Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/7780 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [naam woonplaats] , eiseres
gemachtigde: mr. K.J. Breedijk,
en
De minister voor Medische zorg, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 14 april 2020 (primaire besluit) heeft de minister de aanvraag tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog afgewezen.
In het besluit van 27 juli 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 29 juni 2021.
Hierbij waren aanwezig namens eiseres [naam directeur en gemachtigde] , directeur en gemachtigde van eiseres, mr. K.J. Breedijk. Namens de minister waren aanwezig mr. E. van Brandwijk en
mr. M.E. Egbers.
mr. M.E. Egbers.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres heeft op 1 augustus 2018 aan de minister gevraagd om haar aan te wijzen als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog.
Op 31 juli 2019 heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat -kortgezegd- eiseres geen cursorisch onderwijs verzorgt. Op 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) de uitspraak van de rechtbank bevestigd (ECLI:NL:RVS:2021:119).
Op 6 november 2019 heeft eiseres een herziene aanvraag ingediend tot aanwijzing als opleidingsinstelling. Eiseres meent hiervoor in aanmerking te komen, omdat zij beoogt het cursorisch deel van de opleiding zelf te verzorgen.
Op 19 december 2019 heeft de minister laten weten advies in te winnen bij de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen en Psychotherapeuten (FGzPt), waarna de minister binnen zes weken een besluit zal nemen.
Bij brief van 13 januari 2020 heeft eiseres zich verzet tegen de inschakeling van FGzPt als adviseur.
Bij brief van 18 februari 2020 geeft de minister nogmaals aan de aanvraag van eiseres voor advies aan FGzPt te willen voorleggen. De minister verzoekt eiseres om aan te geven of zij wenst mee te werken aan een visitatie door FGzPt.
Op 4 maart 2020 heeft eiseres de minister laten weten dat zij niet wil meewerken aan een onderzoek door de FGzPt, maar wel openstaat voor een advies van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ).
Bij brief van 26 maart 2020 heeft de minister eiseres nog eenmaal in de gelegenheid gesteld medewerking te verlenen aan een beoordeling door de FGzPt en aangegeven dat hij genoodzaakt zal zijn de aanvraag af te wijzen indien eiseres dit weigert.
Op 1 april 2020 heeft eiseres laten weten niet te zullen meewerken.
Bij primair besluit heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat hij zonder advies van de FGzPt niet tot aanwijzing van eiseres als opleidingsinstelling kan overgaan.
Tegen dit (primaire) besluit heeft eiseres op 20 april 2020 een bezwaarschrift ingediend.
Op 12 mei 2020 heeft de minister telefonisch de bezwaarprocedure met eiseres besproken. Op 19 mei 2020 heeft eiseres laten weten af te zien van een hoorzitting.
Vervolgens is op 27 juli 2020 het bestreden besluit genomen.
Omvang geschil
2. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of de minister zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen de aanvraag om aangewezen te worden als opleidingsinstelling, af te wijzen. Centraal hierbij staat de vraag of de minister advies mag inwinnen bij de FGzPt en of de aanvraag kan worden afgewezen om reden dat dit advies ontbreekt.
Standpunten van partijen
3. Eiseres voert aan dat de minister geen advies kan vragen aan de FGzPt, omdat deze niet als onafhankelijk adviseur kan worden beschouwd en de schijn van belangenverstrengeling tegen heeft. Aankomende concurrerende opleidingsinstellingen zijn er immers bij betrokken. Eiseres heeft stukken overgelegd die volgens haar aantonen dat de FGzPt geen onafhankelijk advies kan uitbrengen.
Bovendien worden er door de FGzPt aanvullende erkenningseisen gehanteerd die verder gaan dan de eisen zoals neergelegd in de artikelen 3 en 4 van het Besluit Gezondheidszorgpsycholoog, waaraan de aanvraag getoetst moet worden. Eiseres heeft verwezen naar e-mailcorrespondentie waaruit zou blijken dat wordt samengewerkt tussen de minister en de FGzPt om de praktijk waarbij de buitenwettelijke ‘regels’ van de FGzPt een functie hebben, ook zo te behouden.
Eiseres is van mening dat de IGJ, als onafhankelijke en onbevooroordeelde partij, om advies gevraagd moet worden, omdat op grond van artikel 86 van Pro de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) daar het toezicht op de opleidingen berust.
Door enerzijds geen duidelijkheid te scheppen over de positie van de FGzPt, maar anderzijds de FGzPt wel om advies te vragen, wetende dat de FGzPt haar eigen regels bij haar advies betrekt, handelt de minister volgens eiseres in strijd met de beginselen van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en vertrouwen.
4. De minister stelt zich op het standpunt dat de FGzPt een representatief orgaan is, waarin de brancheorganisaties, beroepsverenigingen en opleidingsinstellingen vertegenwoordigd zijn. De minister mag de FGzPt om advies vragen om een besluit te kunnen nemen op de aanvraag. Hij is kundig genoeg – en er in het kader van de vergewisplicht ook verantwoordelijk voor – om na te gaan welk onderdeel van het advies ziet op de eisen die in het Besluit worden gesteld en waaraan de aanvraag getoetst wordt, en welk onderdeel van het advies ziet op de eisen die de FGzPt stelt aan de hand van haar eigen aanvullende regelgeving.
