Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 20/8587 en 21/3194 NATUUR
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2022 in de zaken tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. R. Hörchner,
en
gedeputeerde staten van de provincie Zeeland, verweerder,
gemachtigde: mr. J. van Vulpen.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen in de zaak met zaaknummer BRE 21/3194 NATUUR:
[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam 2] , vergunninghouder,
gemachtigde: mr. H.A. Pasveer.
Procesverloop
In het besluit van 4 februari 2020 (primair besluit I) hebben gedeputeerde staten het verzoek van [naam eiseres] (hierna: de stichting) om een in 2016 op grond van artikel 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 aan [naam betrokkene] ( [naam betrokkene] ) verleende vergunning in te trekken, afgewezen.
In het besluit van 11 augustus 2020 (bestreden besluit I) hebben gedeputeerde staten het bezwaar van de stichting tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is bekend onder zaaknummer BRE 20/8587 NATUUR.
Nadat de stichting een nieuw verzoek heeft gedaan tot intrekking van de natuurvergunning, hebben gedeputeerde staten dit verzoek bij het besluit van 1 december 2020 (primair besluit II) buiten behandeling gesteld, omdat de stichting niet als belanghebbende bij het verzoek kan worden aangemerkt.
In het besluit van 22 juni 2021 (bestreden besluit II) hebben gedeputeerde staten het bezwaar van de stichting gegrond verklaard en de stichting aangemerkt als belanghebbende bij het verzoek. Het verzoek om de natuurvergunning in te trekken is bij het bestreden besluit II afgewezen.
De stichting heeft ook tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is bekend onder zaaknummer BRE 21/3194 NATUUR.
Gedeputeerde staten hebben in beide beroepen een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 25 januari 2022.
Hierbij waren namens de stichting aanwezig [naam vertegenwoordiger eiseres 1] en [naam vertegenwoordiger eiseres 2] , samen met de gemachtigde. Voor gedeputeerde staten waren aanwezig [naam vertegenwoordiger verweerder 1] en [naam vertegenwoordiger verweerder 2] , samen met de gemachtigde. Voor [naam vergunninghouder] was gemachtigde aanwezig. Tot slot waren als toehoorders aanwezig [naam toehoorder 1] van [naam betrokkene 2] en [naam toehoorder 2] en [naam toehoorder 3] van [naam betrokkene] .
Overwegingen
Feiten
1.
De natuurvergunning
De natuurvergunning
Bij besluit van 13 december 2016 hebben gedeputeerde staten op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 aan [naam betrokkene] een vergunning (hierna: natuurvergunning) verleend voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling [naam natuurgebied] . Het project ziet op het realiseren van woningbouw, een golfbaan, een jachthaven, een hotel en een restaurant. Met name ten behoeve van de realisatie van de golfbaan dient 7 miljoen kuub grond te worden aangevoerd en aangebracht. De locatie van het project ligt nabij Natura 2000-gebied [naam Natura 2000-gebied] . Aan de vergunning is het volgende voorschrift verbonden: “De kwaliteit van de toe te passen grond voldoet aan het Besluit bodemkwaliteit (Bbk)”.
Van de natuurvergunning maakt de “Verstorings- en verslechteringstoets Gebiedsontwikkeling [naam natuurgebied] ” van juni 2016 onderdeel uit. Ten aanzien van de aanvoer van de grond zijn er daarin twee varianten besproken: de “droge variant” bestaande uit de aanvoer van grond via schepen en droog verwerken en de “natte variant” bestaande uit de aanvoer van grond uit [plaatsnaam 3] met een sleephopperzuiger en nat verwerken.
De natuurvergunning is na de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb) op
1 januari 2017 gaan gelden als een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Voorschriften verbonden aan de vergunning, gelden vanaf dat moment als voorschriften als bedoeld in artikel 5.3, eerste lid, van de Wnb.
1.1
Het eerste intrekkingsverzoek (beroep BRE 20/8587 NATUUR)
Bij brief van 19 september 2019 heeft de stichting gedeputeerde staten verzocht om de natuurvergunning in te trekken.
Omdat gedeputeerde staten voornemens waren het verzoek af te wijzen, hebben zij de stichting in de gelegenheid gesteld een zienswijze op dit voornemen naar voren te brengen. De stichting heeft bij brief van 12 december 2019 van die gelegenheid gebruik gemaakt.
De zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging in het voornemen. Bij het primaire besluit I hebben gedeputeerde staten het verzoek om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb in te trekken, afgewezen.
De stichting heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I en het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaar, beroep en klachten van 2 juni 2020.
Gedeputeerde staten hebben het bezwaar bij het bestreden besluit I ongegrond verklaard.
De stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I.
1.2
Het tweede intrekkingsverzoek (beroep BRE 21/3194 NATUUR)
Bij brief van 9 september 2020 heeft de stichting gedeputeerde staten verzocht om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb, waaronder nadrukkelijk ook artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in te trekken.
Bij het primaire besluit II hebben gedeputeerde staten dit verzoek buiten behandeling gesteld, omdat de stichting volgens gedeputeerde staten als gevolg van het ontbreken van feitelijke werkzaamheden niet als belanghebbende bij het verzoek kan worden aangemerkt.
De stichting heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II. Het bezwaar is toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaar, beroep en klachten van 23 maart 2021.
Bij het bestreden besluit II hebben gedeputeerde staten het bezwaar van de stichting gegrond verklaard en de stichting aangemerkt als belanghebbende bij haar verzoek. Gedeputeerde staten hebben het verzoek om de natuurvergunning in te trekken, afgewezen.
1.3
Wijzigingen in de natuurvergunning
Bij besluit van 27 juli 2021 hebben gedeputeerde staten de natuurvergunning op verzoek van [naam betrokkene] ingetrokken voor zover deze is verleend voor de natte variant.
Bij besluit van 17 november 2021 is de tenaamstelling van de natuurvergunning gewijzigd van [naam betrokkene] naar [naam vergunninghouder] .
[naam betrokkene] en [naam betrokkene 2] derde-belanghebbende?
2. Nadat de rechtbank [naam betrokkene] en [naam betrokkene 2] heeft aangemerkt als derde-belanghebbende bij beide beroepen, is gebleken dat [naam betrokkene] niet langer de vergunninghouder is en dat [naam betrokkene 2] enkel participeert in [naam vergunninghouder] , samen met een externe financier. Onder die omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding [naam betrokkene] en [naam betrokkene 2] niet langer aan te merken als derde-belanghebbende bij deze beroepen.
Stichting belanghebbende bij verzoeken?
3. [naam vergunninghouder] heeft in beroep het standpunt gehandhaafd dat de stichting geen belanghebbende was bij haar aanvraag tot intrekking van de natuurvergunning. De stichting voert weliswaar feitelijke werkzaamheden uit ter behartiging van de door haar nagestreefde belangen, maar deze werkzaamheden hebben uitsluitend betrekking op het voorkomen van gebruik van verontreinigde grond en niet op de bescherming van Natura-2000 gebieden, aldus [naam vergunninghouder] .
Artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het derde lid bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
Het belang dat de stichting zich blijkens artikel 3, eerste lid, van haar statuten ten doel stelt te behartigen, is het herstel, behoud en de bescherming van onder andere het milieu, de landschappelijke en natuurlijke waarden, de kwaliteit van de leefomgeving en de van de veiligheid en gezondheid van mens en dier. De belangen die bij het verzoek om intrekking van de natuurvergunning zijn betrokken horen naar het oordeel van de rechtbank tot de belangen die de stichting blijkens haar statutaire doelstelling behartigt. Het gebied waarop de natuurvergunning ziet, de [naam natuurgebied] , ligt daarnaast binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving.
Ten aanzien van de feitelijke werkzaamheden is tussen partijen niet (langer) in geschil dat de stichting feitelijke werkzaamheden verricht. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen en neemt daarbij in aanmerking dat de stichting onder meer door middel van Wob-verzoeken informatie vergaart, en dat zij haar leden vervolgens via haar website en Facebookpagina heeft geïnformeerd over de ontwikkelingen binnen de [naam natuurgebied] . Verder heeft de stichting overleggen gevoerd, is zij betrokken geweest bij onderzoeken en was zij opdrachtgever van het adviesrapport “Proces plan [naam natuurgebied] ” (januari 2019). Gelet hierop merkt de rechtbank de stichting aan als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Anders dan waar [naam betrokkene] vanuit gaat, geldt in dit verband niet als eis dat de stichting ook werkzaamheden moet hebben verricht, specifiek met betrekking tot de bescherming van Natura 2000-gebieden. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, van 27 januari 2016 (Afdeling, ECLI:NL:RVS:2016:155), kan een dergelijke eis niet worden gesteld aan de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van een vereniging of stichting.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
Beroep BRE 20/8587 NATUUR: het eerste intrekkingsverzoek
5.1
De stichting heeft het verzoek om intrekking allereerst gebaseerd op artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb.
