Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/5321, 19/5322, 19/5323, 19/5324, 19/5325, 19/5326, 19/5327, 19/5329, 19/5330 en 19/5331
uitspraak van 12 mei 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1.
[eiser1] en [eiser2]te Nieuw-Vossemeer en
[eiser3]te Eindhoven, eisers,
[eiser1] en [eiser2]te Nieuw-Vossemeer en
[eiser3]te Eindhoven, eisers,
gemachtigde: mr. G.C.L. van de Corput,
2 [eiser4] te Rijkevorsel (België), eiser,
3 Recreatiepark Fort Oranje B.V.te Rijsbergen, eiseres,
gemachtigde: mr. J.S. Pols,
4.
Divine Investments Ltd. te Ras Al-Khaimah (Verenigde Arabische Emiraten), eiseres,
Divine Investments Ltd. te Ras Al-Khaimah (Verenigde Arabische Emiraten), eiseres,
gemachtigde: mr. J.S. Pols,
5 [eiser5] Gammel (België), eiser,
gemachtigde: mr. J.S. Pols,
en
1.het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert, verweerder,
gemachtigde: mr. T.N. Sanders,
2.de burgemeester van de gemeente Zundert, verweerder,
gemachtigde: mr. T.N. Sanders.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de afzonderlijke besluiten van verweerders van
23 januari 2018, 21 februari 2018 en 12 maart 2018 (bestreden besluiten) inzake de beslissingen op hun bezwaren tegen een aantal besluiten met betrekking tot camping Fort Oranje te Rijsbergen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 25 maart 2021.
Eisers [eiser1] en [eiser2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiser [eiser4] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn zoon [naam zoon] . Eisers 3, 4 en 5 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde en mr. B.J.P.G. Roozendaal.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met een week verlengd.
Overwegingen
De relevante feiten en omstandigheden
1. Op 9 juni 2017 heeft de gemeente Zundert aan Recreatiepark Fort Oranje en de bewoners een concept sluitingsbesluit bekend gemaakt. Volgens het voorgenomen besluit wordt op 15 juli 2017 de gebruiksvergunning van Recreatiepark Fort Oranje ingetrokken en dient de camping op 4 augustus 2017 te sluiten.
Bij e-mail van 22 juni 2017 heeft de gemachtigde van Recreatiepark Fort Oranje aangekondigd dat zijn cliënte met ingang van 3 juli 2017 stopt met de exploitatie van de camping, dat iedereen dan het terrein verlaten moet hebben, dat er hekken om het terrein worden geplaatst en dat water en elektriciteit worden afgesloten.
Bij primaire besluiten van 23 juni 2017, gericht aan Recreatiepark Fort Oranje respectievelijk Divine Investments, hebben het college en de burgemeester, ieder voor zover bevoegd, een aantal besluiten genomen met betrekking tot camping Fort Oranje te Rijsbergen:
het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1a van de Woningwet (hierna: last 1);
het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b van de Woningwet (hierna: last 2);
het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en van een aantal artikelen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: last 3);
het college besluit dat de lasten 1. tot en met 3. mede gelden tegen iedere rechtsopvolger van de exploitant;
het college heeft de gebruiksvergunning van de camping ingetrokken vanwege gevaar voor de brandveiligheid;
het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de brandveiligheidsverordening (hierna: last 4);
het college heeft op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet besloten Fort Oranje te sluiten per 23 juni 2017 om 15:00 uur;
de burgemeester heeft op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet de sluiting van Fort Oranje per 23 juni 2017 om 15:00 uur bevolen;
de burgemeester en het college hebben een aantal kadastrale percelen uitgesloten van deze sancties en ordemaatregelen;
de burgemeester heeft op grond van artikel 2:41.1, eerste lid, van de APV Gemeente Zundert 2015 een aantal kadastrale percelen voor de duur van 1 jaar gesloten;
het college heeft op grond van artikel 13b van de Woningwet het beheer van Fort Oranje overgenomen gedurende 1 jaar na 23 juni 2017.
Bij bestreden besluit van 23 januari 2018 hebben het college en de burgemeester besloten op de door [eiser1] , [eiser2] en [eiser3] gemaakte bezwaren.
Bij bestreden besluit van 21 februari 2018 hebben het college en de burgemeester besloten op de door Recreatiepark Fort Oranje, Divine Investments en [eiser4] gemaakte bezwaren.
Bij bestreden besluit van 12 maart 2018 hebben het college en de burgemeester besloten op de door [eiser5] gemaakte bezwaren.
