ECLI:NL:RBZWB:2022:5107

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/9639 GEMWT

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2022 in de zaak tussen

[naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de opgelegde last onder dwangsom vanwege het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de begane grond van het pand [straat] 14 te [plaatsnaam] als kantoor in plaats van woning.

In het besluit van 28 november 2019 (primair besluit) heeft het college eiser gelast om binnen vier maanden na verzending van het besluit de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de begane grond van het pand [straat] 14 te [plaatsnaam] te staken en gestaakt te houden. Het college heeft een last onder dwangsom van € 5.000,- opgelegd. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.

In het besluit van 8 juli 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ven eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met uitzondering van de begunstigingstermijn. Die is gewijzigd in het besluit van 9 maart 2020.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2021 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college de gelegenheid te geven om te onderzoeken of het mogelijk was de bestemmingen op het adres [straat] 14 en [straat] 14a te [plaatsnaam] te wijzigen of eigenlijk om te draaien.

Op 13 januari 2022 heeft het college een aanvullende reactie ingediend. Het college heeft laten weten dat er geen medewerking zal worden verleend aan het wijzigen of omdraaien van de bestemmingen.

Bij brief van 8 maart 2022 heeft eiser een reactie gestuurd. Nadat partijen daartoe toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank op 13 juni 2022 het onderzoek gesloten.

Bij sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.

Beoordeling

De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom onder meer aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Feiten

1.1.

Op 29 mei 2018 heeft een inspecteur Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda een onderzoek ingesteld aan het adres van eiser. De controle had als doel het opnemen van de juiste gegevens in de basisregistratie. Op het adres [straat] 14a (de bovenwoning) stonden bij de gemeente studenten ingeschreven, terwijl daarop een kantoorfunctie rust. Daarnaast stond op het adres [straat] 14 (de benedenwoning) een eenmanszaak ingeschreven, terwijl deze woning een woonfunctie heeft.

1.2.

Op 5 juni 2018 heeft het college aan eiser laten weten dat de bovenwoning in overeenstemming is met de gebruiksregels van het geldende bestemmingsplan. Het college heeft ook laten weten dat het gebruik van de benedenwoning als kantoor niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het college is daarom voornemens handhavend op te treden en een last onder dwangsom op te leggen.

Eiser heeft tegen het voornemen een zienswijze ingediend.

1.3.

In het primaire besluit heeft het college besloten om een last onder dwangsom op te leggen, omdat de woonruimte in de benedenwoning zonder omgevingsvergunning wordt gebruikt als kantoorruimte.

1.4.

Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Er heeft op 3 maart 2020 een hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften plaatsgevonden. Deze adviescommissie heeft het college geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten met uitzondering van de begunstigingstermijn.

1.5.

In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met uitzondering van de begunstigingstermijn. Deze is gewijzigd bij besluit van 9 maart 2020.

1.6.

Eiser heeft op 12 november 2020 het college verzocht om de begunstigingstermijn op te schorten. In het besluit van 16 november 2020 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de uitspraak in beroep.

Wettelijk kader

2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Is het beroepschrift tijdig ingediend?

3.1.

Eiser stelt zich op het standpunt dat hij het bestreden besluit, dat is gedateerd op 8 juli 2020, pas heeft ontvangen op 11 november 2020. Nadat hij het besluit heeft ontvangen heeft hij binnen twee weken beroep ingesteld. Naar de mening van eiser heeft hij, gelet op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), tijdig bezwaar gemaakt.^[1]

3.2.

Ter zitting heeft de gemachtigde van het college laten weten dat niet meer achterhaald kon worden of het besluit op 8 juli 2020 ook daadwerkelijk is verzonden. Vast staat volgens de gemachtigde van het college dat het besluit in ieder geval op 11 november 2020 naar eiser is toegezonden.

3.3.

De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt op grond van artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de bezwaartermijn aan met ingang van de dag waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.

Op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

3.4.

De rechtbank is van oordeel dat, gelet op vaste jurisprudentie van de ABRvS, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het besluit is verzonden.^[2]De gemachtigde van het college heeft ter zitting naar voren gebracht dat onduidelijk is of het bestreden besluit daadwerkelijk op 8 juli 2020 naar eiser is toegezonden. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het besluit destijds naar eiser is verzonden. Tussen partijen staat wel vast dat het besluit op 11 november 2020 naar eiser is verzonden en dat het besluit toen bekend is gemaakt. Eiser heeft vervolgens op 15 november 2020 beroep ingesteld. Dit is binnen twee weken na bekendmaking van het besluit. Dit betekent dat het beroep van eiser ontvankelijk is.