Het college is bevoegd een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb in te trekken als één van de in die bepaling genoemde omstandigheden zich voordoet. Het gebruik van die discretionaire bevoegdheid dient te geschieden na afweging van de betrokken belangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (“Logtsebaan”).
De stichting heeft in beroep aangevoerd dat sprake is van omstandigheden als genoemd onder artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub b, c en d, van de Wnb.
5.2
Sub b: “Vergunningverlening gebaseerd op onjuiste of onvolledige gegevens”
De stichting heeft aangevoerd dat de aanvraag voor de natuurvergunning niet strookte met het werkelijke plan. De aanvraag zag op de aanvoer van 7 miljoen kuub schone grond uit [plaatsnaam 3] , terwijl het werkelijke plan zag op de aanvoer van 8 miljoen kuub industrieklasse grond uit het buitenland. Het gebruik van industrieklasse grond was de spil van het project, vanwege het feit dat fors zou worden betaald voor het gebruiken van die grond. Ter onderbouwing van de stelling dat de werkelijke plannen anders waren en dat gedeputeerde staten daarvan ook op de hoogte waren, heeft de stichting gewezen op diverse rapporten, memo’s en presentaties. Wanneer in de aanvraag was uitgegaan van het werkelijke plan, had de natuurvergunning niet verleend kunnen worden, aldus de stichting.
Gedeputeerde staten zijn op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub b, van de Wnb bevoegd de natuurvergunning in te trekken, indien de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de gegevens op grond waarvan de natuurvergunning is verleend onjuist of onvolledig waren. De rechtbank overweegt daarbij dat de aanvrager de inhoud van de aanvraag bepaalt. In dit geval zag de aanvraag op 7 miljoen kuub schone grond, waarvan de aanvoer in een “natte variant” of “droge variant” zou plaatsvinden. De natuurvergunning is vervolgens overeenkomstig die aanvraag verleend en gesteld noch gebleken is dat aan díe vergunningverlening onjuiste of onvolledige gegevens ten grondslag lagen. Dat het werkelijke plan op andere uitgangspunten was gebaseerd dan het plan waarvoor de natuurvergunning is verleend, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Voor de toepassing van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b is enkel van belang of de daadwerkelijk verleende natuurvergunning op onjuiste of onvolledige gegevens is gebaseerd. Voor zover een aanvrager een plan wil uitvoeren dat afwijkt van de verleende natuurvergunning is dat geen grond voor intrekking van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb, maar een kwestie van handhaving of het aanvragen van een nieuwe natuurvergunning.
5.3
Sub c: “Vergunningverlening in strijd met de wettelijke voorschriften”
De stichting heeft aangevoerd dat gedeputeerde staten bekend waren met het werkelijke plan om voor de ophoging van het gebied gebruik te maken van industrieklasse grond. Zij moesten er daarom bekend mee worden verondersteld dat de natuurvergunning in strijd met de wettelijke voorschriften, te weten het Bbk, is verleend.
Gedeputeerde staten zijn op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wnb bevoegd de natuurvergunning in te trekken indien de vergunning in strijd met de wettelijke voorschriften is verleend.
Vast staat dat aan de natuurvergunning het voorschrift is verbonden “De kwaliteit van de toe te passen grond voldoet aan het Besluit bodemkwaliteit (Bbk)”. In het licht van dat voorschrift valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat de natuurvergunning in strijd met het Bbk zou zijn verleend. Deze grond slaagt daarom niet.
5.4
Sub d: “Gewijzigde omstandigheden”
Gedeputeerde staten zijn op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub d, van de Wnb bevoegd de natuurvergunning in te trekken wanneer de omstandigheden sinds het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, of niet in deze vorm zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.
