Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5275 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2020 in de zaak tussen
[naam BV] B.V., te [plaatsnaam] , eiseres
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 12 april 2019 (primair besluit) heeft de minister een bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet (Msw) aan eiseres opgelegd.
In het besluit van 13 september 2019 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 16 maart 2020.
Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres, alsmede [naam directeur] (directeur) en [naam medewerker] (medewerker). De minister is, na schriftelijke kennisgeving, niet op de zitting verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en heeft de minister – onder meer – verzocht om te reageren op het beroep dat eiseres heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel in haar aanvullend beroepschrift van 21 februari 2020. De minister heeft op 16 april 2020 schriftelijk gereageerd. Eiseres heeft op 27 juli 2020 daarop haar schriftelijke reactie gegeven.
Vervolgens heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek op 14 september 2020 gesloten.
Overwegingen
Eiseres heeft een vrachtvervoerbedrijf te [plaatsnaam] . Zij vervoert onder meer dierlijke meststoffen.
Bij brief van 14 december 2018 heeft de minister eiseres medegedeeld dat hij heeft gecontroleerd of eiseres de wet- en regelgeving van het Mestbeleid naleeft en dat hij over 2017 de volgende overtredingen heeft vastgesteld.
Eiseres heeft voor 17 vervoersbewijzen geen inzichtelijke administratie bijgehouden (feitcode M158). De minister heeft daarbij vermeld dat hij voornemens is om voor elk van deze overtredingen een boete op te leggen van € 300, in totaal € 5.100.
Bij het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen moet een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) worden opgemaakt. Eiseres heeft twee VDM’s als vervoerder niet volledig opgemaakt (feitcode M302). De minister heeft daarbij vermeld dat hij voornemens is om per VDM waarbij deze overtreding is geconstateerd een boete op te leggen van € 200, in totaal € 400.
Bij vier vrachten dierlijke meststoffen heeft eiseres als vervoerder het VDM niet naar waarheid opgemaakt (feitcode M303). De minister heeft daarbij vermeld dat hij voornemens is om per VDM waarbij deze overtreding is geconstateerd een boete op te leggen van € 300, in totaal € 1.200.
Eiseres heeft als vervoerder de gegevens op vier VDM’s gewijzigd (feitcode M305). De minister heeft daarbij vermeld dat hij voornemens is om per VDM waarbij deze overtreding is geconstateerd een boete op te leggen van € 300 in totaal € 1.200.
De gegevens die op het VDM zijn ingevuld, moeten na het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen elektronisch en naar waarheid bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland zijn ingediend. Bij 27 VDM’s heeft eiseres dat niet naar waarheid gedaan (feitcode M311). De minister heeft daarbij vermeld dat hij voornemens is om per VDM waarbij deze overtreding is geconstateerd een boete op te leggen van € 300, in totaal € 8.100.
Dat brengt het totale (voorgenomen) boetebedrag op € 16.000.
Eiseres heeft naar aanleiding daarvan haar zienswijze naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de minister bij het primaire besluit aan eiseres bestuurlijke boetes voor de vijf overtredingen opgelegd. Daarbij is ten aanzien van de overtreding onder 1 (het niet per kalenderjaar bijhouden van een inzichtelijke administratie) opgemerkt dat het beroep van eiseres op het verbod van ‘ne bis in idem’ slaagt en dat voor die overtreding slechts één (gematigde) boete wordt opgelegd, dus een bedrag van € 285 in plaats van de aangekondigde € 5.100. De minister heeft besloten om het boetebedrag uit coulance met 5% te matigen, omdat er tussen de datum dagtekening van het voornemen en de oplegging van de boete meer dan dertien weken zijn verstreken. De totale boete is vastgesteld op een bedrag van € 10.640.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Dat bezwaar is door de minister ongegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij gehandhaafd.
Bevoegdheid, dubbele bestraffing?
De rechtbank dient in eerste instantie te beoordelen of de minister op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiseres heeft opgelegd.
De in het boeterapport vermelde overtredingen worden door eiseres op zich niet betwist.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht om de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Eiseres voert aan dat zij, ondanks de toegepaste matiging, bij haar standpunt blijft dat de minister het verbod van ‘ne bis in idem’ heeft geschonden. De minister heeft volgens eiseres ten onrechte aangenomen dat er sprake is van verschillende gedragingen.