Wettelijk kader
5. Ingevolge artikel 3 van Pro de Wet BIG worden er registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: (…) gezondheidszorgpsycholoog (…).
Ingevolge artikel 24 van Pro de Wet BIG wordt, om in het desbetreffende register als gezondheidszorgpsycholoog te kunnen worden ingeschreven, vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
De algemene maatregel van bestuur waarin de opleidingseisen voor gezondheidszorgpsycholoog zijn neergelegd is het Besluit gezondheidszorgpsycholoog (het Besluit).
Ingevolge artikel 1, onder b, van het Besluit wordt onder een opleidingsinstelling verstaan: een rechtspersoon die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgt.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit bestaat de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog uit ten minste 3600 uren, die als volgt zijn verdeeld:
a. 810 uren theoretisch en praktisch onderwijs op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
b. 2790 uren werkervaring op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie.
(…)
Ingevolge artikel 3, derde lid, van het Besluit is de werkervaring, bedoeld in het eerste lid, onder b, gespreid over ten minste twee jaren en wordt in elk geval opgedaan met het uitvoeren van psychodiagnostisch onderzoek, het stellen van indicaties en het toepassen van psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsmethoden.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit omvat het onderwijs, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, ten minste:
a. 480 uren cursorisch onderwijs;
b. 90 uren supervisiesessies;
c. 240 uren praktijkopdrachten;
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit kan onze Minister, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
Ingevolge artikel 7 van Pro het Besluit komen voor aanwijzing in aanmerking opleidingsinstellingen waarvan in redelijkheid verwacht mag worden dat zij:
a. de artikelen 3, 4, 5, 8, 9 en 10 zullen naleven;
b. zorg dragen voor een evenwichtige verhouding tussen het theoretische en praktische gedeelte van de opleiding enerzijds en de werkervaring anderzijds;
c. zorg dragen voor het op systematische wijze bewaken en in stand houden van de kwaliteit van de opleiding.
Ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Ingevolge artikel 3:9 dient Pro, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Beoordeling
6. In artikel 7 van Pro het Besluit is neergelegd dat om in aanmerking te komen voor aanwijzing van een opleidingsinstelling de eis geldt dat in redelijkheid mag worden verwacht dat de artikelen 3 en 4, 5, 8, 9 en 10 van het Besluit zullen worden nageleefd. Hieruit volgt dat de minister een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt bij de beoordeling of de verwachting bestaat dat een opleidingsinstelling deze artikelen zal naleven en daardoor voor aanwijzing in aanmerking komt.
In de toelichting bij het “Besluit van 19 september 2016, houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur op het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport teneinde misslagen en omissies te herstellen” (Stb. 2016, 349) staat (artikel XXV en artikel XXVI):
In artikel 6 van Pro het Besluit gezondheidszorgpsycholoog respectievelijk artikel 6 van Pro het Besluit psychotherapeut staat dat, op een daartoe strekkend verzoek, de minister opleidingsinstellingen kan aanwijzen om een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog respectievelijk tot psychotherapeut te verzorgen. Een zodanige aanwijzing kon ingevolge artikel 6, tweede lid, pas plaatsvinden nadat de minister de [de stichting] (de stichting) had uitgenodigd haar standpunt ter zake van de voorgenomen aanwijzing kenbaar te maken. De stichting is echter opgeheven, waardoor niet meer aan dit wettelijk vereiste kan worden voldaan. Artikel 6, tweede lid van het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en het Besluit psychotherapeut, zijn daarom vervallen alsmede de tweede volzin van het tweede lid (nieuw). Dit laat onverlet dat de minister in voorkomende gevallen advies kan inwinnen bij een ander representatief orgaan, via welk orgaan brancheorganisaties, beroepsverenigingen en opleidingsinstellingen vertegenwoordigd zijn.
Om het besluit op de aanvraag zorgvuldig voor te bereiden, heeft de minister aangegeven advies te zullen inwinnen bij de FGzPt. Tussen partijen is niet in geschil dat de minister advies kan en mag inwinnen alvorens op de aanvraag van eiseres te beslissen. Verder is niet in geschil dat de FGzPt deskundig is om een advies uit te brengen over de aanwijzing van eiseres als opleidingsinstelling.
Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat de FGzPt niet als onafhankelijk adviseur kan worden beschouwd. Volgens de minister is de FGzPt een representatief orgaan, waarin de brancheorganisaties, beroepsverenigingen en opleidingsinstellingen vertegenwoordigd zijn, en is zij wel als een onafhankelijk adviseur te beschouwen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de FGzPt een representatief orgaan is dat om advies gevraagd kan worden. De FGzPt bestaat uit het bestuur, het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog en Psychotherapeut (CSGP), waarin de beroepsverenigingen en de brancheorganisaties vertegenwoordigd zijn, de Commissie Registratie en Toezicht (CRT) die belast is met de uitvoering van de regels die door het CSGP zijn opgesteld en de visitatie bij een opleidingsinstelling uitvoert, de adviescommissie en de accreditatiecommissie. De FGzPt is verantwoordelijk voor de opleiding, erkenning, registratie en het toezicht van vier psychologische beroepen, waaronder gezondheidszorgpsychologen.