Voorafgaand aan de vergunningverlening was het Natura 2000-gebied [naam Natura 2000-gebied] al als zodanig aangewezen. Ná de vergunningverlening is het gebied uitgebreid, in die zin dat het gebied voorheen bekend als de [naam gebied] door de Europese Unie in december 2017 op de communautaire lijst is geplaatst. Hoewel de voormalige [naam gebied] tot op heden nog niet is aangewezen als Natura 2000-gebied, functioneert het gebied met het plaatsen op de lijst juridisch wel als Natura-2000 gebied en valt het onder de beschermingsbepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4 van de Habitatrichtlijn.
In het bestreden besluit I hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat de plaatsing van de voormalige [naam gebied] op de communautaire lijst, anders dan de commissie bezwaar, klachten en beroep menen, niet als gewijzigde omstandigheid in de zin van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub d, van de Wnb kan worden aangemerkt.
In beroep heeft de stichting gesteld dat de commissie eerder had geadviseerd het bezwaar vanwege de uitbreiding van het Natura-2000 gebied gegrond te verklaren. Gedeputeerde staten hebben daarover in het bestreden besluit ten onrechte een ander standpunt ingenomen, aldus de stichting.
Hoewel de stichting terecht heeft opgemerkt dat de commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, zag dat advies op de omstandigheid dat gedeputeerde staten het verzoek van de stichting volgens de commissie ten onrechte niet hebben begrepen als mede te zijn gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Voor zover het bezwaar was gericht tegen de weigering toepassing te geven aan artikel 5.4, eerste lid, heeft de commissie geadviseerd dat ongegrond te verklaren. Dat advies is mede gebaseerd op het standpunt van de commissie dat de plaatsing van de voormalige [naam gebied] op de communautaire lijst geen gewijzigde omstandigheid in de zin van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub d, van de Wnb is. De grond van de stichting, inhoudende dat gedeputeerde staten ten onrechte een ander standpunt hebben ingenomen dan de commissie, slaagt dan ook niet.
Nu de stichting het standpunt van gedeputeerde staten, dat plaatsing van de voormalige [naam gebied] op de communautaire lijst geen gewijzigde omstandigheid in de zin van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub d van de Wnb is, voor het overige niet heeft weersproken, komt de rechtbank, wat er ook zij van dat standpunt, niet toe aan de beoordeling daarvan.
5.5
Belangenafweging
De stichting heeft aangevoerd dat de belangen van de ontwikkelaar niet in de weg staan aan intrekking van de natuurvergunning, aangezien er tot op heden geen wezenlijke aanvang is gemaakt met het project en er geen financier is voor het project.
Gelet op het voorgaande ontbreken aanknopingspunten om aan te nemen dat één van de in artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb genoemde omstandigheden zich voordoet, terwijl dat een vereiste is voor het ontstaan van de bevoegdheid van gedeputeerde staten om de natuurvergunning op grond van het eerste lid in te trekken. Bij gebrek aan het bestaan van een bevoegdheid, wordt aan de belangenafweging bij het gebruik van die bevoegdheid niet toegekomen. Deze beroepsgrond van de stichting behoeft daarom geen bespreking.
5.6
Eerste verzoek te beperkt uitgelegd
Gedeputeerde staten hebben het eerste verzoek van de stichting uitsluitend begrepen als een verzoek om de natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb in te trekken. In het verzoek is enkel het eerste lid genoemd en zijn subonderdelen uit het eerste lid besproken. Hoewel de stichting in de aanvulling van de bezwaargronden heeft gewezen op het tweede lid, was uitbreiding van het verzoek volgens gedeputeerde staten op dat moment niet meer mogelijk.
De stichting heeft aangevoerd dat gedeputeerde staten het eerste verzoek ten onrechte niet hebben begrepen als mede te zijn gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.
Deze grond slaagt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de stichting in de zienswijze op het ontwerpbesluit heeft gewezen op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 augustus 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:4830) en daarbij die overwegingen uit die uitspraak heeft geciteerd die betrekking hebben op toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. In dat licht had het op de weg van gedeputeerde staten gelegen om bij de stichting ten minste navraag te doen naar de reikwijdte van het verzoek. Door in plaats daarvan onverkort vast te houden aan een beperkte lezing van het verzoek hebben gedeputeerde staten gehandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
5.7
Conclusie
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gelet op wat in rechtsoverweging 5.6 is overwogen gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit I vernietigen.
