Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/5518 WLZ
uitspraak van 26 augustus 2021 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
C.Z. Zorgkantoor B.V., te Tilburg, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 21 januari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het persoonsgebonden budget (pgb) van eiseres over 2019 op grond van de Wet Langdurige Zorg (WLZ) definitief vastgesteld. Hierbij is een deel van de ingediende facturen afgekeurd. Het in verband daarmee te veel betaalde pgb is teruggevorderd.
In het besluit van 11 februari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primair besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 juni 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gewaarborgde hulp en zorgverlener (haar broer, [naam broer] ) en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.A.M. Clijsen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn, na het sluiten van het onderzoek ter zitting, verlengd.
Overwegingen
1.
Feiten en omstandigheden
Feiten en omstandigheden
In de toekenningsbeslissing van 12 december 2018 heeft verweerder aan eiseres een pgb voor 2019 van € 138.167,95 voor functie 8VG toegekend. Eiseres ontvangt de zorg thuis van haar zorgverleners. Dit zijn haar broer (de heer [naam broer] ) en haar zus (mevrouw [naam zus] ). Eiseres heeft met beiden een “zorgovereenkomst partner of familielid” gesloten. Op basis van de genoemde zorgovereenkomsten werken beide zorgverleners wekelijks een vast aantal uren tegen een vast bedrag per maand. De heer [naam broer] ontvangt voor de werkzaamheden een vergoeding van € 3.000,00 bruto per maand (inclusief vakantiegeld) en mevrouw [naam zus] ontvangt een vergoeding van € 5.000,00 bruto per maand (inclusief vakantiegeld).
Op pagina 5 van de toekenningsbeslissing is bij de verplichtingen van het pgb onder meer opgenomen dat eiseres geen gebruik mag maken van een pgb als zij in een zorginstelling verblijft. Eiseres mag maximaal 156 etmalen per kalenderjaar van logeeropvang gebruik maken.
Verweerder heeft op 20 augustus 2019 een fraudemelding ontvangen. Verweerder heeft hierna een administratief onderzoek uitgevoerd. Verweerder heeft eiseres op 5 december 2019 het resultaat van het administratief onderzoek toegezonden. Uit het onderzoek volgt dat eiseres in 2019 meerdere perioden in een zorg in natura (ZIN)-instelling heeft verbleven. Dat betrof de perioden van 21 januari 2019 tot en met 18 februari 2019, van 15 april 2019 tot en met 13 mei 2019 en van 6 juli 2019 tot en met 10 augustus 2019 (in totaal circa 91 etmalen). In de betreffende perioden is het pgb niet beëindigd. De zorgverleners zijn wel doorbetaald. Over de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 augustus 2019 is er voor een totaalbedrag van € 101.343,76 aan declaraties ingediend. Hiervan wordt € 24.828,72 afgewezen en teruggevorderd. Door de zorgverleners is in de genoemde periodes immers geen zorg verleend, omdat eiseres in een ZIN-instelling was opgenomen en daar werd verzorgd. De betalingen zijn ten onrechte ontvangen.
Tegen de resultaten van het administratief onderzoek heeft eiseres op 19 december 2019 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft op 21 januari 2020 de vaststellingsbeslissing (het primaire besluit) over 2019 genomen. De hoorzitting is 22 januari 2020 gehouden. De resultaten uit het administratief onderzoek zijn daarin gehandhaafd. Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2.
Het geschil
Het geschil
In geschil is of verweerder op goede gronden het recht op pgb over de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 augustus 2019 heeft verlaagd met een bedrag van € 24.828,72 en dit bedrag op goede gronden heeft teruggevorderd.
3.
Beroepsgronden en verweer
Beroepsgronden en verweer
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte stelt dat zij, over de perioden van logeeropvang in 2019, geen declaraties van haar zorgverleners mocht indienen. Tijdens de logeeropvang loopt het pgb door. Er is sprake van vakantie, de zorgverleners hebben een arbeidsovereenkomst met eiseres en eiseres moet hen doorbetalen. De duur van de logeeropvang is minder dan 156 etmalen geweest. Namens eiseres is hierover ook meerdere malen telefonisch contact met verweerder geweest. Hierbij is aangegeven dat het pgb niet aangepast hoefde te worden, omdat de logeeropvang korter dan twee maanden duurde. Tevens is aangegeven dat verweerder de pgb-gelden zou bevriezen. Er kan dan ook geen sprake zijn van toerekening aan eiseres. Eisers voert verder aan het zorgvuldigheids-, het evenredigheids- en het motiveringsbeginsel zijn geschonden.
