Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3559
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2023 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam 1] , eiser
(gemachtigde: mr. B.T. Stalpers),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser inzake zijn aanspraak op studiefianciering over de periode september 2020 tot en met februari 2021.
1.2
Met het bestreden besluit van 5 juli 2021 heeft DUO het bezwaar van eiser tegen het besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaard.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2022 op zitting behandeld. Eiser, eisers gemachtigde en de gemachtigde van DUO hebben zich afgemeld voor de zitting.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eiser is burger van één van de lidstaten van de Europese Unie, te weten Kroatië. Hij volgt in Nederland de studie [naam studie] aan de Universiteit [plaatsnaam 2] . Hij heeft op 2 juli 2020 een aanvraag om studiefinanciering ingediend.
2.2
Bij besluit van 30 maart 2021 (primair besluit) heeft DUO over de periode september 2020 t/m februari 2021 eiser geen studiefinanciering toegekend omdat eiser niet aan de nationaliteitseis voldoet. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt.
2.3
Bij besluit van 5 juli 2021 (bestreden besluit) is het bezwaar ongegrond verklaard. In dit besluit stelt DUO zich kortgezegd op het standpunt dat de aanvraag van eiser wordt afgewezen omdat uit de door hem ingezonden bewijsstukken niet blijkt dat hij voldoende uren heeft gewerkt en/of voldoende heeft verdiend om als migrerend werknemer aangemerkt te worden.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Beoordeling door de rechtbank
3. In geschil is of DUO op goede gronden de aanvraag van eiser voor studiefinanciering over de periode van september 2020 tot en met februari 2021 heeft afgewezen.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt eiser
5.1
Eiser stelt dat hij recht heeft op studiefinanciering omdat hij een migrerend werknemer is. Het begrip ‘werknemer’ is in het Unierecht een communautair begrip. De invulling is niet afhankelijk van het nationaal recht. Van reële en daadwerkelijke arbeid is volgens het Europese Hof van Justitie (hierna: het HvJ) sprake indien iemand tegen vergoeding werkzaamheden verricht onder toezicht en instructie van een ander. Indien een student aantoont dat hij op grond van deze criteria werknemer is, heeft hij recht op studiefinanciering. DUO gaat er op grond van de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap vanuit dat iedere student die gemiddeld 56 uur of meer per maand heeft gewerkt, de status van migrerend werknemer heeft. Indien hieraan niet wordt voldaan, moet een individuele toetsing plaatsvinden om te bepalen of sprake is van migrerend werknemer. Ten aanzien van eiser heeft DUO nagelaten deugdelijk te onderzoeken of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid.
5.2
Eiser wijst er verder op dat hij in de periode september 2020 tot en met februari 2021 werkzaamheden heeft verricht voor [naam bedrijf 1] (verder: [naam bedrijf 1] ) en [naam bedrijf 2] (verder: [naam bedrijf 2] ). Bij beide bedrijven heeft eiser onder het gezag en toezicht van de werkgever werkzaamheden verricht en een beloning ontvangen. Hij heeft gemiddeld 27,33 uur per maand gewerkt, zoals blijkt het uit verzekeringsbericht van het UWV. Er is geen reden om aan te nemen dat eiser in de periode september 2020 tot en met februari 2021 geen reële en daadwerkelijk arbeid heeft verricht. Eiser wijst op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 26 juli 2021 [1] , waarbij een Unieburger die ongeveer 6 uur per week werkte, werd beschouwd als werknemer in de zin van het Unierecht.
5.3
Tot slot stelt eiser dat, ook indien hij niet aangemerkt zou kunnen worden als migrerend werknemer en een economisch niet-actieve burger van de Europese Unie zou zijn, hij naast het collegegeldkrediet aanspraak kan maken op het studentenreisproduct en een deel van de basisbeurs. Eiser wijst in dit kader op het arrest Raulin van het HvJ (C-357/89, ECLI:EU:C:1992:87).