Omdat gedeputeerde staten naar aanleiding van het tweede verzoek van de stichting inmiddels wel hebben besloten op het intrekkingsverzoek van de stichting voor zover dat gebaseerd was op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, zal de rechtbank gedeputeerde staten niet opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar, maar zullen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand worden gelaten.
5.8
Griffierecht en proceskosten
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moeten gedeputeerde staten aan de stichting het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt gedeputeerde staten daarnaast in de door de stichting gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Gedeputeerde staten worden veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.138,50. Daarbij gaat de rechtbank uit van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 0,5 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat dit beroep ter zitting gelijktijdig is behandeld met het beroep tegen het bestreden besluit II.
De stichting heeft daarnaast gevraagd om vergoeding van de reiskosten van [naam vertegenwoordiger eiseres 1] .
Gelet op artikel 1, onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden reiskosten in beginsel vergoed op basis van de retourreis per openbaar vervoer, tweede klas. De rechtbank ziet in het feit dat dit beroep gelijktijdig is behandeld met het beroep tegen het bestreden besluit II aanleiding de reiskosten voor 50% te vergoeden. De rechtbank wijst het verzoek om vergoeding daarom toe tot een bedrag van € 13,69 (50% van kosten retourreis Walsoorden – Middelburg, bron ov9292.nl).
De rechtbank zal gedeputeerde staten veroordelen in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.152,19.
Beroep BRE 21/3194 NATUUR: het tweede intrekkingsverzoek
6.1
De stichting heeft het tweede intrekkingsverzoek nadrukkelijk ook gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.
6.2
Bij het primaire besluit II hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat de stichting niet als belanghebbende bij haar verzoek kon worden aangemerkt. De hoorzitting in bezwaar en het advies van de commissie is vervolgens beperkt gebleven tot dat onderwerp. In het bestreden besluit II hebben gedeputeerde staten de stichting aangemerkt als belanghebbende en het bezwaar daarom gegrond verklaard. Het verzoek van de stichting om de natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in te trekken, is daarbij afgewezen.
De stichting heeft gesteld dat nu het bestreden besluit II is genomen, zonder dat in de bezwaarfase een inhoudelijke discussie is gevoerd en zonder dat de commissie inhoudelijk heeft geadviseerd, het bestreden besluit II is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank volgt de stichting daarin niet. De procedure in bezwaar is erop gericht om nadere informatie van de bezwaarmaker te verkrijgen, zodat het bestuursorgaan over alle relevante feiten en omstandigheden beschikt om het bestreden besluit volledig te kunnen heroverwegen. In het licht van het feit dat partijen hun standpunten over toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb uitgebreid uiteen hebben gezet in de bezwaarprocedure naar aanleiding van het eerste verzoek van de stichting, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat gedeputeerde staten in strijd zouden hebben gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel doordat zij geen gelegenheid hebben gegeven deze discussie in het kader van het tweede verzoek opnieuw te voeren.
6.3
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (“Logtsebaan”) bevat artikel 5.4, tweede lid, een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning, namelijk de dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. In artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ligt dan ook besloten dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.
Wanneer sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen heeft het bestuursorgaan beoordelingsruimte bij de keuze van de in te zetten passende maatregelen. Ook in het geval andere passende maatregelen mogelijk zijn, kan het bestuursorgaan kiezen voor intrekking van de natuurvergunning. De beoordelingsruimte van het bestuursorgaan is niet begrensd in de zin dat de intrekking of wijziging van de natuurvergunning alleen passend is als dat de enige passende maatregel is.
6.4
Ter onderbouwing van haar verzoek om de natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in te trekken, heeft de stichting gesteld dat er ten tijde van de vergunningverlening ten onrechte geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden.
De rechtbank begrijpt deze grond aldus dat er destijds onvoldoende onderzoek is gedaan naar de vraag of sprake is van - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen.