In deze drie bestreden besluiten:
- zijn de bezwaren gegrond verklaard voor wat betreft de geboden begunstigingstermijnen voor de lasten 1 tot en met 4 en de samenloop van maatregelen;
- is het primaire besluit herroepen voor wat betreft de begunstigingstermijnen van lasten 1 tot en met 4 en is bepaald dat het college zal afzien van kostenverhaal ten aanzien van deze lasten;
- is het primaire besluit onder 11 herroepen voor zover daarbij is bepaald dat het beheer 1 jaar duurt;
- is bepaald dat de last 1 wordt gewijzigd in zoverre dat de laatste volzin wordt vervangen door de zin “Doet u dit niet, dan zal het college bestuursdwang toepassen inhoudende dat de desbetreffende stacaravan wordt gesloopt.”;
- is bepaald dat de lasten 1 tot en met 4 tevens worden aangemerkt als maatregelen die de beheerder dient uit te voeren op grond van artikel 13b, vierde lid, van de Woningwet;
- heeft de burgemeester zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het bezwaar voor wat betreft de bezwaren aangaande het besluit onder 8, op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en deze bezwaren ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Veiligheidsrisico Midden-West-Brabant;
- zijn de overige bezwaren ongegrond verklaard;
- zijn de verzoeken om vergoeding van de proceskosten afgewezen.
De voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant heeft het besluit van de burgemeester tot sluiting van camping Fort Oranje per 23 juni 2017 op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, bij besluit van 9 oktober 2017 bekrachtigd. Eisers [eiser1] , [eiser2] , [eiser3] en [eiser5] hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Die bezwaren zijn door de voorzitter bij besluiten van 13 juli 2018 ongegrond verklaard. Hiertegen is geen beroep ingesteld.
Tegen de drie bestreden besluiten hebben eisers, al dan niet via de rechtbank [1] , beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS).
Bij uitspraak van 18 september 2019 [2] heeft de AbRS de beroepen, voor zover gericht tegen de besluiten op bezwaar over de last tot naleving van de milieuwetgeving (last 3), niet-ontvankelijk verklaard en zich voor het overige onbevoegd verklaard. De beroepen zijn vervolgens naar de rechtbank verzonden voor behandeling.
Dit zijn de beroepen die in deze uitspraak beoordeeld worden.
2. Gemachtigde mr. Pols heeft op 15 maart 2021 nog een aantal stukken ingezonden. Gemachtigde mr. Roozendaal heeft ter zitting namens verweerders bezwaar gemaakt tegen met name het overleggen van de processen-verbaal van voorlopig getuigenverhoor omdat het in een laat stadium is gebeurd.
De rechtbank acht het overleggen van deze stukken niet in strijd met de goede procesorde omdat de desbetreffende getuigenverklaringen weinig bladzijden in beslag nemen en gemachtigde mr. Roozendaal bij de desbetreffende zittingen aanwezig is geweest.
De beroepen van eiser [eiser4] inzake 19/5323 en 19/5324.
3.1
Eiser heeft verweerders in gebreke gesteld wegens het uitblijven van de beslissing op zijn bezwaarschrift. In reactie daarop kreeg hij op 26 april 2018 de beslissing op zijn bezwaar, daterend van 21 februari 2018, toegestuurd. Vervolgens heeft eiser op 7 juni 2018 beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerders hebben betoogd dat de beslissing op bezwaar op 27 februari 2018 naar de vaste gemachtigde van eiser is gestuurd en dat eiser daarom niet-verschoonbaar te laat beroep heeft ingesteld.
3.2
De rechtbank overweegt dat eiser in deze procedure zelf zijn bezwaarschrift heeft ingediend. Artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Dat betekent in dit geval dat de beslissing op het bezwaar van eiser pas op 26 april 2018 bekend is gemaakt. Eiser heeft binnen zes weken na deze datum beroep ingesteld. Dit is tijdig en daarom is eiser ontvankelijk in zijn beroep.
3.3
Eiser was niet woonachtig op het recreatiepark. Hij is middellijk bestuurder van eiseres 3, Recreatiepark Fort Oranje. Als zodanig heeft hij niet een rechtstreeks, maar slechts een afgeleid belang bij de primaire besluiten. Ter zitting heeft eiser echter gesteld dat hij daarnaast ook economisch eigenaar was van een aantal stacaravans. Hoewel deze stelling niet met bewijsstukken is onderbouwd, acht rechtbank niet onaannemelijk dat eiser in persoon economisch eigenaar was aan een paar stacaravans. Eiser wordt daarom als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt.
De beroepen van eiseres Recreatiepark Fort Oranje inzake 19/5325 en 19/5326.
4.1
Bij faxbericht van 22 april 2018 aan de rechtbank heeft de gemachtigde van eiseres gerefereerd aan zijn pro forma beroepschrift van 28 maart 2018 en aangegeven dat hij uitsluitend een bevestiging van het beroep van eiseres Divine Investments en de desbetreffende griffierechtnota van de rechtbank heeft ontvangen. Volgens de gemachtigde was het pro forma beroepschrift van 28 maart 2018 ook ingediend namens eiseres. Vervolgens heeft hij alsnog een beroepschrift namens eiseres ingediend, gedateerd 28 maart 2018 maar door de rechtbank pas ontvangen op 24 april 2018.