Buitenlandse studenten
6.1
Vooropgesteld wordt dat een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, voor studiefinanciering in aanmerking kan komen. [2] Een studerende uit één van de lidstaten van de Europese Unie (EU) of een daarmee gelijkgestelde staat kan aanspraak maken op volledige studiefinanciering als sprake is van een duurzaam verblijfsrecht (vijf jaar legaal in Nederland verblijven) [3] of van voldoende economische activiteit (migrerend werknemer zijn). [4] Met andere woorden, als een EU-burger voldoet aan een van de voorwaarden (vijf jaar verblijf in Nederland óf migrerend werknemer zijn) dan kan hij net als Nederlandse studenten in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering. In dit geval stelt eiser dat hij recht heeft op volledige studiefinanciering, omdat hij migrerend werknemer is.
6.2
Volgens vaste rechtspraak van het HvJ heeft het begrip ‘werknemer’ een Europeesrechtelijke reikwijdte en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 7 van Pro de Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (de Richtlijn) is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Uit de rechtspraak van het HvJ volgt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft en/of behoudt, door de nationale rechter moet worden verricht. [5] Dit betekent dat de rechtbank in dit geschil zelf moet vaststellen of eiser in de te beoordelen periode werknemer is (geweest) als bedoeld in het VWEU en de Richtlijn. [6]
6.3
DUO heeft ter uitvoering van artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218 (de Beleidsregel) vastgesteld. Daarin is uiteengezet dat een studerende zonder meer de status van migrerend werknemer heeft als hij over een controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, waarbij tot een hoogte van één maand rekening wordt gehouden met vakanties en eventuele ziekte. Indien de student niet voldoet aan dit criterium kan DUO nader onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Deze rechtbank heeft in eerdere uitspraken van de meervoudige kamer van 21 april 2022 en 24 juni 2022 geoordeeld dat deze 56-uursnorm niet in strijd is met het EU-recht en het toepassen van dit criterium voor een migrerend werknemer bij het toekennen van studiefinanciering de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. [7] De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om anders te oordelen. DUO mag dan ook als uitgangspunt hanteren dat eiser 56 uur of meer gemiddeld per maand moet werken om als migrerend werknemer aangemerkt te worden.
In de hiervoor genoemde uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank is verder geoordeeld dat er geen ongerechtvaardigd onderscheid is met Nederlandse studenten. De rechtbank oordeelde in die uitspraken dat DUO niet handelt in strijd met het discriminatieverbod van het Unierecht, omdat er geen sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen. De rechtbank ziet geen aanleiding om thans anders te oordelen.
6.4
DUO heeft bij het bepalen van deze 56 uursnorm aansluiting gezocht bij de Vreemdelingencirculaire 2000. In deze circulaire is uitleg gegeven over het begrip ‘reële en daadwerkelijke arbeid’; welke arbeid een werknemer moet verrichten om als migrerend werknemer te worden beschouwd. Het moet daarbij gaan om arbeid die niet van zo geringe omvang is dat het louter marginale en bijkomstige werkzaamheden zijn. Uitgangspunt bij de uitleg is dat het inkomen meer moet bedragen dan de helft van de bijstandsnorm die voor die persoon geldt. Aan de eis van reële en daadwerkelijke arbeid is in ieder geval voldaan als ten minste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd wordt gewerkt.
Arbeid in loondienst
7.1
In de Beleidsregel is vermeld dat DUO, alvorens tot toekenning van studiefinanciering over te gaan, nagaat of de student als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. Migrerende werknemers dienen daartoe bij de aanvraag van studiefinanciering een passend arbeidscontract te overleggen.
7.2
Ten tijde van de aanvraag - 2 juli 2020 - had eiser een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met [naam bedrijf 1] , met als ingangsdatum 13 april 2020, geldend tot en met 18 april 2021. In het contract staat dat hij 12 uur per vier weken werkt. Verder heeft eiser op 27 januari 2020 een arbeidsovereenkomst met [naam bedrijf 2] gesloten. Dit contract zal eindigen na vier weken, maar kan stilzwijgend verlengd worden voor de duur van een jaar.
