Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/460 WET
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 januari 2022 in de zaak tussen
[naam eiser 1]en
[naam eiser 2], te [plaatsnaam 1] , eisers,
[naam eiser 2], te [plaatsnaam 1] , eisers,
gemachtigden: mrs. A. Bakker en J. Bax,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [plaatsnaam 2] .
Procesverloop
In het besluit van 12 juni 2020 (primair besluit) heeft het college de aanvraag van eisers om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
In het besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 26 november 2021.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Bax. Eisers zelf zijn niet verschenen. Namens het college zijn verschenen [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] , samen met mr. A.A.M. Bruggeman KRMT, van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). [naam vertegenwoordiger 3] is verschenen, samen met [naam vertegenwoordiger 4] .
Overwegingen
1.Feiten en omstandigheden
Eisers waren tot 23 augustus 2019 eigenaren van het perceel plaatselijk bekend [adres 1] te [plaatsnaam 2] en de daarop gelegen woning. Tot haar overlijden op 22 september 2018 was de woning eigendom van de moeder van eisers.
Direct ten westen en zuiden van het perceel van eisers, is een perceel gelegen, destijds plaatselijk bekend als [adres 2] . Op dat perceel gold op grond van het bestemmingsplan “Actualisatie bestemmingsplan Buitengebied” (2011, hierna “bestemmingsplan 2011”) de bestemming “Agrarisch met waarden – natuur- en landschapswaarden”. Feitelijk was ter plaatse een melkveehouderij gevestigd.
Op 21 juni 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente [plaatsnaam 1] het bestemmingsplan "Woningbouw [adres 2] , [plaatsnaam 2] " vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 17 augustus 2018 in werking getreden en vervolgens onherroepelijk geworden. Met het bestemmingsplan is woningbouw op het perceel aan de [adres 2] mogelijk gemaakt. De bedrijfswoning wordt een burgerwoning en daarnaast wordt het bouwen van vier extra woningen planologisch mogelijk gemaakt. Exploitant van deze ontwikkeling is [naam vertegenwoordiger 3] . Met haar heeft het college een planschadeovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) gesloten.
Eisers hebben op 20 augustus 2019, door het college ontvangen op 21 augustus 2019, een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Daaraan is -samengevat- ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan de waarde van hun woning is verminderd.
Het college heeft de aanvraag ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. Dit heeft geresulteerd in een advies, neergelegd in een rapport van juni 2020. De SAOZ heeft daarin geconcludeerd dat de gunstige en nadelige effecten van de planologische verandering na weging met elkaar kunnen worden verrekend, zodat er per saldo geen sprake zal zijn van een planologisch nadeel. De SAOZ heeft geadviseerd de aanvraag om een tegemoetkoming af te wijzen.
Bij het primaire besluit heeft het college de aanvraag van eisers onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de SAOZ afgewezen.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Op verzoek van het college heeft de SAOZ op 18 september 2020 gereageerd op het bezwaar. De bezwaren zijn vervolgens besproken op de hoorzitting van 12 november 2020.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
2.Wettelijk kader
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomstenderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: een bepaling van een bestemmingsplan.
3.Beoordeling
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
Het college heeft de aanvraag ter advisering voorgelegd aan de SAOZ en heeft de besluitvorming gebaseerd op het advies van de SAOZ.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3) volgt dat als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de SAOZ als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:357). Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien niet is voldaan aan de eis dat de in het advies neergelegde gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
Eisers hebben aangevoerd dat het college niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan, omdat moet worden getwijfeld aan de juistheid en de volledigheid daarvan.
3.1
Waren de bouwmogelijkheden in het oude regime komen te vervallen?