Hoewel de stichting naar het oordeel van de rechtbank terecht heeft opgemerkt dat er ten tijde van de vergunningverlening geen sprake is geweest van een passende beoordeling, betekent dat niet dat deze beroepsgrond ook slaagt. De rechtbank merkt daarbij op dat de natuurvergunning niet is verleend door middel van een passende beoordeling, maar is verleend met toepassing van een verstorings- en verslechteringstoets. Bij een dergelijke toets bestaat er geen verplichting tot een passende beoordeling. De stichting heeft desgevraagd niet kunnen toelichten waarom er desondanks een passende beoordeling had moeten worden gemaakt.
6.5
De stichting heeft daarnaast aangevoerd dat gevolgen van het project op de voormalige [naam gebied] nooit passend zijn beoordeeld. De stichting heeft daarbij gewezen op een arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2016 (Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10).
De rechtbank begrijpt het betoog van de stichting aldus dat om te beoordelen of het project leidt tot - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort in de voormalige [naam gebied] een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist is.
In het arrest Grüne Liga was sprake van een situatie waarin een gebied na de vergunningverlening voor een project, maar vóór de aanvang van de uitvoering daarvan opgenomen werd op de communautaire lijst. De uitvoering van het project viel, na die opneming, onder artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het Hof heeft in het arrest (punt 35, 36 en 37) uiteen gezet dat wat betreft de vraag, of uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een verplichting voortvloeit om de gevolgen van een project, dat is goedgekeurd vóór de opneming van het betrokken gebied in de lijst op basis van een vooronderzoek van de gevaren dat niet voldeed aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van deze richtlijn, opnieuw te beoordelen, een dergelijke verplichting niet ondubbelzinnig kan worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 6, tweede lid. Het Hof heeft er daarbij op gewezen dat artikel 6, tweede lid, van die richtlijn niet uitdrukkelijk voorziet in specifieke beschermingsmaatregelen zoals een verplichting om de gevolgen van een plan of project voor de natuurlijke habitats en de soorten (opnieuw) te beoordelen. Die bepaling legt een algemene beschermingsverplichting op die de vaststelling tot doel heeft van passende beschermingsmaatregelen waarmee verslechteringen en verstoringen kunnen worden voorkomen die gelet op de doelstellingen van deze richtlijn significante effecten zouden kunnen hebben. Vervolgens heeft het Hof besproken welke eisen aan een op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn te verrichten beoordeling worden gesteld.
Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat uit het arrest Grüne Liga de verplichting tot het maken van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zou volgen. Deze grond slaagt daarom niet.
6.6
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen.
6.6.1
Stikstof
Stikstof gedurende de aanlegfase
Uit het bestreden besluit II volgt dat gedeputeerde staten vanwege de inwerkingtreding op
1 juli 2021 van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering en het Besluit stikstof en natuurverbetering de aanlegactiviteiten van het project niet hebben meegenomen bij het bepalen van de stikstofdepositie.
Eerst ter zitting heeft de stichting gesteld dat de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in strijd is met het Europese recht, zodat gedeputeerde staten zich daar niet op kunnen beroepen.
De mogelijkheid van het indienen van nieuwe beroepsgronden na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich verzet tegen het indienen van een nieuwe beroepsgrond, is in het algemeen een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer bepalend. De stichting heeft eerst op de zitting betoogd dat de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in strijd is met het Europese recht. Deze grond is niet opgenomen in het (aanvullend) beroepschrift, terwijl is gesteld noch gebleken dat de stichting deze beroepsgrond niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Als gevolg van het feit dat de stichting deze grond eerst ter zitting naar voren heeft gebracht, hebben de andere partijen zich daarop niet kunnen voorbereiden en hebben zij niet op adequate wijze op deze nieuwe beroepsgrond kunnen reageren. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
(Dreigende) overschrijding op drie hexagonen
In het bestreden besluit II hebben gedeputeerde staten erop gewezen dat voor het Natura 2000-gebied [naam Natura 2000-gebied] geldt dat alleen voor het habitattype slijkgrasvelden (H1320) in drie hexagonen sprake is van (dreigende) overschrijding van de kritische depositiewaarde. Deze hexagonen liggen op de rand van het Natura 2000-gebied en voor ieder van deze hexagonen geldt dat het rekenpunt ruim buiten het Natura 2000-gebied ligt. De depositie die voor deze hexagonen is berekend hoeft daarom niet representatief te zijn voor de feitelijke achtergronddepositiewaarde in het deel van het hexagoon dat wél in het Natura-2000 gebied gelegen is. In het licht van het feit dat op de naast elkaar liggende hexagonen op deze locatie onderling zeer grote verschillen in de berekende depositie bestaan (300-400 mol lager), hebben gedeputeerde staten aangenomen dat de feitelijke depositie ter plaatse van het Natura 2000-gebied lager zal zijn.
