Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/2276 VEROR VV
uitspraak van 3 juni 2022 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoeker],
wettelijk vertegenwoordigd door: [namen ouders] (ouders),
allen te [woonplaats verzoeker], verzoeker,
gemachtigde: mr. J.S.W. van Vossen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reimerswaal, verweerder.
Procesverloop
Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 maart 2022 (bestreden besluit) van het college inzake het bekostigen van leerlingenvervoer op basis van openbaar vervoer met aftrek van een eigen bijdrage. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 20 mei 2022. De ouders van verzoeker zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2].
Overwegingen
Feiten
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoeker, [naam verzoeker] (geboren [geboortedatum verzoeker]), is hoogbegaafd. Vanaf 1 januari 2022 gaat hij daarom naar basisschool [naam basisschool] in [plaats basisschool]. [naam verzoeker] woont in [woonplaats verzoeker]. De afstand tussen [naam verzoeker]’ woonadres en de basisschool bedraagt bij vervoer per auto 21,1 kilometer en bij vervoer per fiets 18,4 kilometer.
Op 8 januari 2022 hebben [naam verzoeker]’ ouders een aanvraag voor leerlingenvervoer op basis van aangepast vervoer gedaan.
Op 31 maart 2022 wordt het verzoek toegekend, in die zin dat bekostiging op basis van openbaar vervoer wordt toegekend, met aftrek van de eigen bijdrage.
Op 26 april ontvangt de rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening, waarin verzocht wordt om aangepast vervoer in de vorm van taxivervoer toe te kennen voor [naam verzoeker]. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt.
Het geschil
2. In geschil is of het college terecht leerlingenvervoer heeft bekostigd op basis van openbaar vervoer of dat het college gehouden was aangepast vervoer aan te bieden.
Spoedeisend belang
3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ter zitting is gebleken dat de ouders [naam verzoeker] nu zelf naar school brengen of op eigen kosten een taxi regelen. Tegelijkertijd moet ook een zoon van 6 in [plaats school] naar school worden gebracht, die op hetzelfde tijdstip op school moet zijn. De voorzieningenrechter neemt aan dat dit voor het gezin een belastende situatie is. Zij neemt dan ook in dit geval een spoedeisend belang aan.
Kader voor voorlopige voorziening
4. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Gronden
6. Verzoeker stelt dat onvoldoende is onderbouwd dat hij niet in aanmerking komt voor aangepast vervoer in de vorm van taxivervoer, zoals dat is aangevraagd. Het college heeft niet duidelijk aangegeven waarom hij alleen in aanmerking komt voor bekostiging van de kosten van openbaar vervoer. Het college wijkt bovendien af van de adviezen van de deskundigen, te weten de Stichting SAP, [naam basisschool] en de psycholoog. Alle deskundigen geven aan dat [naam verzoeker] te jong is om alleen met het openbaar vervoer te reizen. Bovendien geeft [naam basisschool] aan dat de reistijd met het openbaar vervoer te groot is in vergelijking met aangepast vervoer. Het college is zonder motivering aan deze adviezen voorbij gegaan. Het openbaar vervoer van [woonplaats verzoeker] naar de school in [plaats basisschool] is zo slecht, in die zin dat de reistijd zoveel langer is, er veel gelopen moet worden en de aankomsttijden slecht aansluiten op de schooltijden, dat het er voor gehouden moet worden dat de facto geen sprake meer is van openbaar vervoer. Op grond van artikel 12, eerste lid onder b van de Verordening leerlingenvervoer Reimerswaal (2016) zou dus bekostiging op basis van aangepast vervoer moeten worden verstrekt.
Daarbij speelt als bijzondere omstandigheid dat een andere zoon van het gezin, die 6 jaar oud is, dagelijks naar school in [plaats school] gebracht moet worden, omdat de school in [plaats basisschool] niet bij de levensbeschouwing van het gezin past.
Overwegingen
7. Niet in geschil is dat [naam basisschool] de dichtstbijzijnde toegankelijke school is en dat fietsen geen optie is. Ook richt het bezwaar en het verzoek van verzoeker zich niet tegen de eigen bijdrage.
Status verordening leerlingenvervoer
7.1
De aanvraag heeft betrekking op het schooljaar 2021-2022. De aanvraag is getoetst aan de Verordening leerlingenvervoer Reimerswaal zoals deze in 2016 is vastgesteld (Verordening 2016) en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold.