Gelet op de verbeelding bij bestemmingsplan 2011 vormde het hele perceel [adres 2] één bouwvlak. Bestemmingsplan 2011 is herzien bij bestemmingsplan “Actualisatie bestemmingsplan Buitengebied, 3e herziening” (hierna: herziening 2014) en bestemmingsplan “Bestemmingsplan Buitengebied Partiele Herziening 2016” (hierna: herziening 2016)
Eisers hebben aangevoerd dat het bouwvlak ter plaatse van de [adres 2] was komen te vervallen bij de herziening 2016, aangezien het bouwvlak niet meer was opgenomen op de verbeelding bij dat bestemmingsplan. Steun voor de stelling dat het bouwvlak vervallen was, vinden eisers in het feit dat de gebiedsaanduiding “overige zone [adres 3] ” nog wel opgenomen was in de verbeelding bij de herziening 2016. Bovendien waren als gevolg van deze gebiedsaanduiding en de gebiedsaanduiding “overige zone - beperkingen veehouderij” de bouwmogelijkheden in het oude regime verregaand beperkt. Volgens eisers heeft de SAOZ dit ten onrechte niet onderkend.
De rechtbank volgt eisers daarin niet.
Zoals de SAOZ in het advies naar voren heeft gebracht, volgt uit de regels van de herziening 2014 en de daarop volgende herziening 2016 (samengevat) dat deze bestemmingsplannen alleen betrekking hebben op onderdelen van de verbeelding van het moederplan en de in kleur weergegeven aanvullingen en doorhalingen van onderdelen van de regels van het moederplan, en dat het moederplan voor het overige van toepassing blijft. Volgens de SAOZ is de verbeelding niet aangepast, zodat ook het bouwvlak zoals opgenomen in bestemmingsplan 2011 niet is gewijzigd of aangepast.
Hoewel eisers op zichzelf terecht hebben gesteld dat het bouwvlak niet is opgenomen in de verbeelding van het bestemmingsplan “Herziening 2016”, ziet de rechtbank daarin gelet op voormelde toelichting door de SAOZ geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de SAOZ. Aan het feit dat de gebiedsaanduiding “overige zone [adres 3] ” in weerwil van de regels zowel in de verbeelding van bestemmingsplan 2016 als in de verbeelding van de herziening 2016 is opgenomen, komt naar het oordeel van de rechtbank niet het gewicht toe dat eisers daaraan toekennen.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding eisers te volgen in hun stelling dat door de gebiedsaanduidingen “overige zone [adres 3] ” en “overige zone - beperkingen veehouderij” in de herziening 2016 de eerder bestaande bouwmogelijkheden in grotere mate werden beperkt dan door de SAOZ is aangenomen.
Ten aanzien van de gebiedsaanduiding “overige zone [adres 3] ” neemt de rechtbank daarbij in aanmerking dat eisers niet hebben betwist dat in de regels verder niets over deze aanduiding is opgenomen, zodat aan die aanduiding geen juridische betekenis toekomt. Verder heeft de SAOZ naar het oordeel van de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de aanduiding “overige zone - beperkingen veehouderij” niets afdoet aan de mogelijkheid van bedrijfsbebouwing voor bijvoorbeeld (vollegronds)teeltbedrijven en een paardenhouderij bij wijze van neventak, zoals bepaald in artikel 6.1, aanhef en onder f, van de regels. Voor zover eisers tot slot hebben gewezen op artikel 6.2.2 van de herziening 2016 (“Bedrijfsgebouwen binnen het bouwvlak”) treft ook dat geen doel. Daarin was weliswaar bepaald dat uitbreiding van bedrijfsbebouwing voor de veehouderij niet was toegestaan bij de aanduiding 'intensieve veehouderij' of 'specifieke vorm van agrarisch - veehouderij', maar, zoals de SAOZ terecht heeft opgemerkt, ter plaatse van het perceel ontbreekt een dergelijke aanduiding.
3.2
Uitbreiding veehouderij met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten?
Eisers hebben er op gewezen dat uitbreiding van de veehouderij uitgesloten was, vanwege de ligging nabij Natura 2000-gebieden. Mede in het licht van de uitspraken van de Afdeling over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) moet volgens eisers uitgesloten worden geacht dat voor de uitbreiding van de veehouderij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 zou zijn verleend.
