Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/6232 HOREC
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. F. Bajrami,
en
de burgemeester van de gemeente Dongen, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam2] (vergunninghouder).
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 19 maart 2020 (bestreden besluit) van de burgemeester inzake de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) die is verleend aan vergunninghouder voor het uitoefenen van horecabedrijf [naam horecabedrijf] te ‘ [plaatsnaam2] .
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 11 maart 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde, [naam vertegenwoordiger vwr] namens de burgemeester en vergunninghouder.
Overwegingen
Feiten
1. Vergunninghouder beschikt sinds 23 juli 2014 over een vergunning voor het uitoefenen van een horecabedrijf in het pand aan de [adres] te [plaatsnaam2] .
Op 1 oktober 2019 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend op grond van artikel 3 van Pro de DHW voor het uitbreiden van de bestaande vergunning met een buitenterras en een extra leidinggevende.
In het besluit van 9 december 2019 (primaire besluit) heeft de burgemeester de gevraagde vergunning verleend.
Eiser heeft op 27 december 2019 een bezwaarschrift ingediend. Op 27 februari 2020 is hij gehoord ten overstaan van de adviescommissie voor de bezwaarschriften. Deze commissie heeft op 10 maart 2020 advies uitgebracht.
In het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit, met verwijzing naar voornoemd advies, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser op 28 april 2020 pro forma beroep ingesteld. De beroepsgronden zijn door eiser op 29 mei 2020 ingediend.
De burgemeester heeft op 30 juni 2020 een verweerschrift ingediend.
Geschil
2. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of de burgemeester de vergunning heeft kunnen verlenen. Daarbij spitst het geschil tussen partijen zich toe op de vraag of de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vergunninghouder niet ‘van slecht levensgedrag’ is.
Standpunten partijen
3. Eiser voert in beroep aan dat de vergunning niet verleend had mogen worden, gelet op de weigeringsgronden zoals genoemd in artikel 27 van Pro de DHW. De vergunninghouder voldoet volgens eiser niet aan het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW neergelegde vereiste dat hij ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn’. Vergunninghouder heeft immers meerdere (bestuursrechtelijke) overtredingen begaan. In 2019 heeft hij tweemaal een dwangsom verbeurd in verband met overtreding van de geluidsnormen, er is alcohol genuttigd op het buitenterras en de parkeerplaatsen zonder dat hiervoor een vergunning was verleend en vergunninghouder heeft meerdere keren nagelaten tijdig melding te maken van incidentele festiviteiten, terwijl hij daartoe op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) wel gehouden was. Verder is geconstateerd dat de deur openstond, hetgeen een overtreding is op grond van artikel 4:3, achtste lid, van de APV, en zijn de sluitingstijden in de nacht van 26-27 oktober 2019 niet nageleefd. Dat, zoals de burgemeester stelt, er sprake moét zijn van een strafrechtelijke veroordeling, is onjuist, omdat er volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken.
Daarnaast meent eiser dat de overlast en de overtredingen met de uitbreiding van de vergunning alleen maar zullen toenemen, wat in strijd is met de openbare orde.
Ten slotte is eiser van mening dat het pand niet voldoet aan de inrichtingseisen ingevolge het Besluit eisen inrichtingen DHW, omdat er geen mechanische ventilatie aanwezig is die voldoet aan de luchtverversingscapaciteit zoals gesteld in artikel 5, eerste lid, van het Besluit eisen inrichtingen DHW.
4. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het verlenen of weigeren van een vergunning op grond van de DHW een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester betreft. Omdat de gemeente geen beleidsregels heeft vastgesteld om te beoordelen of sprake is van slecht levensgedrag, moet dit per geval beoordeeld worden. Er zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling mogen worden betrokken. Er is een antecedentenonderzoek verricht naar de leidinggevenden en daaruit is niet gebleken van onregelmatigheden. De burgemeester heeft geconcludeerd dat geen sprake is van slecht levensgedrag. De DHW kent geen koppeling met het Activiteitenbesluit Milieubeheer, zodat een (geluids)overtreding geen weigeringsgrond in de zin van artikel 27 van Pro de DHW oplevert. Nu ook andere weigeringsgronden van artikel 27 van Pro de DHW zich niet voordoen, kan de vergunning ingevolge artikel 28 van Pro de DHW niet geweigerd worden.
Wettelijk kader
5. Ingevolge artikel 3 van Pro de DHW is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de DHW moeten leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
zij hebben de leeftijd van eenentwintig jaar bereikt;
zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
zij mogen niet onder curatele staan.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW wordt een vergunning geweigerd indien niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen.
Oordeel van de rechtbank
6. De AbRS heeft eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3681) dat bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Er zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Die feiten en omstandigheden zijn ook niet beperkt in de tijd. Bij de invulling van dit vereiste komt de burgemeester dus beoordelingsruimte toe. Wanneer aan de aanvrager wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd en zal van geval tot geval verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258). Dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten en omstandigheden betekent overigens niet dat dat criterium in strijd is met het legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel. Er is pas sprake van handelen in strijd met deze beginselen indien van de beoordelingsruimte op inconsistente, niet inzichtelijke, niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt.