4.2
Het pro forma beroepschrift van 28 maart 2018 is een faxbericht van drie pagina’s. Pagina 1 en pagina 2 zijn identieke beroepschriften van eiseres Divine Investments en pagina 3 is het voorblad van het besluit op de bezwaarschriften van eiser [eiser4] , eiseres, eiseres Divine Investments en [naam persoon] . Dit besluit dateert van 21 februari 2018 en is op 27 februari 2018 verzonden. Ter zitting heeft de gemachtigde verklaard dat hij natuurlijk niet bedoeld heeft om twee keer hetzelfde beroepschrift in te dienen, dat het een kennelijke misslag was en dat duidelijk is dat hij bedoelde om ook namens eiseres een beroepschrift in te dienen.
4.3
De rechtbank kan eiseres wel volgen in haar stelling dat hier sprake was van een misslag, maar dat neemt niet weg dat het voor de rechtbank op geen enkele manier duidelijk kon zijn dat met één van de twee beroepschriften beoogd was om ook namens eiseres beroep in te stellen. Te minder omdat het meegestuurde voorblad een besluit op vier verschillende bezwaarschriften betrof. Dit betekent dat het beroepschrift van eiseres pas op 24 april 2018 door de rechtbank is ontvangen. Daarmee is de beroepstermijn met 14 dagen overschreden. Eiseres heeft geen reden gegeven die deze overschrijding
verschoonbaar maakt.
4.4
Het beroep van eiseres zal daarom niet-ontvankelijk verklaard worden.
De beroepen van eisers [eiser1] , [eiser2] en [eiser3] inzake 19/5321 en 19/5322, van eiseres Divine Investments inzake 19/5327 en 19/5329 en van eiser [eiser5] inzake 19/5330 en 19/5331.
5.1
Eisers [eiser1] , [eiser2] en [eiser5] woonden ten tijde van het nemen van de primaire besluiten permanent op het recreatiepark in stacaravans waarvan zij de economische eigendom hadden. Eiser [eiser3] woonde er niet, maar was economisch eigenaar van enkele stacaravans die hij verhuurde. Als zodanig zijn deze eisers door de primaire besluiten getroffen in een (financieel) belang en zijn zij door verweerders terecht ontvangen in hun bezwaren tegen die primaire besluiten.
5.2
De primaire besluiten zijn niet alleen gericht aan Recreatiepark Fort Oranje als exploitant van de camping en als eigenaar van de desbetreffende gronden, maar ook aan eiseres Divine Investments, een buitenlandse vennootschap die stelt een hypotheekrecht te hebben op het recreatiepark en die bij exploot van 15 juni 2017 het beheer van het recreatiepark stelt te hebben overgenomen. Verweerders betwisten niet (langer) dat het belang van Divine Investments rechtstreeks bij de primaire besluiten is betrokken en ook de rechtbank gaat hier van uit.
5.3
Dit betekent dat deze eisers ontvankelijk zijn in hun beroepen tegen de aan hen gerichte beslissingen op bezwaar.
De omvang van het geschil
6.1
Hierna zal de rechtbank de door eisers aangevoerde beroepsgronden bespreken. Daarbij merkt de rechtbank op dat de beroepsgronden gericht tegen last 3, de last tot naleving van de milieuwetgeving, door de AbRS niet-ontvankelijk zijn verklaard. Deze last valt dus buiten de omvang van het geschil.
6.2
Ook wordt de sluiting op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet inhoudelijk beoordeeld. De voorzitter van de Veiligheidsregio heeft het besluit van de burgemeester tot sluiting van camping Fort Oranje per 23 juni 2017 bij besluit van 9 oktober 2017 bekrachtigd. Weliswaar hebben eisers betoogd dat de voorzitter van de Veiligheidsregio niet bevoegd was om die sluiting te bekrachtigen omdat de veiligheidssituatie toen al weer was afgeschaald, maar dit betoog miskent dat de bekrachtiging terugwerkt naar het moment waarop de burgemeester de sluiting bevolen had. Niet in geding is dat de voorzitter op dat moment bevoegd was om de sluiting te bevelen. De burgemeester heeft zich daarom in het bestreden besluit terecht onbevoegd verklaard en terecht de bezwaren doorgezonden aan de voorzitter van de Veiligheidsregio. Dit onderdeel valt dus ook buiten de omvang van het geschil.