Tussen partijen is niet in geschil dat in het CSGP twee leden zitting hebben die zijn voorgedragen door brancheorganisaties. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat die leden niet zijn voorgedragen door de brancheorganisatie van eiseres niet betekent dat de brancheorganisaties daarmee onvoldoende zijn vertegenwoordigd in het CSGP.
Dat sprake zou zijn van belangenverstrengeling is de rechtbank niet gebleken. De opleidingsinstellingen als zodanig hebben, zoals de minister terecht opmerkt, geen (directe) zitting in de FGzPt.
Verder heeft de Minister in zijn beslissing uiteengezet dat in het Toezichtkader CRT, een door de FGzPt zelf opgestelde regeling, is opgenomen welke werkwijze de CRT hanteert bij het uitbrengen van het advies en hoe de visitatiecommissie, die wordt aangewezen voor advisering, wordt samengesteld. Bij de samenstelling van de visitatiecommissie wordt rekening gehouden met de vereiste onafhankelijkheid, zo volgt uit artikel 6, vierde lid, van het Toezichtkader CRT. De rechtbank stelt vast dat het inhoudsdeskundig lid actief moet zijn of zijn geweest als hoofdopleider, hoofddocent of praktijkopleider. Ook hieruit volgt echter niet zonder meer dat dat sprake is van belangenverstrengeling, nu, zoals hiervoor is overwogen, ook rekening wordt gehouden met de vereiste onafhankelijkheid.
Dit betekent dat de beroepsgronden die zien op de veronderstelde vooringenomenheid van de FGzPt niet slagen.
Artikel 3:2 van Pro de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Omdat de minister onvoldoende kennis heeft om de aanvraag te kunnen beoordelen, heeft hij de FGzPt om advies gevraagd. De rechtbank kan de minister hierin volgen.
Eiseres heeft naar voren gebracht dat de FGzPt niet alleen zal toetsen aan de regels in het Besluit maar ook aan de door haar opgestelde eigen regels. Eiseres heeft daarbij de vrees dat de minister geen zuiver onderscheid weet aan te brengen in de adviezen.
Met eiseres en de minister constateert de rechtbank dat uit het Toezichtkader CRT, en met name artikel 5, volgt dat de eerdergenoemde visitatiecommissie tot taak heeft te toetsen of een opleidingsinstelling en de door de opleidingsinstelling verzorgde opleiding voldoen aan de eisen in het Besluit én de Besluiten van het CSGP. Met eiseres en de minister stelt de rechtbank verder vast dat de CRT geen wettelijke bevoegdheid heeft om aan de eigen regels te toetsen. Aan eiseres kan worden toegegeven dat de vrees zou kunnen ontstaan dat de CRT een andere maatstaf hanteert dan op grond van het Besluit is bedoeld.
De minister is, zo blijkt uit het bestreden besluit, zich bewust van deze tegenstrijdigheid en heeft het CRT hierover bevraagd. Het CRT heeft desgevraagd bevestigd dat in het advies onderscheid zal worden gemaakt tussen eisen uit het Besluit en eisen voortkomend uit eigen regels.
Indien de minister een (niet-verplicht) advies inwint, dient hij zich ingevolge artikel 3:9 van Pro de Awb, ervan te vergewissen dat het onderzoek van de adviseur op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat het advies inhoudelijk concludent is. De minister heeft in het bestreden besluit overwogen dat hij het te nemen besluit over de aanwijzing zal baseren op het advies voor zover dat ziet op het al dan niet voldoen aan de vereisten van het Besluit. In het kader van de vergewisplicht is de minister hiertoe dan ook gehouden.
Bij de beoordeling van de aanvraag tot aanwijzing als opleidingsinstelling moet de minister vaststellen of aan de artikelen 3 en 4 van het Besluit is voldaan. In dat kader moet de minister in staat worden geacht te beoordelen welk deel van het advies ziet op de eisen die voortvloeien uit het Besluit en welke eisen die de FGzPt stelt aan de hand van haar eigen aanvullende regelgeving. Nu door de CRT is toegezegd dat het advies uit twee onderdelen zal bestaan, valt niet in te zien dat de minister niet in staat zou zijn dit onderscheid te maken. Na het inwinnen van het advies zal de minister aan de hand hiervan een gemotiveerd besluit op de aanvraag van eiseres moeten nemen en kan eiseres, indien zij het niet met dit besluit en het daaraan ten grondslag liggende advies eens is, hiertegen rechtsmiddelen aanwenden.
De rechtbank is van oordeel dat de minister zich, bij gebreke aan voldoende kennis op dit gebied, op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij om te kunnen beslissen op de aanvraag van eiseres advies van de FGzPt mag inwinnen. Dit betekent dat de door eiseres aangevoerde beroepsgronden niet slagen.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Graumans, griffier, op 5 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. N. Graumans, griffier, op 5 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.