Zoals hiervoor is overwogen is bij de vergelijking in beginsel van belang wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Er kan aanleiding zijn om van dat uitgangspunt af te wijken, wanneer realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijke situatie zich hier niet voordoet. Dat het PAS niet als basis kon worden gebruikt voor het verlenen van een vergunning op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, betekent niet dat uitbreiding van de veehouderij daarmee met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moest worden geacht. Daarbij wijst de rechtbank op de mogelijkheid van salderen, of het uitvoeren van een zogenoemde ADC-toets. Bovendien heeft het college naar het oordeel van de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat ook als de veehouderij als gevolg van het ontbreken van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 niet kon worden uitgebreid, uitbreiding van bedrijfsbebouwing niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten was, nu op grond van de bestemmingsomschrijving ook ander gebruik dan gebruik ten behoeve van een veehouderij toegestaan was. Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder f zijn de voor 'Agrarisch met waarden - natuur- en landschapswaarden' aangewezen gronden immers ook bestemd voor (vollegronds)teeltbedrijven en paardenhouderij bij wijze van neventak.
3.3
Effect van mogelijkheid realiseren bijgebouwen in nieuwe regime onderschat?
De SAOZ heeft in het advies de aspecten uitzicht, schaduw, situeringswaarde, privacy en hinder beoordeeld. De SAOZ heeft geconcludeerd dat het uitzicht en de situeringswaarde in het nieuwe regime verbeteren en dat schaduw en hinder in die situatie afnemen. De privacy ter plaatse van de woning van eisers verslechtert daarentegen. Volgens de SAOZ zijn de planologische voordelen echter groot genoeg om dit nadeel geheel te compenseren, zodat er per saldo geen sprake zal zijn van een planologisch nadeel.
Eisers hebben aangevoerd dat de SAOZ het effect van de mogelijkheid van het realiseren van bijgebouwen in het nieuwe regime heeft onderschat. In het nieuwe regime mogen bijgebouwen tot op de perceelsgrens worden gebouwd, waar in de oude regime een afstand van vijf meter tot de perceelsgrens gold.
Deze grond slaagt niet.
In het advies van de SAOZ is een fragment van de verbeelding bij het bestemmingsplan “Woningbouw [adres 2] , [plaatsnaam 2] ” opgenomen. Daarin zijn de bouwvlakken afgebeeld. De bouwvlakken liggen op enkele meters afstand van de grens met het perceel van de woning van eisers. Verder is in het advies (in overeenstemming met artikel 4.2.1, onder c en d, van de regels) opgenomen dat gebouwen uitsluitend zijn toegestaan binnen het bouwvlak, en dat ook bouwwerken geen gebouwen zijnde uitsluitend zijn toegestaan binnen het bouwvlak. Hoewel eisers naar het oordeel van de rechtbank terecht hebben aangevoerd dat dit artikel de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen tot op de erfgrens onverlet laat, betekent dat naar het oordeel van de rechtbank niet dat de SAOZ als gevolg daarvan het effect van de mogelijkheid van het realiseren van bijgebouwen in het nieuwe regime zou hebben onderschat. Zoals ter zitting door de SAOZ naar voren is gebracht -en door eisers niet is bestreden- golden in het oude regime dezelfde mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen, zodat er in zoverre geen sprake kan zijn van een verslechtering.
Voor zover eisers hebben aangevoerd dat -anders dan de SAOZ heeft gesteld- het uitzicht en het omgevingskarakter juist verslechteren, en schaduw en verkeer juist toenemen, hebben zij die stelling niet onderbouwd, zodat er reeds daarom geen aanleiding is om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de SAOZ op deze punten. Dit geldt ook voor de stelling van eisers dat de weging van de schadefactoren door de SAOZ onvoldoende inzichtelijk is gemaakt.
3.4
Normaal maatschappelijk risico
Eisers hebben aangevoerd dat een wettelijke grondslag om het percentage voor het normaal maatschappelijk risico op een hoger percentage dan 2% te bepalen ontbreekt. Eisers achten het toepassen van een hoger percentage in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in navolging van de SAOZ terecht op het standpunt gesteld dat de planologische voordelen groot genoeg zijn om de nadelen te compenseren, zodat er per saldo geen sprake is van planologisch nadeel. Het college is daarom niet toegekomen aan het beoordelen van het normaal maatschappelijk risico en was ook niet gehouden zich daarover uit te laten. De grond van eisers over de omvang van het normaal maatschappelijk risico behoeft daarom geen bespreking.
4.Conclusie
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en
mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op
7 januari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier oudste rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.