De beroepen gericht tegen de lasten onder bestuursdwang
7.1
De lasten onder bestuursdwang vanwege de overtreding van de artikelen 1a en 1b van de Woningwet (last 1 en 2) en de brandveiligheidsverordening (last 4) zijn op 23 juni 2017 gelijktijdig met het sluiten van Fort Oranje en het overnemen van het beheer opgelegd. Dit betekent dat eisers 3 en 4 niet de gelegenheid hebben gehad om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Het college heeft dit in de bestreden besluiten erkend. Hij heeft verklaard dat de lasten niet tot toepassing van bestuursdwang hebben geleid maar dat de overtredingen door hemzelf zijn beëindigd in de uitoefening van zijn beheersbevoegdheid. Dit heeft ertoe geleid dat het college bij de beslissingen op bezwaar de lasten heeft herroepen voor zover daarbij begunstigingstermijnen waren opgenomen en heeft bepaald dat zal worden afgezien van kostenverhaal ten aanzien van deze lasten.
7.2
Evenals de AbRS in de hiervoor genoemde uitspraak van 18 september 2019 ten aanzien van de last vanwege de milieuovertredingen, komt de rechtbank ook ten aanzien van deze lasten tot de conclusie dat eisers geen belang meer hebben bij een beoordeling van hun beroepen, voor zover gericht tegen de besluiten op bezwaar over deze lasten. Het college heeft nagenoeg direct na het opleggen van deze lasten het beheer van Fort Oranje overgenomen, de betrokken belanghebbenden hebben geen handelingen verricht om aan die lasten te voldoen en hebben ten aanzien van die lasten dus ook geen kosten gemaakt.
7.3
Dit betekent dat de beroepen gericht tegen de besluiten op bezwaar over de lasten onder bestuursdwang niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. De gronden van eisers dat de lasten ten onrechte zijn opgelegd aan de exploitant en dat onbewoonde stacaravans al gesloten waren, zodat in zoverre aan de last was voldaan, zal de rechtbank daarom onbesproken laten.
De beroepen gericht tegen de sluiting op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet
8.1
Artikel 17, eerste lid, van de Woningwet bepaalt dat, indien herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b naar het oordeel van het bevoegd gezag gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid, het bevoegd gezag kan besluiten dat gebouw, open erf of terrein te sluiten.
8.2
Eisers hebben betoogd dat het college niet bevoegd was tot sluiting op grond van deze bepaling omdat geen sprake is van herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b, niet blijkt van een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid en dat Fort Oranje niet gezien kan worden als een gebouw, open erf of terrein.
8.3
Uit de overgelegde stukken blijkt dat Recreatiepark Fort Oranje als exploitant van Fort Oranje vier keer eerder is aangeschreven om overtredingen van artikel 1a (inzake gevaarzetting) en/of 1b (inzake voorschriften van het Bouwbesluit) van de Woningwet te beëindigen. Het betreft:
- een besluit van 22 juni 2010 inzake de toepassing bestuursdwang voor de ontmanteling van vijf hennepkwekerijen op Fort Oranje;
- een besluit van 25 april 2013 inzake het opleggen van een preventieve last onder dwangsom om een overtreding van de Brandbeveiligingsverordening Zundert 2010 te beëindigen;
- een besluit van 28 juli 2015 inzake de last onder bestuursdwang tot het verwijderen van asbest na een brand op de kavels Z26 en Z27;
- een besluit van 31 augustus 2015 inzake de last onder bestuursdwang tot het verwijderen van een wankele boom.
Daarnaast heeft het college in bijlage 22 bij het primaire besluit controlepapieren overgelegd waaruit blijkt dat op 10 mei 2017 sprake was van overtreding van artikel 1a en/of 1b van de Woningwet op ruim 200 kavels op Fort Oranje. Eisers stellen weliswaar dat een groot deel van deze kavels niet bewoond werd en dat vaak sprake was van kleine gebreken, maar daarmee miskennen zij dat niet relevant is of (op dat moment) al dan niet sprake is van bewoning en dat ook kleine gebreken een gevaarlijke situatie kunnen opleveren.
Op grond van het voorgaande staat vast dat artikel 1a of artikel 1b van de Woningwet herhaaldelijk is overtreden.
8.4
De rechtbank kan eisers niet volgen in hun stelling dat de hiervoor genoemde overtredingen niet gepaard zijn gegaan met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Het college heeft twee rapporten van de GGD overgelegd. In het rapport van februari 2014 is de algehele conclusie getrokken dat het niet gezond is om op camping Fort Oranje te wonen vanwege de slechte veiligheid en slechte hygiënische situatie van de leefomgeving, in het bijzonder voor de kinderen. In het rapport van maart 2017 concludeert de GGD dat de situatie sedert 2014 niet verbeterd is, dat nog steeds sprake is van overbewoning en dat de leefsituatie en leefomgeving van een deel van de bewoners van Fort Oranje niet in overeenstemming is met de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Daarnaast heeft college een rapport van 2 februari 2017 van de Brandweer overgelegd waarin is aangegeven dat een aantal brandveiligheidsvoorzieningen niet voldoet aan de Brandbeveiligingsverordening 2010. Voorts heeft de Brandweer een mutatieoverzicht gegeven van de incidenten op Fort Oranje in de periode 2012 tot 2017. Hieruit blijkt dat in die periode 35 keer melding is gemaakt van brand op Fort Oranje. Eisers hebben de juistheid van deze rapportages niet gemotiveerd betwist.
