Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/9115 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [naam woonplaats] , eiser
gemachtigde: mr. E. Erkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te Moergestel (vergunninghouder)
gemachtigde: mr. E. Beele.
Procesverloop
In het besluit van 11 maart 2020 (primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omzettingsvergunning verleend voor het pand aan de [adres 1] .
In het besluit van 3 september 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 24 juni 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde, namens het college [naam vertegenwoordiger college 1] en [naam vertegenwoordiger college 2] en voorts [naam vertegenwoordiger vergunninghouder] namens vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres 2] .
In het besluit van 11 maart 2020 (primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omzettingsvergunning (kamerverhuurvergunning) verleend voor het pand aan de [adres 1] (hierna [adres 1] ) in Tilburg.
In het pand aan de [adres 3] is eveneens kamerverhuur toegestaan.
Het college heeft het bezwaar van eiser tegen het besluit ongegrond verklaard. Het college schrijft in het bestreden besluit dat zich binnen een afstand van 50 meter van [adres 1]
geen ander kamerverhuurpand bevindt. Dat blijkt uit de afstandsbepaling die het college heeft laten uitvoeren en uit de kamerverhuurcirkels opgenomen in de kaartlaag bij de huisvestingsverordening. Het college is bovendien niet gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid. Door naar de beleidsregel te verwijzen is geen sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. De kwalificatie van eiser van de woning als een starterswoning is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het beleid moet worden afgeweken. Dat geldt ook voor de geluidsoverlast. Kamerverhuur in het pand past ten slotte binnen de geldende parkeernormen.
Geschil
2. Het gaat in deze procedure om de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat geen sprake was van een weigeringsgrond in de zin van artikel 4, eerste lid, onder a en d, van de Huisvestingsverordening 2018.
Standpunt eiser
3. Eiser voert aan dat wel degelijk sprake is van een weigeringsgrond. Er bevindt zich binnen een afstand van 50 meter van [adres 1] een ander kamerverhuurpand aan de [adres 3] . Het college heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom de aanvraag voldoet aan de beleidsregels. Verder blijkt niet dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden en welke dat was. Dat levert strijd op het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Tot slot had het college de informatie die heeft geleid tot de nieuwe beleidsregels bij de besluitvorming moeten betrekken.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
5.1
In artikel 2 van Pro de Huisvestingsverordening staat het verbod om een woonruimte zonder omzettingsvergunning om te zetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. In artikel 4 van Pro de Huisvestingsverordening is bepaald wanneer een dergelijke vergunning kan worden geweigerd. In deze procedure gaat het om de weigeringsgrond onder a: als het belang van het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking gediende belang.
5.2
De bevoegdheid van het college een omzettingsvergunning te verlenen is een discretionaire bevoegdheid. Het college kan een omzettingsvergunning verlenen, maar is daartoe niet verplicht. Bij de beoordeling zal hij alle relevante belangen moeten inventariseren, deze belangen op een kenbare wijze moeten afwegen en beoordelen of de eventuele nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het college heeft ter invulling van die discretionaire bevoegdheid beleidsregels opgesteld, te weten Beleidsregels ter uitwerking van de Huisvestingsverordening Tilburg 2018 (de beleidsregels).
Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat een besluit in zoverre terughoudend moet worden getoetst door de bestuursrechter. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Afstandscriterium
5.3
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het verlenen van de omzettingsvergunning leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het pand. Indien hiervan sprake is, dan kan de gevraagde omzettingsvergunning op grond van artikel 4, eerste lid, onder d, van de Huisvestigingsverordening worden geweigerd.
5.4
In artikel 2.1, aanhef en onder b, van de beleidsregels is ter nadere uitwerking van het criterium ‘onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu’ een afstandscriterium opgenomen. Geen omzetting wordt toegestaan als er binnen een afstand van 50 meter gemeten vanaf de perceelgrens al een pand is gevestigd waar kamerverhuur plaatsvindt of is vergund dan wel een maatschappelijke voorziening die van invloed wordt geacht op de leefbaarheid.
5.5
Eiser voert aan dat er binnen 50 meter al een kamerverhuurpand aanwezig is ( [adres 3] ) en dat de omzettingsvergunning daarom geweigerd had moeten worden.
Het college betwist dat en voert aan dat de afstand 50,13 meter bedraagt nu vanaf de perceelsgrens gemeten moet worden. Bovendien volgt uit de kaartlaag van de Huisvestingsverordening dat het pand buiten de kamerverhuurcirkel van [adres 3] valt.