Op 19 april 2022 heeft de gemeenteraad van Reimerswaal de Verordening bekostiging leerlingenvervoer gemeente Reimerswaal 2022 (Verordening 2022) vastgesteld. Dit is na indiening van het bezwaarschrift en het verzoek om voorlopige voorziening op 2 mei 2022 bekendgemaakt in het gemeenteblad 2022, nr. 195803 van de gemeente Reimerswaal. Ingevolge artikel 25 van Pro deze verordening wordt daarmee de Verordening 2016 ingetrokken. Dat betekent dat de Verordening 2016 waarop het bestreden besluit is gebaseerd nu niet meer geldt. De Verordening 2022 kent ook geen overgangsrecht dat bepaalt dat de oude verordening van toepassing blijft voor aanvragen die zijn ingediend onder de oude verordening. Ook kan niet aan de nieuwe verordening worden getoetst, omdat die uitdrukkelijk stelt dat die voor de eerste maal van toepassing is op aanvragen voor het schooljaar 2022-2023.
De hoofdregel is dat het college op een bezwaarschrift moet beslissen op basis van de regelgeving die geldt ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar. In beginsel moet de voorzieningenrechter dus toetsen of het bestreden besluit op grond van de op dat moment geldende regelgeving stand zal houden. De voorzieningenrechter constateert daarbij dat de gemeente Reimerswaal momenteel geen wettelijke basis meer kent voor het toekennen van bekostiging van leerlingenvervoer. Op grond van artikel 4 van Pro de Wet op het primair onderwijs is het college echter verplicht om op verzoek een vergoeding te verstrekken voor de ten behoeve van het schoolbezoek noodzakelijke vervoerskosten en is de gemeenteraad verplicht daartoe een regeling vast te stellen. De voorzieningenrechter ziet zich daarom gesteld voor de vraag hoe omgegaan moet worden met de leemte die is ontstaan door het voortijdig intrekken van de Verordening 2016.
Ter zitting heeft het college aangegeven bij de behandeling van het bezwaar de inmiddels ingetrokken Verordening analoog toe te blijven passen. Met instemming van partijen gaat de voorzieningenrechter er bij de beoordeling van deze zaak vanuit dat de inmiddels ingetrokken Verordening analoog wordt toegepast bij de beslissing op bezwaar.
Het bestreden besluit
7.2
Het college stelt zich gelet op het verweerschrift en de toelichting ter zitting op het standpunt dat [naam verzoeker] in aanmerking komt voor bekostiging van openbaar vervoer. De school van [naam verzoeker] is op meer dan 6 kilometer van het woonadres gelegen. Gelet op artikel 10 van Pro de Verordening 2016 is er dan recht op bekostiging van openbaar vervoer en vervoer per fiets. Uit het advies van het SAP blijkt niet dat de leerling door een structurele handicap niet zelfstandig gebruik kan maken van het openbaar vervoer of fiets, zodat er geen recht is op vergoeding van begeleiding, als bedoel in artikel 11. Verder kan er geen aanspraak worden gemaakt op een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer. Er is openbaar vervoer en de leerling is niet langer dan anderhalf uur onderweg. Verder is er geen sprake van een structurele handicap, waardoor de leerling geen gebruik kan van maken van het openbaar vervoer.
Ongemotiveerd afwijken van adviezen
7.3
Verzoeker is van mening dat het college ongemotiveerd de adviezen van de schoolpsycholoog, de stichting SAP en de school zelf naast zich neer heeft gelegd. Uit deze adviezen zou blijken dat [naam verzoeker] niet zelfstandig met het openbaar vervoer naar school kan reizen.
De voorzieningenrechter overweegt het volgende. [naam basisschool] geeft via een invulformulier het advies om, gezien de leeftijd en de reistijd en reisafstand [naam verzoeker] niet alleen te laten reizen. De schoolpsycholoog geeft in een verklaring het advies dat hij vanwege zijn leeftijd en hoogbegaafdheidsproblematiek niet in staat is zelfstandig naar school te reizen. De Stichting SAP geeft aan dat [naam verzoeker] in het algemeen met het openbaar vervoer kan reizen, maar dat gelet op het slecht geregelde openbaar vervoer in de regio en het aantal overstapmomenten zelfstandig reizen met het openbaar vervoer niet mogelijk is. Dit hangt samen met zijn leeftijd en geldt ook voor leeftijdsgenoten die dezelfde reis moeten maken. Er is geen medische belemmering.
Artikel 9, vierde lid, van de Verordening bepaalt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag voor leerlingenvervoer eventuele (vervoers)adviezen van deskundigen betrekt die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn.