8.5
Een sluiting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Woningwet, kan alleen betrekking hebben op een gebouw, open erf of terrein.
8.5.1
Eisers hebben aangevoerd dat overtredingen per kavel dienen te worden vastgesteld en dat het college Fort Oranje ten onrechte in zijn geheel als een terrein beschouwt. Zij menen dat, bij het ontbreken van een definitie in de Woningwet, aansluiting gezocht moet worden bij de definitie van ‘terrein’ in het Bouwbesluit 2012. Daarin is ‘terrein’ gedefinieerd als “bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, niet zijnde een erf”. Omdat Fort Oranje niet onbebouwd is kan het niet als een terrein in de zin van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet worden beschouwd en is sluiting op grond van die bepaling niet mogelijk, aldus eisers.
8.5.2
Het college heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat een zelfstandige interpretatie van ‘terrein’ meer voor de hand ligt en dat daarvoor moet worden aangesloten bij het normale spraakgebruik en bij de definitie in Van Dale. Dan moet ‘terrein’ worden gedefinieerd als “een stuk grond van enige omvang”. De aanwezigheid van gebouwen, zoals stacaravans, doet geen afbreuk aan deze definitie waardoor Fort Oranje als een terrein in de zin van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet kan worden beschouwd, aldus het college.
8.5.3
De rechtbank stelt vast dat artikel 17, eerste lid, van de Woningwet, niet alleen op terreinen van toepassing kan zijn maar ook op gebouwen en open erven. Voorts stelt de rechtbank vast dat het college in het primaire besluit van 23 juni 2017 heeft besloten “om op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet het terrein Camping Fort Oranje en de daarop gelegen woningen per 23 juni 2017 te 15:00 uur te sluiten”. In de motivering van dit besluit heeft het college gewezen op het GGD-rapport van maart 2017 en de daarin geconstateerde overbewoning van de stacaravans en op de rapportages van de Brandweer waaruit blijkt dat er op Fort Oranje een structureel brandgevaar is gelet op de staat van onderhoud van het terrein. Daarnaast heeft het college, onder verwijzing naar de in bijlage 22 opgenomen controlepapieren van mei 2017, gewezen op de slechte staat van onderhoud van een groot aantal stacaravans. Ten slotte heeft het college in dit verband gewezen op de rapporten van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant waarin staat dat de tuinen frequent worden gebruikt als stortplaats. De rechtbank leidt hier uit af dat het college artikel 17, eerste lid, van de Woningwet heeft toegepast op zowel het (onbebouwde) terrein van Fort Oranje als op de stacaravans. De rechtbank acht dit niet onjuist. Fort Oranje is een samenstel van gebouwen, open erven en terrein, in handen van één eigenaar/exploitant. Volgens het college vormden de stacaravans, de kavels en het overige campingterrein in onderling verband en samenhang een bedreiging van de leefbaarheid en een gevaar voor de gezondheid en de veiligheid. Naar het oordeel van de rechtbank is de gelijktijdige toepassing van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet op meerdere gebouwen, open erven en terrein niet in strijd met de tekst en de strekking van deze bepaling. Voor die strekking van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet, vindt de rechtbank aansluiting bij het verweerschrift van het college van 21 februari 2019, waarin is aangegeven dat deze bepaling in het leven is geroepen als instrument voor de overheid om te kunnen ingrijpen als door verwaarlozing van onroerend goed zich ernstige leefbaarheids-, veiligheids- en gezondheidsproblemen voordoen.
8.6
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet Fort Oranje te sluiten.
8.7
Eiseres Divine Investments heeft betoogd dat de sluiting door het college disproportioneel was en dat Recreatiepark Fort Oranje zelf wilde voldoen aan de aangekondigde maatregelen door zelf de camping te sluiten.