Is er sprake van een overtreding?

4.1.

De vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of eiser handelt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Alleen als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is er sprake van een overtreding en is het college bevoegd om handhavend op te treden.

4.2.

Ten aanzien van het pand aan de [straat] en 14a te [plaatsnaam] geldt het onherroepelijk geworden bestemmingsplan Binnenstad 2013 (het bestemmingsplan). Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de bovenwoning in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. In geschil is of het gebruik van de benedenwoning in overeenstemming is met de woonbestemming in het bestemmingsplan.

4.3.

Eiser stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding en dat, als daar al sprake van is, de situatie onder het overgangsrecht valt. De geldende bestemming ter plaatse is ‘wonen’, maar dit begrip is niet in het bestemmingsplan gedefinieerd. Naar de mening van eiser moet er daarom worden uitgegaan van een ruime definitie van dat begrip. Onder het begrip wonen zijn diverse uiteenlopende vormen van huisvesting begrepen.^[3]Naar de mening van eiser blijkt niet dat het feitelijk gebruik door hem en zijn gezin niet onder diverse uiteenlopende vormen van huisvesting zou kunnen vallen. De woonfuncties zijn behouden gebleven en ook de ruimtelijke uitstraling is in overeenstemming met het perceel.

4.4.

Het college stelt zich op het standpunt dat eiser niet kan worden gevolgd in het standpunt dat wanneer het begrip ‘woondoeleinden’ niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan, dit dan moet worden bepaald aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Het gaat dan om de vraag of hobbymatig gebruik nog passend wordt geacht in de bestemming ‘wonen’. Het college meent dat in dit geval de hoofdfunctie voor de benedenwoning is komen te vervallen, doordat de woning door eiser wordt gebruikt als kantoor.

4.5.

De rechtbank stelt vast dat de betekenis van het begrip ‘wonen’ in het bestemmingsplan niet nader is gedefinieerd. Gelet op rechtspraak van de ABRvS dient daarom aansluiting te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. In het algemeen spraakgebruik dienen onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen.^[4]

De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overtreding, omdat er geen sprake is van wonen zoals bedoeld in het algemeen spraakgebruik. Eiser heeft ter zitting betoogd dat hij en zijn gezin regelmatig in de benedenwoning aanwezig zijn. Hij overnacht alleen niet in de benedenwoning. Zijn kinderen, die elders hun woonhuis en hoofdverblijf hebben, overnachten er sporadisch. Eiser was ten tijde van het bestreden besluit ingeschreven op een ander adres en kwam alleen in de benedenwoning om te werken of tijd met zijn gezin door te brengen. Eisers eenmanszaak is ingeschreven op het adres van de benedenwoning. Eiser gebruikt de benedenwoning als werkruimte ofwel als kantoor, zijn zoon had daar zijn atelier en zijn kinderen komen daar om bijvoorbeeld te studeren. De rechtbank is van oordeel dat het feitelijke gebruik, zoals hiervoor omschreven, niet kan worden aangemerkt als ‘wonen’ zoals bedoeld in het algemeen spraakgebruik. Dat alle woonfuncties aanwezig zijn en de ruimtelijke uitstraling ook doet vermoeden dat er sprake is van een woning, doet daar naar oordeel van de rechtbank niet aan af.

Valt eiser onder het overgangsrecht?

5.1.

Eiser stelt zich op het standpunt dat de situatie onder het overgangsrecht valt, waardoor het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Er was ten tijde van het oude bestemmingsplan sprake van een aan huis gebonden beroep. Het college heeft ten onrechte geoordeeld dat eiser niet onder de definitie van een aan huis gebonden beroep valt, omdat eiser het beroep niet uitoefent in de hoedanigheid van bewoner maar als eigenaar. Daarnaast is de woonfunctie van de woning naar de mening van eiser behouden. Er is een verkeerde uitleg gegeven aan de planregels en daarom de verkeerde conclusie getrokken.

5.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat, hoewel het aannemelijk is dat de benedenwoning voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, al in gebruik was als kantoor, dit in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan. Op grond van artikel 1.27 van het bestemmingsplan Binnenstad 1995 mocht een aan huis gebonden beroep alleen met behoud van de woonfunctie worden uitgevoerd. Het college meent dat hier geen sprake van was. Het gebruik van de woonruimte als kantoor valt daarom niet onder het overgangsrecht.