Ter zitting heeft de stichting gesteld dat niet duidelijk is of er daar waar het hexagoon in het Natura 2000-gebied ligt sprake is van een overschrijding en dat moet worden uitgegaan van de berekende (dreigende) overschrijding.
De rechtbank volgt de stichting daarin niet. Niet in geschil is dat de grenzen van de hexagonen niet gelijk lopen met de grenzen van het Natura 2000-gebied. De omstandigheid dat op het rekenpunt binnen een hexagoon sprake is van een (dreigende) overschrijding, rechtvaardigt dan ook niet automatische de conclusie dat sprake is van een (dreigende) overschrijding binnen het Natura 2000-gebied. Voor die conclusie bestaat in dit geval te minder aanleiding, nu de stichting niet heeft weersproken dat het rekenpunt van de hexagonen in dit geval buiten het Natura 2000-gebied liggen, en op de naast elkaar liggende hexagonen op deze locatie onderling zeer grote verschillen in de berekende depositie bestaan.
Gevolgen van stikstof op de voormalige [naam gebied]
De stichting heeft verder aangevoerd dat in het bestreden besluit II ten onrechte de hexagonen in de voormalige [naam gebied] niet in aanmerking zijn genomen.
Gedeputeerde staten hebben in reactie daarop in het verweerschrift bevestigd dat deze hexagonen niet zijn meegenomen.
Deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank.
In het licht van het feit dat de stichting ter onderbouwing van haar verzoek om intrekking van de natuurvergunning nadrukkelijk heeft gewezen op de plaatsing van de voormalige [naam gebied] op de communautaire lijst, hadden gedeputeerde staten in het bestreden besluit II naar het oordeel van de rechtbank inzichtelijk dienen te maken of en, zo ja, op welke wijze de voormalige [naam gebied] in de beoordeling is betrokken. Doordat gedeputeerde staten dit hebben nagelaten, kleeft aan het bestreden besluit II een motiveringsgebrek.
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond en zal het bestreden besluit II vernietigen.
De rechtbank zal beoordelen of aanleiding bestaat om de gevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
Gedeputeerde staten hebben zich primair op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk was hexagonen ter plaatse van de voormalige [naam gebied] in aanmerking te nemen, omdat de voormalige [naam gebied] nog niet is aangewezen en er als gevolg daarvan ook nog geen habitattypes zijn aangewezen en geen kritische depositiewaardes bekend zijn.
Dit standpunt overtuigt naar het oordeel van de rechtbank niet. Als de lezing van gedeputeerde staten zou worden gevolgd, zou dat immers tot gevolg hebben dat ondanks het feit dat ook aan gebieden die alleen nog maar op de communautaire lijst zijn geplaatst bescherming toekomt in de praktijk geen rekening wordt gehouden met die gebieden. De bescherming zou daardoor illusoir worden.
Subsidiair hebben gedeputeerde staten zich onder verwijzing naar de “Voortoets [naam natuurgebied] ” van AnteaGroup van 21 juni 2021 op het standpunt gesteld dat het gebied bij een inschatting op basis van de aanwezige biotopen kan worden gekarakteriseerd als habitattype H11408 Slik- en zandplaten (Noordzeekustzone), of ‘droogvallende zandplaten’ als onderdeel van habitattype H1130 Estuaria. De kritische depositiewaarde van beide habitattypen is hoger dan 2400. Vanwege deze hoge kritische depositiewaarde is dit habitattype minder gevoelig voor stikstofdepositie. Een bijdrage op dit habitattype zou dan ook niet leiden tot een verandering in omvang of kwaliteit van het habitattype. Significant negatieve effecten van stikstofdepositie op dit habitattype kunnen worden uitgesloten.