8.8
De rechtbank overweegt dat Recreatiepark Fort Oranje inderdaad zelf tot sluiting van Fort Oranje wilde overgaan, maar zij wilde dat op een dermate korte termijn doen dat een noodsituatie dreigde. Onder de bewoners is op 22 juni 2017 namelijk een brief verspreid waarin staat dat zij op 3 juli 2017 om 12.00 uur het terrein moeten hebben verlaten en dat de water- en stroomvoorziening zal worden stopgezet. Deze boodschap heeft Fort Oranje ook via de nieuwsmedia laten verspreiden. Door deze gang van zaken werd het reeds bestaande opvangplan van de gemeente doorkruist en dreigden per 3 juli 2017 de bewoners van de camping dakloos te raken dan wel verstoken te zijn van water en stroom. Het gemeentelijk plan was om begin september 2017 te beginnen met het herhuisvesten van de vaste bewoners van Fort Oranje in drie verschillende groepen. De periode tot begin september was nodig om bewoners en de exploitant van Fort Oranje de gelegenheid te geven eventueel tegen het voornemen tot sluiting bezwaar te maken. Door de doorkruising van de herhuisvestingsplannen dreigde een sociale calamiteit en dit leidde tot een bijeenkomst van het Regionaal Beleidsteam van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Tijdens deze bijeenkomst heeft de voorzitter het bestaan van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis vastgesteld. Daarop heeft de voorzitter besloten om op te schalen naar fase 4 van de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure (GRIP). Om het gemeentelijk opvangplan veilig te stellen en een aanstaande crisis te voorkomen hebben de burgemeester en het college de noodzaak ingezien om bij besluit van 23 juni 2017 Fort Oranje te sluiten (in plaats van de voorgenomen sluiting per 4 augustus 2017) en heeft het college aansluitend (anders dan aanvankelijk was voorgenomen) krachtens artikel 13b van de Woningwet het beheer ervan overgenomen. De stelling van eisers dat de sluiting in strijd is met het door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde woonrecht kan daarom niet slagen. Juist door de aankondiging van Recreatiepark Fort Oranje dat de bewoners op 3 juli 2017 Fort Oranje dienden te verlaten, dreigden de bewoners dakloos te worden en juist door het ingrijpen van het college heeft gefaseerde herhuisvesting kunnen plaatsvinden. Van disproportionaliteit is geen sprake.
8.9
Eisers hebben zich beklaagd over de bemoeienis van diverse instanties met de besluitvorming rond Fort Oranje, waaronder met name het Regionale Informatie en Expertise Centrum (RIEC). Door de ernst en de omvang van de situatie op Fort Oranje konden de burgemeester en het college echter de door hen voorgestane oplossing niet bewerkstelligen zonder de medewerking van externe instanties. Zo was er in maart 2017 al een bestuurlijke klankbordgroep samengesteld, met daarin onder meer ook de burgemeesters van Tilburg en Breda, de directeur van GGD West-Brabant en de projectleider van het RIEC. Deze klankbordgroep diende ertoe om de burgemeester van Zundert bestuurlijke ondersteuning te bieden en extra menskracht vrij te maken voor met name de herhuisvesting van bewoners van Fort Oranje. Op donderdagmiddag 22 juni 2017, na de opschaling naar fase 4 van de GRIP, is een Regionaal Operationeel Team bijeengekomen. Aan deze bijeenkomst werd deelgenomen door functionarissen van de politie, de brandweer, een geneeskundige hulpverleningsorganisatie, bevolkingszorg, informatiemanagement, communicatie, een liaison van defensie, de projectleider van het RIEC, twee medewerkers van het project Bloedkoraal die bezig waren met het herhuisvestingsplan en medewerkers van de GGD die al langer bij Fort Oranje betrokken waren. Naar het oordeel van de rechtbank past de betrokkenheid van deze instanties en functionarissen in de noodzaak van een integrale aanpak van de problematiek op Fort Oranje en kan dit, anders dan eisers hebben betoogd, niet uitgelegd worden als misbruik van recht of strijd met het fair play-beginsel.
8.1
Nu het college ook in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, zullen de beroepen tegen de sluiting op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet ongegrond verklaard worden.
De beroepen gericht tegen de sluiting op grond van artikel 2:41.1, eerste lid, van de APV
9.1
Artikel 2:41.1, eerste lid, van de APV bepaalt dat de burgemeester de gehele of gedeeltelijke sluiting kan bevelen van een voor het publiek toegankelijk perceel, een voor het publiek toegankelijk vaartuig of enige andere voor het publiek toegankelijke ruimte:
a. indien daar door misdrijf verkregen voorwerpen zijn gekocht, te koop aangeboden, verkocht, dan wel bewaard of verborgen;
b. indien zich daar andere feiten dan onder a hebben voorgedaan;
c. als genoemde handeling of bedoelde feiten naar zijn oordeel de vrees wettigen dat het geopend blijven van deze plaats gevaar oplevert of kan opleveren voor de openbare orde.
9.2
Volgens eisers was de burgemeester niet bevoegd om tot sluiting over te gaan omdat de genoemde percelen niet voor het publiek toegankelijk waren. Zij hebben er op gewezen dat bezoekers zich eerst moesten melden bij de receptie, dat er slagbomen waren en het terrein omheind was met een hekwerk. Subsidiair hebben eisers in dit verband betoogd dat door de sluiting ook alle woonruimtes op het campingterrein zijn gesloten, terwijl die evident niet voor publiek toegankelijk zijn.
