Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/2887
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 augustus 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres,
gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, verweerder.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de opgelegde last onder dwangsom voor het huisvesten van werknemers dan wel arbeidsmigranten op het perceel [naam adres] 11 te [plaatsnaam 2] .
Met het besluit van 11 november 2021 (primair besluit) heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat er sprake zou zijn van het huisvesten van werknemers dan wel arbeidsmigranten in het recreatieverblijf op het adres [naam adres] 11 te [plaatsnaam 2] . Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 mei 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 21 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom onder meer aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
1.1.
Op 12 juni 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente (hierna: de toezichthouder) een controle uitgevoerd bij Camping [naam camping 1] aan het adres [naam adres] 11 te [plaatsnaam 2] . De toezichthouder heeft geconstateerd dat er diverse personen met een buitenlandse nationaliteit op de camping verbleven en dat zij in de buurt werkzaam waren.
1.2.
Bij brief van 2 juli 2019 heeft het college aan eiseres laten weten voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen, omdat eiseres in strijd met het bestemmingsplan zou handelen door arbeidsmigranten te huisvesten op Camping [naam camping 1] . Eiseres is in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Eiseres heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en heeft op 23 juli 2019 een zienswijze ingediend.
1.3.
Op 31 oktober 2019 en op 31 augustus 2020 heeft een toezichthouder wederom een controle uitgevoerd bij Camping [naam camping 1] . De toezichthouder heeft geconstateerd dat er meerdere personen voor langere tijd in een recreatiewoning verbleven.
1.4.
Bij besluit van 11 november 2020 (primair besluit) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd, omdat eiseres in strijd met het bestemmingsplan werknemers dan wel arbeidsmigranten zou huisvesten op Camping [naam camping 1] te [plaatsnaam 2] .
1.5.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is besproken bij de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften op 10 maart 2021. Daarnaast heeft de bezwaarschriftencommissie het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het bestreden besluit in stand te laten.
1.6.
Bij besluit van 25 mei 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
1.7.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
3.1.
De vraag die de rechtbank in de eerste plaats moet beantwoorden, is of eiseres handelt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Alleen als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is er sprake van een overtreding en is het college bevoegd om handhavend op te treden.
3.2.
Ter plaatse van Camping [naam camping 2] geldt het onherroepelijk geworden bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘recreatie’. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van recreatiemiddelen voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan.
3.3.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, nu haar oogmerk niet anders is geweest dan de verhuur van chalets aan toeristen. Daarnaast stelt eiseres dat het vanwege de AVG niet mogelijk is om na te gaan wat het doel van het verblijf van de huurders is. Zij probeert te voorkomen dat arbeidsmigranten het chalet huren. Er is slechts sprake van een kortdurend, recreatief verblijf. Er is geen sprake van permanente bewoning. Het onderscheid tussen recreatief gebruik en kortdurend verblijf door arbeidsmigranten is volgens eiseres slechts een theoretisch onderscheid.
3.4.
Het college is van mening dat het huisvesten van werknemers of arbeidsmigranten niet kan worden gelijkgesteld naar recreatief gebruik. [1] De reden voor de komst van arbeidsmigranten naar de camping is immers niet gelegen in ontspanning of vrijetijdsbesteding, maar in het verrichten van werkzaamheden.
Er zijn door de toezichthouder drie controles uitgevoerd. Uit deze controles blijkt dat er mensen in het chalet verbleven, omdat zij werk in de regio verrichten. Het college stelt zich op het standpunt dat deze mensen niet in het chalet verbleven vanwege ontspanning of vrijetijdsbesteding, maar vanwege het werk dat zij verrichtten. Het feit dat deze mensen daar slechts kort verbleven, is niet relevant voor de vraag of er sprake is van een overtreding. Er is naar de mening van het college sprake van een overtreding. Eiseres had er op toe moeten zien dat de chalets ook daadwerkelijk recreatief werden gebruikt.
3.5.
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Er is door de toezichthouder drie keer een controle uitgevoerd. Uit de controlerapporten blijkt dat er alle drie de keren personen in het chalet verbleven, omdat zij in de regio werk hadden en uitvoerden. Dat eiseres het doel heeft het chalet aan recreanten te verhuren, maakt niet dat er geen sprake kan zijn van een overtreding. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat van de eigenaar die een pand verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op een zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. [2] Eiseres heeft ter zitting betoogd dat het vanwege de AVG moeilijk te achterhalen is wat het doel van het verblijf is. De rechtbank is van oordeel dat van eiseres gevergd mag worden dat zij bij twijfel het doel van het verblijf achterhaalt. Eiseres heeft aangegeven dat het chalet wel eens wordt verhuurd aan arbeidsmigranten. De rechtbank is van oordeel dat het huisvesten van arbeidsmigranten niet kan worden gezien als gebruik van het chalet voor recreatieve doeleinden. [3] Dat het verblijf slechts van korte duur is, maakt dat oordeel niet anders.
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Het huisvesten van arbeidsmigranten op Camping [naam camping 2] is in strijd met artikel 4.4.2. van het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van de kampeermiddelen voor het huisvesten van arbeidsmigranten, nu de daarvoor vereiste omgevingsvergunning niet is verleend. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Beginselplicht tot handhaving
4. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Indien concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig evenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is er een concreet zicht op legalisatie?
5. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. Uit het primaire besluit blijkt dat, voor zover het juridisch al mogelijk zou zijn om de situatie te legaliseren, het college niet bereid is om het huisvesten van arbeidsmigranten in het chalet te legaliseren. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college uitgelegd dat legalisering volgens het college in strijd is met het geldende handhavingsbeleid. Dit zou een onwenselijke precedentwerking opleveren. Het college wenst vast te houden aan de recreatieve bestemming van het perceel en het omliggende park. Gelet op het voorstaande is de rechtbank van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Het gelijkheidsbeginsel
6.1.
Eiseres is van mening dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, omdat er op meerdere plekken in de gemeente ook sprake zou zijn illegaal gebruik van kavels. Op deze vakantieparken is permanente bewoning wel toegestaan. De gemeente heeft die overtredingen gedoogd en treedt daar niet handhavend tegen op. Dit is naar de mening van eiseres in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
6.2.
Het college stelt dat zij niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, nu er handhavend wordt opgetreden als er wordt geconstateerd dat er sprake is van een overtreding en er geen gedoogbeschikking is verleend. Tegen de eigenaren van de percelen die eiseres noemt in het beroepschrift, treedt het college handhavend op. Er is volgens het college een vooraankondiging van een last onder dwangsom verzonden. Deze eigenaren worden op dezelfde manier behandeld als eiseres.
Daarnaast stelt het college dat de gedoogbeschikkingen op basis van het oude beleid zijn verleend. Het college heeft dit beleid inmiddels aangepast. Er worden daarom geen gedoogbeschikkingen meer verleend. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan volgens het college geen standhouden.
6.3.
De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres zo, dat eiseres van mening is dat het college ook bij haar van handhavend optreden had moeten afzien, omdat zij aan andere ondernemers ook een gedoogbeschikking heeft verleend.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat ter zitting is gebleken dat het college handhavend optreedt tegen andere eigenaren van percelen die het bestemmingsplan overtreden. In zoverre is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat uit de beginselplicht tot handhaving voortvloeit dat het college slechts in bijzondere gevallen van handhavend optreden af kan zien. Een gedoogbesluit past naar het oordeel van de rechtbank niet binnen de beginselplicht tot handhaving. Een gedoogbesluit is immers een besluit waarmee zonder meer van handhaving wordt afgezien, terwijl dit slechts in bijzondere gevallen mogelijk is. De rechtbank is van oordeel dat het college niet zomaar aan eiseres een gedoogbeschikking kan verlenen, omdat andere eigenaren van percelen deze gedoogbeschikking ook hebben.
Daar komt ook nog bij dat het college het beleid ten aanzien van gedoogbeschikkingen heeft gewijzigd. De eerder verleende gedoogbeschikkingen zijn verleend onder het oude beleid. Inmiddels heeft het college het beleid gewijzigd en worden er geen gedoogbeschikkingen meer verleend. Het college mag haar beleid veranderen en in dat geval kan eiseres zich niet beroepen op gelijke behandeling met situaties onder het oude, inmiddels verlaten beleid van het college.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 2 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] :
Op grond van artikel 4.1 van het Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (hierna: het bestemmingsplan) zijn de voor ‘Recreatie’ (R) aangewezen gronden bestemd voor:
dagrecreatie;
verblijfsrecreatie ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ (vr);
voorzieningen voor onderhoud en opslag, alsmede sanitaire voorzieningen ten behoeve van het recreatiepark ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – voorzieningengebouw’ (sr-vg);
horecavoorzieningen, detailhandelsvoorzieningen, service- en onderhoudsvoorzieningen, sanitaire voorzieningen en ten hoogste twee dienstwoningen ten behoeve van het recreatiepark alsmede een appartementen gebouw t.b.v. verblijfsrecreatie ter plaatse van de aanduiding ‘centrum’ (c);
voorzieningen ten behoeve van de watersport of – recreatie ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – waterrecreatie’ (sr-wr);
collectieve nutsvoorzieningen ten behoeve van het recreatiepark ter plaatse van de aanduiding ‘nutsvoorziening’ (nv);
bij deze bestemming behorende overige voorzieningen zoals ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, groen en water.
Op grond van artikel 4.4.2 van het bestemmingsplan mogen de gronden en gebouwen alleen worden gebruikt voor activiteiten in strijd met de geldende bestemming, onder strijd gebruik wordt in ieder geval verstaan:
het (laten) gebruiken van de op de voor ‘Recreatie’ (R) bestemde gronden gerealiseerde gebouwen, met de daarbij behorende aan- en bijgebouwen ten behoeve van permante bewoning en/of bedrijfsdoeleinden. Onder strijd gebruik wordt daarbij niet verstaan permanente bewoning van dienstwoningen of het uitoefenen van horeca- en detailhandelsactiviteiten ter plaatse van de gronden met de aanduiding ‘centrum’.
Het gebruiken van onbebouwde gronden voor opslag van al dan niet afgedankte stoffen, voertuigen of andere goederen.