In het bestreden besluit geeft het college aan dat op basis van artikel 10 van Pro de Verordening en het advies van de Stichting SAP besloten is om over te gaan tot bekostiging op basis van openbaar vervoer. Het college heeft hierbij niet aangegeven hoe hij tot die conclusie komt. Op zich is het juist dat in het advies van de Stichting SAP niet wordt geconstateerd dat in het geval van [naam verzoeker] sprake is van een structurele handicap, waardoor hij geen gebruik kan maken van openbaar of de fiets. Uit de toepasselijke artikelen volgt immers dat dit een van de criteria is om tot vergoeding van de door de ouders gewenste voorziening over te gaan. Anderzijds houdt het advies van de Stichting SAP ook in dat [naam verzoeker] niet zelfstandig met het openbaar vervoer van huis naar school kan reizen. Op de twee andere adviezen wordt in het bestreden besluit geheel niet ingegaan. Van het college had mogen verwacht dat zij aan deze adviezen aandacht zouden besteden in het bestreden besluit.
Daarmee is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat het besluit van 31 maart 2022 onvoldoende gemotiveerd is en dat het college niet goed duidelijk heeft weten te maken waarom desondanks enkel bekostiging op basis van openbaar vervoer is toegekend.
Dit gebrek is onvoldoende om op deze grond het verzoek om een voorlopige voorziening toe te kennen. Daarvoor moet de voorzieningenrechter vaststellen dat het besluit tot toekenning van bekostiging van leerlingenvervoer op basis van openbaar vervoer naar verwachting niet ongewijzigd stand kan houden. Dat betekent dat het wel meenemen van de adviezen inhoudelijk tot een ander besluit zou moeten leiden.
De voorzieningenrechter ziet daarom vooralsnog niet in op welke wijze de adviezen, gelet op de inhoud ervan, ertoe zouden kunnen leiden dat moet worden geoordeeld dat sprake is van een geval als genoemd in artikel 12, eerste lid, onder a, of onder b van de Verordening, zoals door verzoeker is betoogd. In beginsel mocht het college, ondanks deze adviezen, dus vasthouden aan de Verordening.
Het motiveringsgebrek met betrekking tot het niet goed weerleggen van de adviezen leidt niet tot de conclusie dat het bestreden besluit naar verwachting niet in stand zal kunnen blijven.
Slecht of geen openbaar vervoer
7.4
Verzoeker stelt dat het openbaar vervoer van zijn woning naar de school en terug zo slecht is geregeld dat hij op basis van artikel 12, eerste lid onder a of b van de Verordening in aanmerking hoort te komen voor aangepast vervoer.
De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 12, eerste lid onder a van de Verordening aangepast vervoer voorschrijft indien de reistijd met het openbaar vervoer meer dan anderhalf uur is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder teruggebracht kan worden. Verzoeker stelt dat de reistijd meer dan anderhalf uur is. De voorzieningenrechter overweegt dat de reistijd wordt bepaald door de tijd te nemen vanaf vertrek thuis tot de aanvang van de schooldag, met een aftrek van maximaal 10 minuten indien de leerling eerder de school bereikt dan de begintijd van de lessen volgens de schoolgids. Dat is het geval. Volgens de door verzoeker ingediende reisbeschrijving vertrekt [naam verzoeker] om 6:58u om om 08:05u bij school aan te komen. Dat is 25 minuten voor aanvang van de lessen om 8.30u. Daarvan mag 10 minuten afgehaald worden, zodat de totale mee te rekenen reisduur begint om 6:58u en duurt tot 8:20u. De reistijd komt daarmee op 1.22 uur uit en overstijgt daarmee de anderhalf uur niet. Ook voor de terugweg heeft het college aannemelijk gemaakt dat de reistijd onder de anderhalf uur kan blijven. Dat dit, zoals verzoeker aangeeft, mogelijk niet de meest ideale reisroute is, doet daar niet aan af.
Er is daarom naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet voldaan aan artikel 12, eerste lid onder a van de Verordening als basis voor toekenning van aangepast vervoer.
Verzoeker voert expliciet aan dat het openbaar vervoer in zijn situatie zó slecht is, dat er als het ware sprake is van een situatie waarin openbaar vervoer ontbreekt. Nu de reistijd nog steeds minder is dan anderhalf uur, is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat niet gesteld kan worden dat er geen sprake is van openbaar vervoer.
Er is daarom naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter evenmin voldaan aan artikel 12, eerste lid onder b van de Verordening als basis voor toekenning van aangepast vervoer.
Specifieke (gezins)situatie
7.5
Verzoeker heeft aangevoerd dat hij niet zelfstandig met het openbaar vervoer naar school kan en dus gehaald en gebracht moet worden. Dit wordt met externe adviezen onderbouwd. Als hij geen aangepast vervoer krijgt, moeten zijn ouders dat zelf regelen. Het zelf halen en brengen is onredelijk belastend vanwege het feit dat de jongste zoon van het gezin van 6 oud naar school in [plaats school] moeten worden gebracht, omdat in [woonplaats verzoeker] geen school is die bij hun levensovertuiging past. Dit klemt des te meer, omdat [naam verzoeker], als hij al niet voldoet aan de criteria uit artikel 12, eerste lid onder a of b van de Verordening, daar in ieder geval bijna aan voldoet. Hij doet daarbij een beroep op de hardheidsclausule van artikel 23 van Pro de Verordening.
Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de situatie van [naam verzoeker] niet heel afwijkend is van die van veel andere gezinnen in de gemeente Reimerswaal. Als kinderen uit die gemeente naar een school voor speciaal onderwijs moeten, dan is dat altijd buiten de gemeentegrenzen en moet er dus altijd gereisd worden. Het college is van mening dat afwijking van de Verordening in dit geval tot precedentwerking zal leiden. Het college wijst daarmee het beroep op de hardheidsclausule af.
De voorzieningenrechter moet beoordelen of het bestreden besluit naar verwachting in stand kan blijven. Dat is niet het geval als het oordeel van het college dat geen beroep kan worden gedaan op de hardheidsclausule zodanig onredelijk is dat het geen stand kan houden.
Het college heeft aangegeven dat de hier geschetste situatie zeker niet uniek is. De voorzieningenrechter is er gelet op de uitleg van het college in het verweerschrift en ter zitting, ondanks de lastige situatie waarin [naam verzoeker]’ gezin zich bevindt, niet van overtuigd geraakt dat het college in dit geval niet anders kon dan de hardheidsclausule van artikel 23 van Pro de verordening toe te passen. De voorzieningenrechter is er daarom niet van overtuigd dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand kan blijven met aanvulling van de motivering.
Conclusie
8. Nu de voorzieningenrechter concludeert dat er een gerede kans is dat het bestreden besluit in de beslissing op bezwaar inhoudelijk in stand kan blijven, ziet zij geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, op 3 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Bijlage Wettelijk kader
Verordening leerlingenvervoer gemeente Reimerswaal, vastgesteld op 12 juli 2016
Artikel 1. Begripsomschrijving
In deze verordening wordt verstaan onder
a. aangepast vervoer: vervoer per besloten (school)busvervoer, taxi, taxibus of bustaxi;
[. . .]
n. reistijd: totale tijdsduur die ligt tussen het verlaten van de woning en de aanvang van de schooldag volgens de schoolgids, minus maximaal 10 minuten, indien en voor zover de leerling het schoolgebouw met bijbehorend terrein gewoonlijk eerder bereikt dan de schoolgids aangeeft, dan wel de totale tijdsduur die ligt tussen het einde van de schooldag volgens de schoolgids en de aankomst bij de woning, plus een eventuele wachttijd voor het openbaar vervoer of maximaal 10 minuten bij gebruikmaking van aangepast vervoer;
[. . .]
Artikel 2. De door het college noodzakelijk te achten vervoersvoorziening
1. Ten behoeve van het schoolbezoek kent het college aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag een vervoersvoorziening toe met inachtneming van het bepaalde in deze verordening.
[. . .]
Artikel 9. Algemene bepalingen omtrent het vervoer van leerlingen van scholen voor primair onderwijs
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder school:
een basisschool of speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs; of
een school voor speciaal onderwijs of een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra.
2. Deze paragraaf is niet van toepassing op leerlingen van scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs die voortgezet onderwijs volgen.
3. [. . .]
4. Het college betrekt bij de beoordeling van de aanvraag voor leerlingenvervoer eventuele (vervoers)adviezen van deskundigen die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn.
Artikel 10. Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer en vervoer per fiets
Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt Pro bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes km bedraagt.
[. . .]
Artikel 11. Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of vervoer per fiets ten behoeve van een begeleider
1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt Pro bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer of vervoer per fiets van de leerling en een begeleider indien:
a. (…)
b. de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
Artikel 12. Vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer
1. Het college verstrekt een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt Pro, indien:
aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht;
aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets;
aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 en Pro door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is; of
e leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn structurele lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische handicap niet in staat is – ook niet onder begeleiding – van openbaar vervoer gebruik te maken.
2. Indien begeleiding in het aangepast vervoer vereist is, vergoedt het college geen andere kosten dan de vervoerskosten welke verbonden zijn aan de begeleiding van de leerling in het aangepast vervoer.
Artikel 23. Afwijken van bepalingen
Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.
Verordening bekostiging leerlingenvervoer gemeente Reimerswaal 2022
Artikel 25 Intrekking Pro oude regeling
De Verordening leerlingenvervoer gemeente Reimerswaal, vastgesteld op 12 juli 2016, wordt ingetrokken.
Artikel 26 Inwerkingtreding Pro en citeertitel
Deze verordening treedt in werking op 1 mei 2022 en is voor de eerste maal van toepassing op aanvragen voor het schooljaar 2022-2023.
Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening bekostiging leerlingenvervoer gemeente Reimerswaal 2022.