Het verbod van ‘ne bis in idem’ houdt – kort gezegd – in dat dubbele beboeting vanwege dezelfde overtreding niet is toegestaan. Dat verbod is neergelegd in artikel 5:43 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eiseres heeft voor wat betreft haar beroep op het verbod van ‘ne bis in idem’ verwezen naar haar bezwaargronden. De minister is in het bestreden besluit gemotiveerd op die bezwaargronden ingegaan. De rechtbank stelt voorop dat de bezwaargronden in beginsel niet bij de beoordeling van het beroep worden betrokken, tenzij eiser heeft aangevoerd dat de motivering in het bestreden besluit ontbreekt, onjuist of onvolledig is.
Partijen verschillen van standpunt over het antwoord op de vraag of er binnen de afzonderlijke feitcodes al dan niet sprake is van meerdere beboetbare gedragingen. Eiseres heeft aangegeven dat zij zich niet kan vinden in de weerlegging van de bezwaargronden. Zij stelt dat er sprake is geweest van gedragingen die feitelijk zeer dicht bij elkaar liggen. Ter zitting heeft zij in dat verband toegelicht dat zij in haar bedrijfsvoering is uitgegaan van een bepaalde handelwijze en ervan is uitgegaan dat dat de juiste werkwijze is.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) heeft in zijn uitspraak van 13 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:434) – in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM9102) – uiteengezet hoe moet worden beoordeeld of er sprake is van ‘dezelfde overtreding’ in de zin van artikel 5:43 van Pro de Awb. De CBB heeft geoordeeld dat in de eerste plaats moet worden gekeken naar de juridische aard van de feiten. In de tweede plaats dient te worden gekeken naar de gedragingen.
In een meer recente uitspraak van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60) heeft het CBB geoordeeld dat er per VDM maximaal één boete dient te worden opgelegd.
De rechtbank stelt vast dat de minister, zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit, de geconstateerde overtredingen heeft getoetst aan artikel 5:43 van Pro de Awb en aan de hiervoor genoemde jurisprudentie. Dat heeft ertoe geleid dat ten aanzien van de overtreding(en) onder 1 (het niet per kalenderjaar bijhouden van een inzichtelijke administratie) is aangenomen dat er sprake was van dubbele beboeting en dat voor die overtreding(en) slechts éénmaal een boete is opgelegd. Volgens de minister beogen de bepalingen op grond waarvan eiseres is beboet dermate uiteenlopende norm- en doelstellingen, dat er sprake is van verschillende gedragingen. Daarmee zijn volgens de minister verschillende wettelijke voorschriften overtreden, die de wetgever afzonderlijk beboetbaar heeft geacht. Daarnaast kan volgens de minister per VDM dat niet aan de Msw omschreven eisen voldoet, een boete worden opgelegd.
De minister heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom er in zijn optiek sprake is van meerdere overtredingen. Het beroep van eiseres op het verbod van ‘ne bis in idem’ slaagt niet.
Matiging
Vervolgens dient de rechtbank de hoogte van de boete te toetsen.
De minister heeft het berekende boetebedrag op grond van zijn beleid uit coulance gematigd met 5%, omdat tussen de datum dagtekening van het voornemen en de daadwerkelijke oplegging van de boete – het primaire besluit – meer dan dertien weken zijn verstreken.
De berekening van het boetebedrag wordt door eiseres op zich niet betwist. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister het boetebedrag onvoldoende heeft gematigd. De in het bestreden besluit toegepaste matiging van 5% vindt eiseres ontoereikend. Eiseres heeft ook een tweetal besluiten van andere, in haar optiek vergelijkbare dossiers overgelegd, waarin de minister een ruimere matigingsbevoegdheid heeft toegepast. Eiseres heeft daarbij een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan.
De minister heeft na de zitting op 16 april 2020 schriftelijk toegelicht dat de matiging is gebaseerd op het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ (het Boetebeleid) en dat dit het staand beleid is, dat op 31 oktober 2019 is gepubliceerd op de website van RVO.