Hieruit volgt dat de burgemeester een grote mate van beoordelingsruimte heeft als het gaat om de vraag of sprake is van slecht levensgedrag. De rechtbank toetst het besluit terughoudend.
Verder volgt uit de jurisprudentie dat de eis van het niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn in de DHW is opgenomen, omdat aan leidinggevende personen in horecabedrijven met betrekking tot hun levensgedrag bijzondere, meer dan gemiddelde eisen dienen te worden gesteld. Deze eisen zien dan ook expliciet op de persoon van de leidinggevende(n), en niet op kenmerken van de lokaliteit waar de vergunning zal worden uitgeoefend.
7. De rechtbank stelt vast dat de burgemeester geen beleid heeft vastgelegd over wat hij verstaat onder slecht levensgedrag.
Omdat de voorwaarde over het levensgedrag niet nader is toegelicht door de regelgever en de burgemeester geen verdergaande uitwerking aan de door hem toe te passen voorwaarde heeft gegeven, is de rechtbank van oordeel dat gelet de rechtszekerheid uitsluitend die gedragingen onder de voorwaarde vallen waarvan het voor een ieder evident is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3082 ro 5.4)
8. Bij de beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag heeft de burgemeester relevant geacht dat de leidinggevenden niet zijn veroordeeld voor strafbare feiten. Dat vergunninghouder tweemaal een dwangsom heeft verbeurd vanwege het overschrijden van de geluidsnormen, de sluitingstijden niet heeft nageleefd en niet tijdig melding heeft gemaakt van festiviteiten, geeft de burgemeester onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat vergunninghouder van slecht levensgedrag is. Deze feiten houden geen verband met de activiteiten waarvoor de vergunning op grond van de DHW wordt verleend, omdat de DHW bedoeld is om alcoholhoudende drank in horecalokaliteiten op een verantwoorde manier te verstrekken.
Eiser kan worden toegegeven dat er voor een weigering van de vergunning niet per definitie sprake hoeft te zijn van een strafrechtelijke veroordeling. Er zijn immers geen beperkingen gesteld aan de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. In de door de gemachtigde van eiser ter zitting aangehaalde uitspraken van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2020:2207 en ECLI:NL:RVS:2020:3082) is inderdaad (nog) geen sprake van strafrechtelijke veroordelingen. In eerst genoemde zaak was echter wel sprake van het voornemen om een boete wegens overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen op te leggen en in de tweede zaak was (tevens) sprake van illegaal gokken. Anderzijds volgt uit jurisprudentie van de AbRS niet dat het door de burgemeester ingenomen standpunt dat voor weigering van de vergunning sprake moet zijn van een (voor de DHW relevante) relatie met het strafrecht, onjuist is. De stelling van de burgemeester dat er geen voorbeelden uit de jurisprudentie bekend zijn waarbij een DHW-vergunning wordt geweigerd op basis van uitsluitend overtredingen van milieurechtelijke aard zoals schendingen van de geluidsnormen en/of openingstijden, heeft eiser niet ontkracht. Ook de rechtbank is niet gebleken van dergelijke uitspraken.
In het licht van het hiervoor genoemde rechtszekerheidsbeginsel en de doeleinden van de DHW – waaronder de terugdringing van het alcoholgebruik onder met name jongeren en de voorkoming van alcoholgerelateerde verstoring van de openbare orde – acht de rechtbank het standpunt van de burgemeester dat de door eiser vermelde gedragingen onvoldoende zwaarwegend zijn en de relatie met de DHW onvoldoende is om in dit geval van slecht levensgedrag te kunnen spreken dan ook niet onredelijk. Weliswaar leidt het overtreden van geluidsnormen en het niet naleven van de openingstijden ook tot verstoring van de openbare orde, maar dit is van een andere categorie dan de belangen die de DHW beoogt te beschermen. Nu de rechtszekerheid gebiedt dat (in dit geval bij het ontbreken van beleid) alleen evidente gedragingen kunnen leiden tot de kwalificatie slecht levensgedrag, heeft de burgemeester kunnen oordelen dat genoemde gedragingen daar niet onder vallen.
9. Ten aanzien van de beroepsgrond dat het horecabedrijf niet voldoet aan de inrichtingseisen van het Besluit eisen inrichtingen DHW, omdat er geen dan wel onvoldoende mechanische ventilatie aanwezig is, overweegt de rechtbank dat dit geen omstandigheid betreft die ziet op de persoon van de leidinggevende. Bovendien zijn bij controles door de gemeentelijke toezichthouders in het pand geen onvolkomenheden in het kader van het Besluit inrichtingseisen DHW geconstateerd. De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat wat eiser hierover heeft aangevoerd, geen aanleiding geeft om aan de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen.
Dus ook deze beroepsgrond leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
10. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de vrees van eiser dat zich incidenten van (geluids)overlast, al dan niet in toenemende mate, zullen voordoen, heeft de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen van de weigeringsgronden van artikel 27 van Pro de DHW van toepassing zijn en dat de vergunning terecht is verleend.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Graumans, griffier, op 23 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. N. Graumans, griffier, op 23 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.