5.6
Het college heeft gesteld dat de afstand is gemeten door deskundigen, namelijk door de afdeling Landmeten van de gemeente die beschikt over expertise om een nauwkeurige meting uit te voeren en dat daarvoor onder andere het programma Microstation wordt gebruikt. De rechtbank is van oordeel dat het college daarmee voldoende heeft onderbouwd dat uit kan worden gegaan van de afstandsbepaling gemaakt door de afdeling Landmeten. Bovendien heeft het college terecht gewezen op de kaart bij de Huisvestingsverordening waarop de cirkel rondom [adres 3] te zien is. Eiser heeft daar geen van een deskundige afkomstige meetgegevens tegenover gesteld waaruit het tegendeel blijkt. Eiser heeft ter zitting toegelicht waarom hij geen eigen meting heeft laten verrichten. Dat laat echter onverlet dat deskundige meetgegevens van de zijde van eiser ontbreken. Tot slot overweegt de rechtbank dat de kaart met daarop de kamerverhuurcirkels gepubliceerd is en dat rechtszoekenden vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van de juistheid van die kaart moeten kunnen uit gaan. Het college mocht er dan ook van uit gaan dat de afstand tussen [adres 1] en [adres 3] meer dan 50 meter bedraagt.
5.7
De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
5.8
Eiser voert verder aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen andere weigeringsgronden van toepassing zijn zoals de schaarste in de woningvoorraad en de bekende overlastmeldingen over kamerverhuurpanden. Bovendien blijkt niet dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden en welke belangen daarbij zijn afgewogen.
5.9
Het college voert aan dat hem in artikel 4 van Pro de Huisvestingsverordening beleidsruimte wordt gelaten en dat ter invulling daarvan beleidsregels zijn opgesteld. Wanneer wordt besloten conform de beleidsregels kan worden volstaan met een verwijzing naar die beleidsregels. Van het beleid kan worden afgeweken als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. Alle belangen afwegend is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die zodanig zijn dat vasthouden aan het beleid leidt tot een onevenredige uitkomst. Ook is niet gebleken van andere feiten en omstandigheden die leiden tot een ongeoorloofde inbreuk op het woon- en leefmilieu. Daarom was er geen aanleiding om af te wijken van het beleid, aldus het college.
5.1
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 4:82 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. [1] Dit betekent dat bij de totstandkoming van het beleid in algemene zin gemaakte keuzes niet steeds opnieuw behoeven te worden gemotiveerd. Bij de motivering van een afzonderlijk besluit kan worden volstaan met een korte verwijzing naar de toegepaste beleidsregel alsmede met een overweging dat geen sprake is van een bijzonder geval dat tot afwijking van die regel zou kunnen nopen. Het college hoefde dus niet in het besluit toe te lichten waarom geen sprake is van een andere weigeringsgrond en welke belangen hij daartoe heeft mee- en afgewogen.
5.11
Artikel 4:84 van Pro de Awb houdt in dat het college moet beoordelen of de gevolgen van de woningomzetting voor eiser wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de omzetting. Het college kan omstandigheden die bij het opstellen van de beleidsregel verdisconteerd zijn daarbij niet reeds om die reden buiten beschouwing laten. Het ligt echter op de weg van eiser om aannemelijk te maken dat de door het college in zijn beleid betrokken omstandigheden tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Eiser is daar niet in geslaagd. De schaarste op de woningmarkt – ook voor zover dit starterswoningen betreft – en overlast zijn meegenomen bij het opstellen van de beleidsregels en bij het bepalen van de 50 meter regel. Daarom zijn dit op zichzelf geen bijzondere omstandigheden.
5.12
Eiser heeft er in dit verband nog op gewezen dat op 25 september 2020 de Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2020 zijn gepubliceerd. Daarin is bepaald dat alle aanvragen voor een omzettingsvergunning worden geweigerd om schaarse zelfstandige woonruimtevoorraad te behouden en om onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand te voorkomen. Hieruit blijkt volgens eiser dat de visie van het college op de verdeling van de woningvoorraad aan het verschuiven was op het moment dat vergunninghouder de aanvraag deed.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat de rechtszekerheid prevaleert boven het belang van de individuele burger en dat in de nieuwe beleidsregel met het oog op de rechtszekerheid ook expliciet is voorzien in overgangsrecht zodat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid. Dit is naar het oordeel van de rechtbank geen onredelijke uitleg. De rechtbank ziet daarom geen reden om te concluderen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om, met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb, af te wijken van het beleid.