De minister heeft ook gereageerd op het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de minister zijn de andere dossiers niet vergelijkbaar, omdat in de andere dossiers de boetes zijn opgelegd naar aanleiding van een administratieve controle, waarbij de overtredingen eenvoudig vast te stellen waren. De minister heeft daarbij aangegeven dat hij in zulke gevallen een matiging van 90% toepast. In het geval van eiseres heeft echter een fysieke controle plaatsgevonden, en zonder die fysieke controle zouden de overtredingen bij de minister onbekend zijn gebleven.
Wel heeft de minister daarbij vermeld dat hij zeer recent intern heeft afgestemd om in gevallen als de onderhavige een matiging van 50% toe te passen. De minister heeft daarbij aangegeven dat dat nog niet gepubliceerd beleid betreft. De minister heeft de rechtbank verzocht om de boete conform het nog te publiceren beleid te matigen met 50% tot een boetebedrag van € 5.450.
Daarop heeft eiseres bij brief van 27 juli 2020 aangegeven in te kunnen stemmen met de voorgestelde matiging van 50%. Eiseres heeft daarbij evenwel aangegeven dat zij bij haar standpunt blijft dat in haar geval ook een matiging van 90% is aangewezen.
De rechtbank stelt vast dat in paragraaf 5.2.2.3 van de meest recente versie van het Boetebeleid (versie 1.1, 15 oktober 2020) is vermeld dat bij de administratieve controles door het RVO het kan voorkomen dat wordt geconstateerd dat een bedrijf in een periode herhaaldelijk de regels waarop gecontroleerd wordt, heeft overtreden. In deze gevallen worden alle geconstateerde overtredingen door RVO beboet, maar vindt in de regel wel matiging plaats. De mate waarin matiging plaatsvindt is afhankelijk van het aantal overtredingen dat wordt vastgesteld en de frequentie waarin dezelfde overtreding in de afgelopen vijf jaar is geconstateerd.
Voorts is vermeld dat de boete die bij herhaalde administratieve overtredingen wordt opgelegd in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% wordt gematigd. Vervolgens is aangegeven dat voor administratieve overtredingen die op dit moment alleen door de NVWA ter plaatste geconstateerd kunnen worden een ander matigingsbeleid geldt. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. Omdat controle ter plaatse meer tijd en moeite kost en de pakkans kleiner is, is ervoor gekozen bij de constatering van deze overtredingen de boete minder te matigen.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de minister een matiging van 90% had moeten toepassen op het boetebedrag. De minister heeft in zijn schriftelijke reactie van
16 april 2020 voldoende toegelicht dat de door eiseres aangehaalde besluiten geen vergelijkbare situaties betreffen omdat in de door haar aangehaalde gevallen sprake was van administratieve controles en in haar situatie (onbetwist) sprake was van een fysieke NVWA-controle ter plaatse en zonder die fysieke controle de overtredingen onbekend waren gebleven. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.
Wel zijn partijen het erover eens dat er reden is om in dit geval het boetebedrag verder te matigen tot 50%. Dat komt overeen met de meest recente versie van het Boetebeleid, waarin in geval van administratieve overtredingen die ter plaatse zijn geconstateerd, een matiging van maximaal 50% wordt toegepast. Het totale boetebedrag in het primaire besluit, zonder de destijds toegepaste matiging van 5%, zou € 11.185 hebben bedragen (€ 16.000 - € 5.100 + € 285). Dat boetebedrag gematigd met 50% levert een bestuurlijke boete op van € 5.592,50. Nu de minister in de brief van 16 april 2020 een bedrag van € 5.450 heeft genoemd, zal de rechtbank van dit bedrag uitgaan.
De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen aanleiding voor een verdergaande matiging van de boete. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de toegepaste matiging voldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden van het geval. De aard en de ernst van de overtreding zijn daarbij al meegewogen.
Conclusie
Op basis van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de minister op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Msw, maar dat hij de hoogte van de bestuurlijke boete niet voldoende heeft gematigd.
Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking en het beroep van eiseres zal gegrond worden verklaard.
Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het boete matigen tot een bedrag van € 5.450.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De minister wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor de op 27 augustus 2020 ingediende schriftelijke reactie op het aanvullend verweer, met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag;
- bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete op € 5.450;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 345 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 2 november 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:43:
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
Artikel 5:46:
De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:72a:
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.