Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 21/5343 en 21/5344
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2022 in de zaken tussen
[naam eiseres 1] en [naam eiseres 2] , uit [plaats 1]
eiseressen,
(gemachtigde: mr. A.C.P.M. van Dun),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam vergunninghouder] uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. B.F.J. Bollen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen het verlenen van een omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor huisvesting van arbeidsmigranten in het pand aan de [naam adres] 91 te [plaats 1] .
1.1.
Het college heeft de aanvraag daarvoor met het besluit van 6 november 2020 toegewezen. Met het bestreden besluit van 26 oktober 2021 op de bezwaren van eiseressen is het college, onder het stellen van extra voorschriften, bij de toewijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 7 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam directeur] (directeur) en [naam hotelmanager] (hotelmanager) namens [naam eiseres 1] , [naam manager] (manager) namens [naam eiseres 2] , gemachtigde van eiseressen, gemachtigde van het college, [naam vertegenwoordiger] namens vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder.
Totstandkoming van de besluiten
2. Het college heeft op 30 juli 2020 een aanvraag ontvangen van vergunninghouder voor een omgevingsvergunning om in het pand aan de [naam adres] 91-93 te [plaats 1] gedurende een periode van 10 jaar huisvesting aan 120 arbeidsmigranten te kunnen bieden. Het gebruik is in strijd met het bestemmingsplan “Bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] 2008”. Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse de bestemming “kantoor”.
2.1.
Met het besluit van 6 november 2020 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” en “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”.
2.2.
Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning. [naam eiseres 1] exploiteert een hotel aan de [naam adres] 105. [naam eiseres 2] exploiteert aan de [naam adres] 120 een inrichting waarin auto-onderdelen worden gemaakt.
2.3.
Met het bestreden besluit is het college bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven, onder het stellen van extra voorschriften. Er is onder meer bepaald dat in het pand maximaal 85 arbeidsmigranten tegelijkertijd mogen verblijven. Verder is bepaald: “Het is niet toegestaan om het pand te gebruiken als woning. Wij staan slechts gebruik in de vorm van logies toe. Dit betekent dat de arbeidsmigranten elders hun hoofdverblijf moeten hebben en in een aaneengesloten periode van maximaal zes maanden in het pand mogen verblijven”.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor realisatie van huisvesting voor arbeidsmigranten. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond
.
.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Vormt de huisvesting “wonen” of “logies”?
4. Eiseressen voeren aan dat het college de huisvesting van arbeidsmigranten ten onrechte niet heeft aangemerkt als wonen. De verwijzing door het college naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] gaat niet op, omdat het bestemmingsplan hier, anders dan in die uitspraak, wel een omschrijving van het begrip “wonen” bevat. Volgens het bestemmingsplan wordt ook studentenhuisvesting onder “wonen” verstaan. Het voorgenomen gebruik door de arbeidsmigranten is vanwege de duur van het verblijf tot zelfs zes maanden vergelijkbaar met studentenhuisvesting.
4.1.
De rechtbank stelt voorop dat in dit beroep de omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten ter beoordeling voorligt, en in het bijzonder de omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”. Gelet op de daaraan verbonden voorwaarden is de omgevingsvergunning nadrukkelijk verleend voor huisvesting in de vorm van logies. In dat licht begrijpt de rechtbank deze beroepsgrond van eiseressen aldus dat het beoogde gebruik in werkelijkheid gebruik voor “wonen” is en dat het college dat gebruik bij de beoordeling van de aanvraag voor de vergunning voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan” als uitgangspunt had dienen te nemen.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college het voorgenomen gebruik terecht heeft aangemerkt als logies. De rechtbank neemt mede de context in aanmerking en laat daarbij (mee)wegen dat de kamers gemeubileerd en gestoffeerd zijn, dat de schoonmaak centraal is geregeld, dat er in het pand centrale voorzieningen zijn (gedeelde keukens, badkamers en recreatieve voorzieningen), dat er continu (ten minste) één beheerder aanwezig is én dat er een nachtregister wordt bijgehouden. Bovendien is de duur van het verblijf beperkt tot maximaal zes maanden. De huisvesting van arbeidsmigranten verschilt dan ook wezenlijk van studentenhuisvesting. Dat, zoals eiseressen hebben aangevoerd, arbeidsmigranten zich op grond van de Wet basisregistratie personen op enig moment zullen moeten inschrijven in de basisregistratie van de gemeente [plaats 1] , en dat de gemeente [plaats 1] deze vorm huisvesting van arbeidsmigranten in andere bestemmingsplannen nadrukkelijk aanmerkt als “wonen”, maakt niet dat het voorgenomen gebruik in dit geval als “wonen” had moeten worden aangemerkt.