5.13
Het voorgaande betekent dat het besluit niet onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat van een motiveringsgebrek geen sprake is.
5.14
De beroepsgrond slaagt niet.
Relevantie nieuwe beleidsregels
5.15
Eiser voert aan dat het college de beleidsregels heeft aangepast vanwege schaarste aan woningen in de gemeente. Dit heeft geleid tot de hiervoor genoemde Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2020. Uit het publicatie van de aanpassing van de beleidsregels blijkt bovendien dat overlastmeldingen relatief vaak op kamerverhuurpanden betrekking hebben. Die informatie was het college al bekend en op grond van artikel 7:11 Awb Pro had het college die informatie bij de besluitvorming moeten betrekken.
5.16
Voor zover eiser hiermee beoogt te stellen dat het college de nieuwe beleidsregels had moeten toepassen overweegt de rechtbank dat als uitgangspunt geldt dat het college bij het nemen van een besluit moet uitgaan van beleidsregels zoals die gelden op het moment dat dat besluit wordt genomen. Dat is alleen anders wanneer er sprake is van een andersluidende overgangsregeling of de omstandigheden van het geval afwijking rechtvaardigen. [2] Een van die omstandigheden is de rechtszekerheid. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. [3] Nu in de nieuwe beleidsregels is voorzien in overgangsrecht en gesteld noch gebleken is dat sprake is van omstandigheden die afwijking van de beleidsregels rechtvaardigen, is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit terecht heeft getoetst aan de beleidsregels (2018). De omstandigheid dat eiser door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een gunstiger positie zou komen, maakt het voorgaande niet anders.
5.17
Dit betekent dat de beroepsgrond niet slaagt.
Overlast
5.18
Eiser voert tot slot aan dat hij soms overlast ervaart van de kamerverhuur in de vorm van geluidsoverlast. Bovendien leidt de feitelijke overlast tot een inbreuk op het woon- en leefklimaat. Dat blijkt uit de wijziging van de beleidsregels.
5.19
Het college voert aan dat geluidsoverlast kan leiden tot het intrekken van de vergunning. Het heeft geen invloed op de verlening van de vergunning.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat de overlast die eiser ervaart niet tot weigering van de omgevingsvergunning kan leiden omdat dit geen weigeringsgrond is zoals bedoeld in artikel 4 van Pro de Huisvestingsverordening. Zoals hiervoor overwogen is de objectiveerbare overlast betrokken in toepasselijke beleidsregels en daarmee ook in de belangenafweging die in die beleidsregels is verdisconteerd. Wel kan het niet naleven van de voorwaarden die zijn verbonden aan de omzettingsvergunning een grond vormen voor het college om de omzettingsvergunning in te trekken. Eiser kan het college om handhaving kan verzoeken. Dat is ter zitting ook door het college bevestigd. Eiser heeft bovendien ter zitting aangegeven dat de overlast die hij ervaart beperkt is.
5.21
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
6.1
Nu de beroepsgronden niet slagen, is het beroep ongegrond.
6.2
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.E.J.M. Stoof, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 20 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Op grond van artikel 4:82 van Pro de Awb kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Huisvestingswet
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
In artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet is bepaald dat de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels kan geven met betrekking tot a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Huisvestingsverordening 2018
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2018 is het verboden om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten, waarbij verhuur aan drie of meer personen plaatsvindt.
In het tweede lid van artikel 2 is Pro bepaald dat de vergunningplicht betrekking heeft op alle woonruimte binnen de bebouwde kom van de gemeente Tilburg.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2018 kan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet worden geweigerd als:
a. naar het oordeel van het college het belang van het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. het onder 1 a. als eerste genoemde belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
c. de toestand van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft zich uit oogpunt van indeling of staat van onderhoud geheel of ten dele tegen omzetting of woningvorming verzet;
d. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;
e. vergunningverlening zou leiden tot strijdigheid met het bestemmingsplan, of met een omgevingsvergunning op grond waarvan afgeweken mag worden van het bestemmingsplan.
Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2018
Op grond van het bepaalde in 2.1 van de Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2018 worden bij aanvragen voor een omzettingsvergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet de volgende beleidsregels voor de weigering van een vergunning gehanteerd:
a. geen omzetting toe te staan als binnen een afstand van 50 meter, gemeten vanaf de kadastrale perceelgrens, al een pand gevestigd is waar kamerverhuur plaatsvindt of vergund is, dan wel een maatschappelijke voorziening aanwezig is die van invloed wordt geacht voor de leefbaarheid.
(…)