9.3
Nu het besluit tot sluiting ziet op sluiting van percelen, dient beoordeeld te worden of deze voor het publiek toegankelijk zijn en is de opmerking van eisers dat de caravans niet voor publiek toegankelijk zijn in dit kader niet relevant. De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat de gesloten percelen, C1509, C1742, C1745, C1805, C1931, C2321, C2337 en C2408, moeten worden aangemerkt als voor het publiek toegankelijke percelen. Onder “voor publiek toegankelijke ruimte” moet naar het oordeel van de rechtbank worden verstaan een ruimte die in beginsel voor eenieder toegankelijk is, eventueel gereguleerd door bijvoorbeeld kaartverkoop. De omstandigheid dat bezoekers en potentiële huurders zich eerst moesten melden bij de receptie en de mogelijkheid dat hen vervolgens de toegang tot Fort Oranje kon worden geweigerd, doet geen afbreuk aan de toegankelijkheid die er in beginsel voor een ieder was. Gesteld noch gebleken is dat aan de toegangspoort zodanige eisen aan toelating gesteld werden dat Fort Oranje voor het algemene publiek juist een niet-toegankelijke – en daarmee in beginsel besloten – ruimte was.
9.4
De burgemeester heeft aan toepassing van artikel 2:41.1, eerste lid, van de APV, een overzicht ten grondslag gelegd van alle incidenten op of rondom Fort Oranje in de periode 2014 tot 2017, die vastgelegd zijn in het politiesysteem BVH. De rechtbank moet eisers nageven dat niet alle meldingen verband houden met openbare orde en dat soms strafrechtelijke relevantie ontbreekt. Dat personen op Fort Oranje zijn aangehouden omdat ze nog een belastingschuld, een boete of gevangenisstraf hebben openstaan was voor de burgemeester niet de reden om Fort Oranje te sluiten. Maar de rechtbank kan er niet omheen dat een belangrijk deel van de ongeveer 500 geregistreerde incidenten verband houdt met diefstal, geweld, drugs, prostitutie en brand op Fort Oranje. Deze incidenten kunnen naar het oordeel van de rechtbank de vrees wettigen dat het geopend blijven van Fort Oranje gevaar kan opleveren voor de openbare orde.
9.5
De sluiting van Fort Oranje heeft tot ingrijpend gevolg dat de bewoners van de stacaravans (op enig moment na de sluiting) geen toegang meer hebben tot de door hen gehuurde of in economische eigendom verkerende stacaravans. De eigenaar en de hypotheekhouder hebben ook geen toegang meer tot het terrein. In zoverre worden zij in hun woonrecht respectievelijk hun eigendomsrecht beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid doorslaggevend gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gemoeid met het handhavend optreden en het herstellen van de openbare orde op Fort Oranje.
9.6
De beroepen tegen de sluiting op grond van artikel 2:41.1, eerste lid, van de APV zullen ongegrond verklaard worden.
De beroepen gericht tegen de intrekking van de gebruiksvergunning van Fort Oranje
10.1
Met de uitspraak van de AbRS van 30 december 2015 [3] staat vast dat aan de aan Recreatiepark Fort Oranje van rechtswege verleende gebruiksvergunning voor het gebruik van Fort Oranje als kampeerterrein de voorschriften uit de Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen en de Handleiding Bluswatervoorziening en bereikbaarheid zijn verbonden.
10.2
Op 2 februari 2017 heeft de Brandweer gerapporteerd dat tijdens een integrale handhavingsactie op 17 januari 2017 op Fort Oranje een aantal overtredingen van de Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen is geconstateerd. De Brandweer heeft daaruit de conclusie getrokken dat geen sprake is van een voldoende brandveilig gebruik en heeft het college geadviseerd om tot handhaving over te gaan.
10.3
Het college heeft Recreatiepark Fort Oranje niet de gelegenheid geboden om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken, maar heeft bij het besluit van 23 juni 2017 de gebruiksvergunning ingetrokken. Eisers hebben, onder verwijzing naar het advies van de gemeentelijke Bezwaarschriftencommissie, betoogd dat de intrekking een disproportionele maatregel is, maar de rechtbank acht de intrekking niet onjuist of onredelijk. Daarbij is in aanmerking genomen dat de Brandweer heeft aangegeven dat enkele gebreken die tijdens een controle in 2014 zijn geconstateerd nog steeds niet waren opgeheven. Eisers kan worden nagegeven dat niet alle geconstateerde gebreken even ernstig zijn, maar het college kan worden gevolgd in zijn stelling dat (de optelsom van) de vele relatief kleine overtredingen getuigen van verwaarlozing van de brandveiligheid op Fort Oranje. In dit verband mag niet onvermeld blijven dat 35 keer melding is gemaakt van brand op Fort Oranje, waarbij het in 15 gevallen om brand in een stacaravan ging.