4.3.
De rechtbank merkt nog op dat wanneer de huisvesting van de arbeidsmigranten in de toekomst mocht veranderen, waardoor het gebruik wel als wonen zou moeten worden aangemerkt, daartegen handhavend kan worden opgetreden. In dat verband heeft het college ter zitting nog naar voren gebracht dat het voorschrift over de maximale verblijfsduur (hiervoor aangehaald onder 2.3) zo moet worden begrepen dat een korte onderbreking van het verblijf ter plaatse (bijvoorbeeld wegens vakantie) er niet toe leidt dat daarna een nieuwe periode van maximaal zes maanden aanvangt. De rechtbank interpreteert het bewuste voorschrift aldus dat - om te voorkomen dat het verblijf een duurzaam karakter krijgt - het niet de bedoeling is dat eenzelfde populatie arbeidsmigranten langer dan zes maanden in het pand verblijft.
Is vergunningverlening in strijd met het beleid van de gemeente [plaats 1] ?
5. Eiseressen stellen dat -anders dan waar het college vanuit is gegaan- de locatie wel degelijk onderdeel uitmaakt van bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] . Vanwege de ligging op het bedrijventerrein, is vergunningverlening voor huisvesting van arbeidsmigranten volgens eiseressen in strijd met het eigen beleid van de gemeente. Zij hebben daarbij gewezen op de Handreiking (2015), de “Visie verkleuring bedrijventerreinen [plaats 1] ” (2016) en de nota “Toekomstbestendige werklocaties” (2020).
5.1.
In het bestreden besluit heeft het college zich primair op het standpunt gesteld dat de locatie niet op een bedrijventerrein ligt. Subsidiair heeft het college zich op het standpunt gesteld dat als de locatie moet worden aangemerkt als onderdeel van een bedrijventerrein, het gemeentelijk beleid niet in de weg staat aan vergunningverlening voor deze locatie.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat, ook als de locatie als onderdeel van een bedrijventerrein wordt aangemerkt, het gemeentelijk beleid zich niet tegen vergunningverlening verzet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
5.3.
Zoals ook opgemerkt in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag, heeft het college in 2018 uitgangspunten voor de grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten vastgesteld. In de bijbehorende nota is vermeld dat in het onderzoek naar de mogelijkheden voor grootschalige logiesvoorzieningen op voorhand geen enkele locatie wordt uitgesloten.
“Dat betekent dat we alle bij ons binnenkomende initiatieven in wijken en buurten,
op of nabij bedrijventerreinen of ook in het buitengebied na vaststelling van de uitgangspunten op wenselijkheid en haalbaarheid zullen afwegen.” aldus de nota. Gelet op de omstandigheid dat deze nota van latere datum is dan de Handreiking en de Visie Verkleuring bedrijventerreinen [plaats 1] , komt aan deze gemeentelijke beleidsdocumenten -nog los van de vraag óf zij in de weg staan aan logies op deze locatie- naar het oordeel van de rechtbank alleen al daarom niet het gewicht toe dat eiseressen daaraan toekennen.
5.4.
De nota “Toekomstbestendige werklocaties” is van latere datum dan de nota bij de uitgangspunten voor de grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten. Eiseressen hebben gesteld dat realisatie van huisvesting op deze locatie in strijd is met de uitgangspunten in paragraaf 6.3 “Grotere gemengde bedrijventerreinen” van de nota “Toekomstbestendige werklocaties”. Op grond van die uitgangspunten zijn er ter plaatse weliswaar secundaire functies toegestaan, mits het ondersteunend is aan de gevestigde bedrijven en het geen beperkingen oplevert voor de gevestigde bedrijven. Volgens eiseressen is niet aan die voorwaarden voldaan.
5.5.
Deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Zoals het college ook heeft opgemerkt gelden voor de kantoorlocatie van [naam bedrijventerrein] de uitgangspunten uit paragraaf 6.6 “Kantoorlocaties”. Eén van de uitgangspunten daarin is “Afbouwen solitaire kantoren op bedrijventerreinen, snelweglocaties en locaties buiten kantorenconcentraties door transformatie van kantoren (richting woningen of andere bedrijfsruimte) op deze plekken faciliteren bij initiatieven uit de markt.”
