Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. K.M.J. Wartena),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Somers)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[de koper]uit [woonplaats de koper] (de koper)
[de koper]uit [woonplaats de koper] (de koper)
(gemachtigde: mr. M.M. Breukers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde dwangsommen wegens het zonder vergunning splitsen van een woning aan de [adres] [huisnummer1] en [huisnummer2] te [plaatsnaam].
1.1 Het college heeft op 22 juni 2021 besloten om eiser twee lasten onder dwangsom op te leggen wegens het zonder vergunning splitsen van de woning. Het college heeft een dwangsom opgelegd van € 100.000,- ineens onder de last het bewonen van het gebouw op het pand [adres] [huisnummer1] te [plaatsnaam] te staken en een dwangsom van € 50.000,- ineens onder de last de keukenvoorzieningen en de badkamervoorzieningen uit het pand [adres] [huisnummer1] te verwijderen. Met het bestreden besluit van 10 januari 2022 op het bezwaar van eiser heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 22 juni 2021 in stand gelaten.
1.2 Het college heeft op het beroep gereageerd met het verweerschrift van 1 februari 2023. De koper heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3 De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, de koper en de gemachtigde van de koper.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft besloten twee lasten onder dwangsom op te leggen aan eiser. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.1 De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
4. Op 13 november 2001 koopt eiser de woning. Op 2 januari 2002 wordt de woning aan hem geleverd. Op dat moment bestaat de woning uit twee gesplitste delen, die elk over een eigen toegang, meterkast en nutsaansluitingen, huisnummer, keuken en badkamervoorzieningen beschikken. De twee delen zijn intern gescheiden door wanden. Eiser maakt een deur in de wand, om zo het gehele pand als één woning voor zijn gezin te kunnen gebruiken.
4.1 Eiser vraagt aan het college van de voormalige gemeente Aalburg [1] of hij zijn woning mag splitsen. Op 31 maart 2016 antwoordt het college van de gemeente Aalburg dat op zijn perceel conform het voorontwerpbestemmingsplan één vrijstaande woning is toegestaan. Twee woningen mag niet. Op 27 november 2017 vindt er een gesprek plaats waarin aan eiser te kennen wordt gegeven dat woningsplitsing niet in het bestemmingsplan en het beleid past en dat eiser dat formeel aan moet vragen als hij dat toch wil.
4.2 In september 2019 herstelt eiser de scheidingswand, zodat de woning als twee woningen kan gaan dienen.
4.2 Op 17 februari 2020 vindt er een gesprek plaats op het gemeentehuis, naar aanleiding van signalen dat de woning is gesplitst. Een deel van de woning is kadastraal afgesplitst en verkocht. Na de verkoop blijft eiser op nr. [huisnummer1] wonen (kadastraal perceel [perceelnummer eiser]) en de koper woont op nr. [huisnummer2] (kadastraal perceel [perceelnummer koper]).
4.3 Op 6 mei 2021 stuurt het college een voornemen tot het opleggen van de lasten onder dwangsom aan eiser. Zowel eiser als zijn dochter dienen een zienswijze in.
4.4 Op 23 juni 2021 legt het college de lasten onder dwangsom op.
4.5 Op 14 juli 2021 maakt eiser bezwaar. Op 18 november 2021 wordt een hoorzitting gehouden door de commissie bezwaarschriften, waarna het college het bezwaar op 10 januari 2022 ongegrond verklaart en het dwangsombesluit in stand laat.
4.6 Op 20 januari 2022 verlengt het college de begunstigingstermijn tot 2 weken na de uitspraak van de rechtbank.
Is er een overtreding vastgesteld?
5. Eiser betwist dat sprake is van een overtreding. De woning was al gesplitst toen hij haar kocht. Hij heeft toen zelf de wand doorgebroken en een deur geplaatst, zodat de hele woning als één woning kon worden gebruikt. Alle voorzieningen waren al dubbel aanwezig. Het herstellen van de oorspronkelijke scheidingswand is niet vergunningplichtig. Het aantal woningen neemt niet toe. Er wordt immers een bestaande situatie hersteld. Het gebruik past ook in het bestemmingsplan. Daarin staat dat de gronden bestemd zijn voor de woonfunctie. Daarbij is niet gedefinieerd op welke wijze er gewoond moet worden. De regel dat vrijstaand gebouwd moet worden, gaat over de bouwwijze. In dat gebouw kunnen dan best twee woningen gerealiseerd worden.
