is daarmee afgeweken van de aanvraag van eiseres. Gelet hierop stond voor eiseres de weg open om tegen het opnemen van dit voorschrift beroep in te stellen bij de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de juiste procedure gevolgd. Volgens eiseres had verweerder het maatwerkvoorschrift via een aparte reguliere procedure moeten opleggen in een maatwerkbesluit dat naast de omgevingsvergunning milieu geldt. De rechtbank overweegt dat de tekst van de betrokken regelingen daar niet toe dwingt en anders dan eiseres ziet de rechtbank niet dat een maatwerkvoorschrift in een vergunning tot rechtsonzekerheid leidt. Volgens eiseres is nu onduidelijk of de werking van het voorschrift wordt beheerst door de Wabo of het Abm, maar de rechtbank constateert dat is voldaan aan artikel 2.22, lid 5, van de Wabo. In dit artikel is bepaald dat, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen kunnen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In dit geval gaat het om de activiteit milieu en daarvoor geldt het Abm als algemeen verbindend voorschrift. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.2.3 is vastgesteld kent het Abm in artikel 2.7, tweede lid, een wettelijke grondslag om af te wijken van - in dit geval - artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van het Abm.
2.4
Ingevolge artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
2.4.1
Eiseres heeft in beroep aanvullend betoogd dat het maatwerkvoorschrift in strijd is met de artikelen 8.40 en 8.42 van de Wet milieubeheer, omdat ingevolge artikel 8.40, tweede lid, van de Wet milieubeheer de eis geldt dat in een toelichting bij de maatregel wordt aangegeven op welke wijze de in dat lid genoemde aspecten bij de voorbereiding van de maatregel zijn betrokken. Een dergelijke toelichting ontbreekt, aldus eiseres.
2.4.2
De rechtbank stelt voorop dat, aangezien eiseres geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 1 oktober 2018 waarbij aan haar een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit milieu, dat besluit onherroepelijk is geworden. Daarmee is ook het opleggen van maatwerkvoorschrift 7.2.2 onherroepelijk geworden. Dit heeft tot gevolg dat thans van de rechtmatigheid van dat besluit en van voorschrift 7.2.2 moet worden uitgegaan en dat eiseres hier nu niet meer tegen op kan komen. Volgens vaste rechtspraak kan slechts in uitzonderlijke gevallen reden bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken, namelijk indien door toedoen van het bestuursorgaan niet aan betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de bestuursrechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend. Van een dergelijke erkenning door verweerder is in dit geval geen sprake. Evenmin doet de situatie zich voor dat door toedoen van verweerder aan eiseres niet kan worden toegerekend dat zij niet in beroep is gegaan tegen het besluit van 1 oktober 2018. Zoals hiervoor is geoordeeld heeft verweerder de juiste procedure gevolgd en moet worden aangenomen dat eiseres voorschrift 7.2.2 heeft geaccepteerd.
2.4.3
Voorts overweegt de rechtbank dat er ook aanleiding kan zijn om een uitzondering te maken op de onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning als deze vergunning evident onrechtmatig is en eiseres daardoor onevenredig benadeeld wordt. Het gaat dan om uitzonderlijke gevallen. Ook daarvan is geen sprake. Zoals hiervoor is geoordeeld is het maatwerkvoorschrift niet in strijd met het Abm. Het door eiseres gesignaleerde motiveringsgebrek maakt evenmin dat het opleggen van het maatwerkvoorschrift evident onrechtmatig is. Een toelichting als bedoeld in artikel 8.40, tweede lid, van de Wet milieubeheer was mogelijk voorhanden en/of kan altijd nog geproduceerd worden. De vraag of die toelichting toereikend is of zou zijn kan in deze procedure niet ter discussie gesteld worden.
3.1
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de last onevenredig bezwarend is omdat er geen werkbare oplossingen zijn om de buitenopslag zodanig af te dekken dat geen stofemissie optreedt. Als er al oplossingen zijn, dan zijn die uit zowel praktisch als financieel oogpunt onhaalbaar, aldus eiseres.
3.2
De rechtbank acht niet aannemelijk dat er geen werkbare oplossingen zijn om de stofemissie binnen de twee meter te houden. Ter zitting heeft eiseres betoogd dat een overkapping de best beschikbare techniek zou zijn, maar dat een dergelijke overkapping onbetaalbaar is. Daargelaten of het een overkapping moet zijn, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat een investering in het voorkomen van visuele stofemissie op twee meter van de bron, onevenredig bezwarend is. Gegeven de rechtmatigheid van voorschrift 7.2.2 mag van eiseres gevergd worden dat zij dit voorschrift naleeft. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het treffen van de vereiste maatregelen het einde van haar bedrijfsvoering betekent.
4. Het beroep van eiseres tegen bestreden besluit I is ongegrond.
Het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II(het invorderingsbesluit).
5. Op 13 januari 2020 is door een toezichthouder, werkzaam bij de OMWB, naar
aanleiding van een ingekomen klacht over stofoverlast, een controle uitgevoerd binnen de inrichting van eiseres. Blijkens het verslag van deze controle is tijdens de controle vastgesteld dat een shovel doende was grove glasscherven van de nabij gelegen glasberg over te slaan in een vrachtwagen. Bij het lossen van de glasscherven in de vrachtwagen kwam stof vrij dat zich zichtbaar verspreidde tot op een afstand van meer dan twee meter vanaf de bron, te weten minimaal drie meter van de vrachtwagen. Blijkens het verslag waren door eiseres geen voorzieningen dan wel maatregelen getroffen om stofverspreiding tegen te gaan. Dit heeft geleid tot de invordering van een dwangsom van € 2.000,--.
6.1
Eiseres heeft primair betoogd dat geen sprake is van een overtreding omdat bij de door verweerder genoemde laadactiviteiten geen (glas)stof is vrijgekomen maar (louter) waterdamp. Volgens eiseres zijn de glasscherven verhit geweest en waren zij nog altijd warmer dan de omgeving.
6.2
De rechtbank kan eiseres niet volgen in dit betoog. De door de toezichthouder beschreven overtreding is ook vastgelegd op een filmpje. Daarop is te zien dat met de laadbak van de shovel glas in een container wordt gestort. Tot dat moment is geen waterdamp of stof te zien, niet in de laadbak maar ook niet in de container. Pas als de laadbak het glas in de container heeft laten vallen wordt een wolk zichtbaar. Eiseres heeft niet kunnen verklaren waarom die wolk niet eerder zichtbaar was. Indien na het storten in de container waterdamp zou opstijgen van warme glasscherven, dan zou dat ook al eerder te zien moeten zijn. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de desbetreffende toezichthouder ter zitting heeft verklaard dat hij geen wolk heeft waargenomen toen de shovel kort tevoren met de laadbak de glasscherven uit de glasberg schepte.
7. Het beroep van eiseres tegen bestreden besluit II is eveneens ongegrond.
8. Aangezien beide beroepen ongegrond verklaard worden bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier op 15 oktober 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier E.J. Govaers, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.