Verweerder voert in het verweerschrift aan dat bij een opname in een ZIN-instelling, die korter duurt dan twee maanden, het pgb niet aangepast hoeft te worden. Echter, dat betekent niet dat eiseres dan uit het pgb in de betreffende perioden tevens haar zorgverleners kan betalen. De zorg waarvoor het pgb is toegekend, wordt immers niet verleend. Verweerder verwijst er verder op dat, ook in de door eiseres overgelegde prints van internet, is aangegeven dat er tijdens een periode van logeerzorg niet tegelijkertijd zorg bij een andere zorgaanbieder ingekocht kan worden.
5.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
Artikel 3.3.3, eerste lid, van de WLZ houdt, voor zover hier van belang, in dat het zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een pgb verleent waarmee hij, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2, b, f of g, van de WLZ. Logeeropvang zoals bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel g, van de WLZ omvat het gedurende maximaal 156 etmalen per kalenderjaar door verzekerde logeren in een voor hem beschermende woonomgeving waarin hij samenhangende zorg ontvangt.
Uit hoofde van artikel 5.17, eerste lid, onder a, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) mag het persoonsgebonden budget uitsluitend worden gebruikt voor het doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de Wlz.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen indien de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een persoonsgebonden budget niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
Op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 4:57, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen.
6.
Beoordeling
Beoordeling
6.1
Tussen partijen is niet in geding dat verweerder voor 2019 aan eiseres een pgb van € 138.167,95 heeft toegekend en dat eiseres in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 augustus 2019 circa 91 etmalen heeft verbleven in een ZIN-instelling. Daarnaast is niet in geschil dat het pgb niet is aangepast en dat eiseres haar zorgverleners – ook in de perioden dat zij in een ZIN-instelling verbleef – heeft doorbetaald.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er – in de perioden dat eiseres in een ZIN-instelling verbleef – geen grondslag was voor de betaling van de declaraties van haar zorgverleners. De zorg die de zorgverleners normaliter verlenen, is in die perioden immers overgenomen door de ZIN-instelling. Dat het pgb niet is aangepast, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Het pgb is vooraf toegekend voor een bepaalde periode en een maximum te declareren bedrag. Iedere ingediende declaratie moet echter wel aan de voorwaarden voldoen. Die voorwaarden komen erop neer dat eiseres voor dezelfde zorg in dezelfde perioden niet zowel zorg in natura als een pgb kan ontvangen. Dat volgt ook uit de aanhef van artikel 3.3.3, eerste lid, van de WLZ. Daarnaast zijn de voorwaarden ook opgenomen in de toekenningsbeslissing.
Eiseres voert aan dat zij de werkgever is van de zorgverleners en dat zij om die reden de zorgverleners ook gedurende de perioden van logeeropvang moest doorbetalen. De zorgovereenkomst moet volgens eiseres worden aangemerkt als een arbeidsovereenkomst. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat de gesloten overeenkomsten geen arbeidsovereenkomsten zijn, maar overeenkomsten van opdracht. Dit volgt uit de afspraken uit de zorgovereenkomst, waarin onder meer wordt gesteld dat er geen CAO van toepassing is en dat de zorgverlener, de opdrachtnemer, de zorgovereenkomst kan opzeggen. Er worden in het kader van de overeenkomsten werkzaamheden verricht waarvoor een vergoeding wordt betaald. Er is echter niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een gezagsverhouding, waarbij eiseres aanwijzingen geeft over de te verrichten werkzaamheden. De toelichting van de SVB op de zorgovereenkomsten geeft aan dat het gaat om een overeenkomst van opdracht in de zin van artikel 7:400 BW Pro. Daarmee wordt niet voldaan aan de vereisten waaronder een arbeidsovereenkomst wordt aangenomen. Nu eiseres geen werkgever is, slagen de in dit kader aangevoerde beroepsgronden niet.
6.3
Verder heeft eiseres aangevoerd dat door het handelen van verweerder bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan dat de zorgverleners doorbetaald konden worden tijdens het verblijf van eiseres in een ZIN-instelling.