Niet ter discussie staat dat de werkzaamheden die eiser verricht bij [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] arbeid betreft en de daarvoor ontvangen vergoeding loon betreft. Verder is niet in geschil dat eiser in de maanden september 2020 – februari 2021 geen 56 uur per maand heeft gewerkt. Daarmee heeft eiser dus niet 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd gewerkt. Gesteld, noch gebleken is dat eiser met het werk in loondienst ten minste 50% van de bijstandsnorm heeft verdiend.
7.3
De vraag is of de door eiser verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als reële en daadwerkelijke arbeid, en niet van zo geringe omvang zijn dat het louter marginale en bijkomstige werkzaamheden betreft. [8] De rechtbank zal bij de beantwoording van deze vraag zich volgens vaste jurisprudentie van de CRvB [9] moeten baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in het geheel moeten beoordelen.
7.4
De rechtbank stelt vast dat eiser bij [naam bedrijf 1] een contract had voor twaalf uur per vier weken. In het dossier zitten loongegevens voor de maand september 2020. Eiser heeft in september 2020 40,25 uur gewerkt en € 361,99 verdiend. Er zijn geen loongegevens of gegevens over de hoeveelheid uren bekend die eiser werkte over de periode na september 2020. Weliswaar staat in het UWV verzekeringsbericht vermeld dat eiser in november 2020 12 uur heeft gewerkt voor [naam bedrijf 1] met een sv-loon van € 201,83, maar blijkens de loonspecificatie van 11 november 2020 betreft dit een uitbetaling van vakantiedagen en vakantiebijslag. De rechtbank kan – bij gebrek aan andersluidende gegevens – niet anders concluderen dan dat eiser van oktober 2020 tot en met februari 2021 geen werkzaamheden voor [naam bedrijf 1] heeft verricht.
7.5
Verder heeft eiser via [naam bedrijf 2] gewerkt op basis van een oproepovereenkomst. Eiser heeft het UWV verzekeringsbericht ingediend, waaruit volgt dat eiser in de periode van 7 september 2020 tot en met 28 februari 2021 in totaal 112 uur heeft gewerkt voor [naam bedrijf 2] . Uit de door eiser overgelegde loonstroken kan echter worden afgeleid dat hij in de periode tussen week 39 (21 september – 27 september 2020) en week 7 (15 februari – 21 februari 2021) in totaal 92,75 uur voor dit bedrijf heeft gewerkt en in week 3 van 2021 7,63 uur aan vakantie-uren heeft opgenomen. De weken dat eiser heeft gewerkt, bedroeg de arbeidsduur tussen de 5 en 16 uur per week.
7.6
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de werkzaamheden van eiser in de periode in geding (september 2020-februari 2021) zodanig gering van omvang geweest dat kan worden gesproken van werkzaamheden die louter marginaal en bijkomstig zijn. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat eiser (blijkens de overgelegde loonstroken) in de periode in geding in 13 van de 26 weken heeft gewerkt bij twee verschillende bedrijven, waarbij het aantal uren dat eiser werkte sterk wisselde. Bij beide bedrijven was (blijkens het UWV verzekeringsbericht) sprake van een arbeidsrelatie voor de duur van nog geen jaar. Deze werkzaamheden hebben naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen bestendig karakter.
Dat betekent dat eiser in de periode in geding niet als migrerend werknemer is aan te merken op grond van zijn arbeid in loondienst.
Economisch niet-actieve student
8.1
Eiser voert aan dat, ook als hij niet aangemerkt zou kunnen worden als migrerend werknemer, hij als een economisch niet-actieve burger van de Europese Unie - naast het collegegeldkrediet - aanspraak kan maken op het studentenreisproduct en een deel van de basisbeurs. Hij geniet namelijk bescherming van artikel 18 van Pro het VWEU en wijst in dit kader op het arrest Raulin van het HvJ (C-357/89, ECLI:EU:C:1992:87).