10.4
De beroepen van eisers tegen de intrekking van de gebruiksvergunning zullen ongegrond verklaard worden.
De beroepen gericht tegen de overname van het beheer van Fort Oranje op grond van artikel 13b van de Woningwet
11.1
Ingevolge artikel 13b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woningwet kan het bevoegd gezag degene die als eigenaar of uit anderen hoofde bevoegd is tot het in gebruik geven van een gebouw, open erf of terrein, verplichten om het gebouw, open erf of terrein in beheer te geven aan - voor zover hier van belang - het bevoegd gezag, indien het gebouw, open erf of terrein op grond van artikel 17 van de Woningwet is gesloten.
11.2
Het college heeft Fort Oranje gesloten met toepassing van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet. Uit het hiervoor gegeven oordeel dat het college daartoe bevoegd was, volgt dat het college ook bevoegd was om het beheer van Fort Oranje over te nemen. De rechtbank merkt hierbij op dat aan de begrippen “gebouw”, “open erf” en “terrein” als bedoeld in artikel 13b, tweede lid, van de Woningwet, dezelfde invulling gegeven dient worden als aan de gelijknamige begrippen in artikel 17, eerste lid, van de Woningwet.
11.3
Eisers hebben betoogd dat het college misbruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid omdat het herhuisvesten van bewoners bij een sluiting geen legitiem belang is om van deze bevoegdheid gebruik te maken, aldus eisers. Het gevoerde beheer zag volgens eisers niet op herstel, maar op ontmanteling van de camping. Het beheer is in de praktijk ingezet om de bewoners en hun eigendommen van de camping te verwijderen, waarbij de belangen van de bewoners volledig uit het oog zijn verloren.
11.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het beheer van Fort Oranje overgenomen met het kennelijke en gerechtvaardigde doel om de situatie te bevriezen zodat een gefaseerde herhuisvesting mogelijk werd en intussen het terrein op te ruimen en de veiligheid voor de nog aanwezige bewoners te garanderen. De noodzaak daartoe is gegeven door Recreatiepark Fort Oranje toen zij op 22 juni 2017 de brief verspreidde met de mededeling dat de bewoners op 3 juli 2017 om 12.00 uur het terrein moeten hebben verlaten en dat de water- en stroomvoorziening zal worden stopgezet. Het college heeft aldus van de bevoegdheid tot beheerovername gebruik kunnen maken.
11.5
De beroepen tegen de overname van het beheer van Fort Oranje op grond van artikel 13b van de Woningwet zullen ongegrond verklaard worden. Daarbij wijst de rechtbank er op dat de wijze waarop het beheer van Fort Oranje is uitgevoerd, moet worden aangemerkt als feitelijk handelen. Ten aanzien van de gronden van eisers tegen dit feitelijk handelen is niet de bestuursrechter maar de civiele rechter bevoegd.
Beroep op gelijkheidsbeginsel
12.1
Eisers [eiser1] , [eiser2] en [eiser3] hebben een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij stellen dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen de (6) bewoners die eigenaar zijn van een perceel en de bewoners (zoals eisers) die dat niet zijn. Indien de noodzaak tot het treffen van maatregelen geldt, dan geldt dit volgens eisers ook voor de bewoners/eigenaars. Indien die noodzaak er niet is, dan moet dat ook voor eisers gelden.
12.2
De burgemeester en het college hebben de bewoners die eigenaar zijn van een perceel uitgesloten van de getroffen maatregelen. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers, indien al uitgegaan zou worden van ‘gelijke gevallen’, hieraan echter geen rechten ontlenen. Zoals hiervoor overwogen bestond immers de bevoegdheid en noodzaak tot het treffen van de genomen maatregelen. Indien die bevoegdheid en noodzaak ook voor de bewoners/eigenaars zou bestaan en in zoverre het gemaakte onderscheid tussen eisers en bewoners/eigenaars niet gerechtvaardigd zou zijn, dan kan dat niet meebrengen dat de maatregelen niet meer jegens eisers zouden gelden. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Conclusie
13. Resumerend stelt de rechtbank vast dat de beroepen van eiseres Recreatiepark Fort Oranje niet-ontvankelijk zullen worden verklaard, evenals de beroepen van de overige eisers, voor zover deze beroepen zijn gericht tegen de lasten onder bestuursdwang. De beroepen van deze eisers zullen voor het overige ongegrond verklaard worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eiseres Recreatiepark Fort Oranje niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van de overige eisers, voor zover gericht tegen de lasten onder bestuursdwang op grond van de Woningwet (lasten 1 en 2) en de brandveiligheidsverordening (last 4), niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van deze eisers voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 12 mei 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier L.P. Hertsig, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.