5.3.

Op grond van artikel 29.2, onder a, van het bestemmingsplan mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is worden voortgezet.

Op grond van artikel 29.2, onder d, van het bestemmingsplan is het bepaalde onder a. niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Op grond van artikel 1.27 van het voorheen geldende bestemmingsplan Binnenstad 1995 is er sprake van een aan huis gebonden beroep als het uitoefenen van een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch, of daarmee gelijk te stellen gebied en waarvan de omvang in activiteiten in een woning en de daarbij behorende gebouwen met behoud van de woonfunctie worden uitgeoefend.

5.4.

De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Eiser was ten tijde van het voorheen geldende bestemmingsplan Binnenstad 1995 niet woonachtig op het adres en gebruikte de woning enkel als kantoor. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangeduid als een aan huis gebonden beroep in de zin van artikel 1.27 van het Bestemmingsplan Binnenstad 1995. Er was namelijk geen sprake van behoud van de woonfunctie. Dat de ruimtelijke uitstraling van de benedenwoning niet is veranderd, maakt dit naar oordeel van de rechtbank niet anders.

Beginselplicht tot handhaving

6. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Indien concreet zicht op legalisering bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Is er concreet zicht op legalisering?

7. De rechtbank is van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering is. Naar aanleiding van de zitting heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om na te gaan of het mogelijk was de bestemmingen van de boven- en benedenwoning te wijzigen of om te draaien, zodat de feitelijke situatie in overeenstemming kwam met de juridische situatie. Het college heeft uiteengezet waarom zij niet bereid is om mee te werken aan een wijziging. Het college acht het op grond van het kantorenbeleid niet wenselijk om kantoren toe te staan op deze locatie en wenst vast te houden aan de woonbestemming. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat.

De belangenafweging

8.1.

Eiser stelt zich ook op het standpunt dat het recht op privéleven en het recht op een ongestoord genot van zijn eigendom moeten worden beschermd. De benedenwoning is de plaats vaar het recht op privéleven bij uitstek tot uitdrukking komt. Hoe eiser invulling geeft aan het begrip ‘bewonen’ is naar de mening van eiser in eerste instantie een privékwestie. De benedenwoning is een belangrijke ontmoetingsplek voor het gezin. Op deze manier kan eiser, die gescheiden is van tafel en bed, toch deel uit maken van het gezinsleven. Dit is voor hem heel belangrijk.

8.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat eiser terecht aanvoert dat ieder natuurlijk of rechtspersoon het recht heeft om ongestoord gebruik te maken van zijn of haar eigendom. Het gebruik van het eigendom kan echter worden gereguleerd door het bestemmingsplan en verwijst naar rechtspraak van de ABRvS.^[5]Het gebruik door eiser is in strijd met het bestemmingsplan.

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de begrenzing door het bestemmingsplan een zodanige negatieve invloed zal hebben op het recht op respect voor het privéleven en recht op eigendom van eiser dat van een ongerechtvaardigde inmenging van die rechten kan worden gesproken. Het college heeft voldoende uiteengezet waarom zij het niet wenselijk acht dat er ter plaatse kantoor wordt gehouden. De rechtbank is van oordeel dat eiser, als de benedenwoning in overeenstemming met de woonbestemming uit het bestemmingsplan zal worden gebruikt, voldoende invulling kan geven aan zijn gezins- en privéleven en zijn eigendom.

Conclusie

9.1 .

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit over de last onder dwangsom in stand blijft.

9.2.

Er is geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

9.3.

Eiser krijgt het griffierecht niet terug.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 1 september 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht:

Op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbende zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

Op grond van artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.

Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingplan.

Bestemmingsplan Binnenstad:

Op grond van artikel 29.2, onder a, van het bestemmingsplan mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.

Bestemmingsplan binnenstad 1995:

Op grond van artikel 1.27 van het bestemmingsplan is een aan huis gebonden beroep het uitoefenen van een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch, of daarmee gelijk te stellen gebied en waarvan de omvang in activiteiten in een woning en de daarbij behorende gebouwen
met behoud van de woonfunctieworden uitgevoerd.

Bestuursrechtelijke toetsing last onder dwangsom wegens strijdig gebruik woonruimte als kantoor