8.2
Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 4 december 2019 [10] en eerdere uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank [11] , overweegt de rechtbank dat de wetgever in de Wsf 2000 onderscheid heeft gemaakt tussen de kosten voor toegang tot het onderwijs (het collegegeldkrediet) en de kosten voor levensonderhoud. Dit laatste is een algemeen normbedrag bedoeld voor dekking van de overige kosten die een student heeft. Dit normbedrag wordt toegekend in de vorm van een studiebeurs of -lening, en valt daarmee onder de in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn neergelegde afwijking van het beginsel van gelijke behandeling van artikel 18 van Pro het VWEU. Ook de reisvoorziening valt onder het begrip steun voor levensonderhoud. Dergelijke steun aan studenten mag worden gekoppeld aan het bestaan van een zekere mate van integratie in de samenleving door het stellen van een verblijfsvoorwaarde van vijf jaar. Nu gesteld, noch gebleken is dat eiser in dit geval voldoet aan deze verblijfsvoorwaarde kan hij ook geen aanspraak maken op het studentenreisproduct en (een deel van) de lening of aanvullende beurs.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat DUO op goede gronden de aanvraag om studiefinanciering voor de periode van september 2020 tot en met februari 2021 heeft afgewezen. Het bestreden besluit kan daarom stand houden en het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 12 januari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage - Wettelijk kader
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)
Op grond van artikel 18 van Pro het VWEU is binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd bijzondere bepalingen, daarin gelijkgesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.
Op grond van artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Op grond van het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden (Richtlijn 2004/38/EG)
Op grond van artikel 7, eerste lid, heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a. indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
b. indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of
c. - indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en
- indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, -door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze-, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland; of
-indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de
voorwaarden onder a, b, of c en hij de burger begeleidt of zich bij hem voegt.
Op grond van het derde lid, van dit artikel geldt dat voor de toepassing van lid 1, onder a, een burger van de Unie zijn status van werknemer of zelfstandige behoudt in de volgende gevallen:
a. Hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b. Hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en hij heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c. Hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos is geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft hij de status van werknemer ten minste zes maanden behouden.
d. Hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland.
Op grond van het tweede lid van dit artikel is het gastland, in afwijking van het eerste lid, niet verplicht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandige of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000)
Op grond van artikel 2.2, aanhef en onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
Op grond van artikel 11.5, eerste lid, van de Wsf 2000 kan onze Minister voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap
Ter uitvoering van deze bepaling heeft DUO de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld, waarin onder meer is vermeld:
DUO controleert achteraf of de student de studiefinancieringsperiode ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering aldus rechtmatig is toegekend. Hiertoe dienen studenten het aantal uren dat zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt aan te tonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring.
DUO gaat ervan uit dat iedere student die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Deze norm is in lijn met de Vreemdelingencirculaire. Bij het vaststellen van het criterium van 56 uur gemiddeld per maand zal eveneens tot een hoogte van één maand rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte.
Indien de student niet voldoet aan bovengenoemd criterium kan DUO nader onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Bij deze controle moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld worden. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon.
Vreemdelingencirculaire 2000
In de Vreemdelingencirculaire 2000 is onder “B10 EU-recht en Internationale Verdragen”, “2.2 Beleidsregels”, opgenomen:
“Reële en daadwerkelijke arbeid”
In aanvulling op artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, Vb beschouwt de IND een burger van de Unie als werknemer of zelfstandige als deze reële en daadwerkelijke arbeid verricht. Van reële en daadwerkelijke arbeid is in ieder geval sprake als:
- de inkomsten uit arbeid meer bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm; of
- de burger van de Unie ten minste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd werkt.