Namens eiseres is aangevoerd dat er meerdere malen bij verweerder is nagevraagd of het pgb aangepast moest worden in verband met de logeeropvang. Verweerder heeft hierop aangegeven dat dit niet het geval is, omdat de periode van de logeeropvang korter duurde dan twee maanden. Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar volgt dat namens eiseres niet naar voren is gebracht dat zij voornemens was om gedurende de perioden van zorg in natura ook de declaraties van de zorgverleners door te betalen. In de beroepsprocedure heeft eiseres een overzicht van gemaakte telefoonnotities overgelegd. In de notitie van het op 15 april 2019 gehouden telefoongesprek tussen verweerder en de heer [naam broer] is de vraag opgenomen of de zorgverlener tijdens de periode van opvang in een ZIN-instelling mag worden doorbetaald. Desgevraagd is ter zitting namens verweerder aangegeven dat de casus aan een collega voorgelegd zal worden en dat de heer [naam broer] nog eventueel teruggebeld zou worden. Tussen partijen is niet in geschil dat de heer [naam broer] niet meer is teruggebeld. Ter zitting is door de heer [naam broer] verklaard dat hij – nu er geen expliciet ontkennend antwoord op voorgaande vraag is gekomen – erop vertrouwd heeft dat dit geen probleem was. Eiseres is er dan ook vanuit gegaan dat zij de zorgverleners, tijdens een periode van verblijf in een ZIN-instelling, mocht doorbetalen uit het pgb.
Bij een dergelijk beroep drie cumulatieve stappen dienen te worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Beoordeeld moet worden of die uitlating en/of gedraging als een toezegging kan worden gekwalificeerd.
Uit de aangehaalde telefoonnotitie kan enkel worden afgeleid dat verweerder niet meer is teruggekomen op het telefoongesprek van 15 april 2019 met de heer [naam broer] . Van een toezegging door verweerder is dan ook geen sprake. Het enkel niet terugbellen acht de rechtbank – gelet op de aard van de wettelijke regeling, de voor eiseres hieruit voortvloeiende verplichtingen en de omvang van het belang – ook niet voldoende om daar een impliciete toezegging uit af te leiden. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres er dus niet op mogen vertrouwen dat de declaraties wel mochten worden doorbetaald.
Eiseres heeft in beroep ook nog een e-mailbericht van 29 april 2019 overgelegd, waarin onder meer is opgenomen dat het pgb gedurende de periode van een opname in een ZIN-instelling bevroren zou worden. Eiseres had hieruit begrepen dat er geen betalingen uit het pgb verricht zouden worden, maar dat is uiteindelijk toch gebeurd. Voor zover eiseres hiermee een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen heeft bedoeld te doen, slaagt dit naar het oordeel van de rechtbank ook niet. Eiseres had immers uit de mail kunnen afleiden dat er geen declaraties zouden worden uitbetaald.
Aangezien reeds de eerste stap ontkennend beantwoord moet worden, komt de rechtbank niet meer toe aan de tweede en derde stap. Het beroep op gerechtvaardigd vertrouwen slaagt niet.
6.4
Nu niet is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, was verweerder op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb bevoegd het pgb lager vast te stellen dan het bij de verlening betaalde bedrag.
Anders dan eiseres heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek wel zorgvuldig is geweest. Er heeft op basis van een melding een onderzoek plaatsgevonden, de resultaten hiervan zijn aan eiseres bekend gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure heeft hoor- en wederhoor plaatsgevonden. Verder heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij tot de vaststelling van de hoogte van het bedrag is gekomen. Het bestreden besluit is voldoende gemotiveerd, waarbij is ingegaan op de door eiseres aangevoerde bezwaren.
6.5
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen met inachtneming van de in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. In dat kader heeft verweerder overwogen dat het ontvangen van een pgb een grote verantwoordelijk met zich meebrengt en dat eiseres op de hoogte dient te zijn van de relevante wet- en regelgeving. Het pgb mag alleen worden gebruikt voor daadwerkelijk geleverde zorg. De budgethouder dient de uitgaven te verantwoorden, en hiermee moet inzichtelijk zijn wie, wanneer, welke zorg heeft geleverd. Hieruit leidt de rechtbank af dat verweerder van mening is dat het algemene belang dat hij vertegenwoordigt, namelijk een goede besteding van het pgb, zwaarder moet wegen dan het individuele belang van eiseres.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder haar beslissing tot de vaststelling van een lager bedrag aan pgb en de terugvordering van dit bedrag voldoende gemotiveerd. De rechtbank is daarom voorts van oordeel dat de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegd om over te gaan tot terugvordering niet onredelijk is. Verweerder heeft dan ook op goede gronden kunnen besluiten het onverschuldigd betaalde pgb over het jaar 2019 terug te vorderen.
7. Gelet op het voorgaande zal het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 26 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.