Hoewel de stichting heeft betwist dat het gebied kan worden aangemerkt als habitattype H11408 Slik- en zandplaten (Noordzeekustzone), of ‘droogvallende zandplaten’ als onderdeel van habitattype H1130 Estuaria, heeft zij dat niet onderbouwd. Bij gebrek aan aanknopingspunten voor twijfel daaraan, gaat de rechtbank uit van de juistheid van de door gedeputeerde staten gemaakte inschatting van de karakterisering van het gebied en de bijbehorende kritische depositiewaarde. Aldus hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank alsnog voldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze het gebied van de voormalige [naam gebied] in de beoordeling is betrokken en dat ter plaatse geen sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen als gevolg van stikstofdepositie.
6.6.2
Dieren
De stichting heeft aangevoerd dat de beoordeling niet volledig is geweest, omdat daarbij geen aandacht is besteed aan de dreigende verstoring van dieren in de voormalige [naam gebied] .
De rechtbank is van oordeel dat het feit dat in het bestreden besluit II geen aandacht is besteed aan de (dreigende) verstoring van dieren in de voormalige [naam gebied] niet maakt dat de beoordeling onvolledig is geweest. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, zoals gedeputeerde staten hebben opgemerkt, in de verzoeken om intrekking niet is gerept over de dreigende verstoring van dieren. Eerst in het bezwaar gericht tegen het primaire besluit I is gewezen op mogelijke verstoring van vogels en mogelijk zeehonden, zonder verdere onderbouwing of specificering van soorten. In dat licht kan de door gedeputeerde staten gemaakte beoordeling niet als onvolledig worden beschouwd. Deze grond slaagt daarom niet.
Overigens heeft Waterzande gesteld dat het effect op dieren wel degelijk is beoordeeld. [naam vergunninghouder] heeft daarbij het rapport “Natuurtoets Gebiedsontwikkeling [naam natuurgebied] ” van AntheaGroup van 31 januari 2020 overgelegd. [naam vergunninghouder] heeft gesteld dat uit dat onderzoek en uit vervolgonderzoek is gebleken dat het project geen effect heeft op dieren, met uitzondering van de wezel en haas. Ten aanzien van die dieren is inmiddels een ontheffing verleend. De stichting heeft dat niet weersproken.
6.7
Conclusie
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gelet op wat in rechtsoverweging 6.6.1 is overwogen gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen.
Omdat gedeputeerde staten het motiveringsgebrek hebben hersteld en zij zich op goede gronden op het standpunt hebben gesteld dat niet is gebleken van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit II in stand laten.
6.8
Griffierecht en proceskosten
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moeten gedeputeerde staten aan de stichting het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt gedeputeerde staten in de door de stichting gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Bpb. Gedeputeerde staten worden veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.138,50. Daarbij gaat de rechtbank uit van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen op de zitting en een waarde per punt van € 759,-. Ook hier neemt de rechtbank in aanmerking dat dit beroep ter zitting gelijktijdig is behandeld met het beroep tegen het bestreden besluit I.
De stichting heeft daarnaast gevraagd om vergoeding van de reiskosten van [naam vertegenwoordiger eiseres 1] .
Gelet op artikel 1, onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden reiskosten in beginsel vergoed op basis van de retourreis per openbaar vervoer, tweede klas. De rechtbank ziet in het feit dat dit beroep gelijktijdig is behandeld met het beroep tegen het bestreden besluit I aanleiding de reiskosten voor 50% te vergoeden. De rechtbank wijst het verzoek om vergoeding daarom toe tot een bedrag van € 13,69.
De rechtbank zal gedeputeerde staten veroordelen in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.152,19.
Beslissing
De rechtbank:
in de beroepen met zaaknummers BRE 20/8587 en 21/3194 NATUUR:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I in stand blijven;
- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan de stichting te vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.152,19;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II in stand blijven;
- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan de stichting te vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.152,19.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter en mr. L.P. Hertsig en mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 8 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Het derde lid bepaalt dat gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend verlenen indien is voldaan aan artikel 2.8.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Het derde lid bepaalt dat het bestuursorgaan het plan uitsluitend vaststelt, en gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning verlenen, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
Het tweede lid bepaalt dat een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, in elk geval wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn luidt: De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Het derde lid bepaalt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Het vierde lid bepaalt dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.