5.6.
Omdat het gemeentelijk beleid zich naar het oordeel van de rechtbank niet verzet tegen realisatie van logies voor arbeidsmigranten op deze locatie, behoeft de vraag of de locatie als bedrijventerrein moet worden aangemerkt naar het oordeel van de rechtbank geen bespreking.
Goede ruimtelijke ordening: geluid en externe veiligheid
6. Eiseressen hebben erop gewezen dat de geluidssituatie in het pand in het milieuhygiënisch onderzoek is aangemerkt als “slecht” tot “zeer slecht”, terwijl de geluidsproductie van omliggende bedrijven in het onderzoek niet is meegenomen. Bovendien is er daarbij ten onrechte uitgegaan van de eisen uit het Bouwbesluit voor tijdelijke bouwwerken. Het onderzoek naar de geluidsniveaus in het pand is niet volledig en dus niet zorgvuldig geweest. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat er ten onrechte geen nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar het groepsrisico ter plaatse als gevolg van de bedrijven die op het bedrijventerrein aanwezig zijn en in het bijzonder [naam eiseres 2] Volgens eiseressen is er niet voldaan aan de verantwoordingsplicht.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. De regels waarop eiseressen zich in dit geval beroepen strekken niet tot bescherming van de belangen van eiseressen. Het relativiteitsvereiste [2] verzet zich dan ook tegen vernietiging van het bestreden besluit op deze grond. Het beroep van eiseressen op de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel maakt dat niet anders. Bij de toepassing van de relativiteitseis komt aan formele beginselen van behoorlijk bestuur geen zelfstandige betekenis toe, maar is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend [3] .
6.2.
Voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat moet worden voorkomen dat omliggende bedrijven als gevolg van de aanwezigheid van de huisvesting worden beperkt in hun mogelijkheden in hun bedrijfsvoering geluid te veroorzaken, slaagt ook deze beroepsgrond naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet. Daarbij merkt de rechtbank op dat het pand bij gebruik voor logies niet als geluidgevoelig object wordt aangemerkt. Als gevolg daarvan valt niet in te zien dat de aanwezigheid van het pand voor eiseressen zou kunnen leiden tot een beperking in hun bedrijfsvoering, nog los van het feit dat niet is gesteld of gebleken dat de activiteiten van eiseressen geluid voor de omgeving met zich brengen.
Belangenafweging
7. Eiseressen hebben aangevoerd dat ten onrechte doorslaggevend gewicht is toegekend aan de belangen van vergunninghouder. [naam eiseres 1] heeft gesteld dat de huisvesting van arbeidsmigranten zal leiden tot overlast voor de gasten van haar hotel. Dit zal (bij onder andere slechte reviews) leiden tot een afname van het aantal boekingen. [naam eiseres 2] heeft erop gewezen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belang om in de toekomst te kunnen uitbreiden, zonder daarin beperkt te worden door de aanwezigheid van huisvesting voor arbeidsmigranten.
7.1.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Het college zal bij deze keuze om al dan niet een vergunning te verlenen alle belangen moeten meewegen en moeten kijken of bij de verlening van de omgevingsvergunning de belangen van derden zoals eiseressen niet onevenredig worden geschaad.
7.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de door eiseressen gestelde, nadelige gevolgen van het besluit tot vergunningverlening voor eiseressen onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat er in [plaats 1] een grote behoefte is aan huisvesting voor arbeidsmigranten. Eiseressen hebben dat ook erkend. In het licht van dat doel valt zonder nadere onderbouwing of concretisering niet in te zien dat de eventuele nadelige gevolgen, die eiseressen van de huisvesting ondervinden, onevenredig zouden zijn.
Had aan vergunning meer voorschriften verbonden moeten worden?
8. Eiseressen hebben gesteld dat aan de vergunning ook het voorschrift verbonden had moeten worden dat de vergunning kan worden ingetrokken als er niet aan de voorschriften wordt voldaan.
8.1.
Deze grond slaagt niet. De mogelijkheid om een vergunning in te trekken wanneer niet overeenkomstig de vergunning of de daaraan verbonden voorschriften wordt gehandeld volgt reeds rechtstreeks uit de wet. [4]
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot vergunningverlening in stand blijft. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Spreuwel, griffier, op 8 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, bepaalt -voor zover van belang- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening slechts kan worden verleend
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.
Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Artikel 4, aanhef en het elfde lid, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.