Bovendien blijkt uit de Beleidsregel huisvesting uitzendmigranten Altena 2019 dat geen vergunning nodig is voor het splitsen van woningen.
5.1 Het college en de koper vinden dat het terugplaatsen van de scheidingswand wel vergunningplichtig is. Het college verwijst daarvoor naar artikel 5 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hierin staat dat vergunningsvrij bouwen alleen van toepassing is als het aantal woningen gelijk blijft.
De koper wijst erop dat de woning voor 2002 in gebruik was als woning met bijbehorende kantoor- of bedrijfsruimtes. Er is dus nooit sprake geweest van twee woningen. Hij onderbouwt dit met een oude verkoopbrochure.
Voor wat betreft het gebruik wijst het college op artikel 22 van Pro het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat het realiseren van nieuwe woningen onder strijdig gebruik wordt verstaan.
5.2 Deze beroepsgrond slaagt niet. Ter plaatse geldt op grond van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] de bestemming ‘gemengd’, de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kleinschalige handelsdoeleinden’ en de bouwaanduiding ‘vrijstaand’.
5.3 Niet in geschil is dat eiser geen omgevingsvergunning heeft voor het plaatsen van de scheidingswand. De scheidingswand heeft ervoor gezorgd dat de woning is gesplitst in twee woningen. Dat hiermee een oude bouwkundige situatie wordt hersteld, is daarbij niet van belang.
Een woning is gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De woning aan de [adres] [huisnummer1] en [huisnummer2] te [plaatsnaam] was in de periode 2002 tot 2019 één, onderling verbonden, complex aan ruimten, bestemd voor de huisvesting van één huishouden. Door het dichtmaken van de wand zijn dat twee woningen geworden.
De wet [2] verzet zich tegen het zonder vergunning verbouwen van panden waardoor het aantal woningen wijzigt. Een vergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is dus vereist. Die vergunning is er niet en is ook niet aangevraagd, zodat alleen dat al tot de conclusie leidt dat er sprake is van een overtreding.
Voor zover eiser stelt dat er wel sprake is van een vrijstaande gebouw, gaat de rechtbank daar niet in mee. De regel dat bij de aanduiding ‘vrijstaand’ vrijstaand gebouwd moet worden, staat onder de bouwvoorschriften. Gezien de redactie van dit artikel en aansluitend op het algemeen taalgebruik, wordt hier de bouwwijze van een woning voorgeschreven. Een woning is niet meer vrijstaand als er meerdere woningen in één pand zijn gerealiseerd.
5.4 Voor wat betreft het gebruik bepaalt artikel 22 van Pro het bestemmingsplan expliciet dat het realiseren van nieuwe woningen in strijd is met het bestemmingsplan tenzij dit uitdrukkelijk is toegestaan. Door het terugplaatsen van de tussenwand zijn twee complexen van ruimten ontstaan, bedoeld en ook feitelijk in gebruik voor het huisvesten van twee huishoudens. Daarmee is een extra woning ontstaan, wat in strijd is met artikel 22 van Pro het bestemmingsplan. Een vergunning voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’ is dus vereist. Die vergunning is er niet en is ook niet aangevraagd, zodat ook ten aanzien van dit punt sprake is van een overtreding.
5.5 Eiser beroept zich op het overgangsrecht. Dat gaat ook niet op. Ten tijde van het vaststellen van het huidige bestemmingsplan in 2018 was de woning in gebruik als één woning. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pand ooit als twee woningen is gebruikt. De verkoopbrochure en de informatie van de makelaar wijzen er juist op dat het deel van de woning waarin eiser nu woont vroeger als kantoor of bedrijfsruimte in gebruik was. Dat is een ander gebruik dan als woning.
5.6 Voor zover uit de Beleidsregel huisvesting uitzendmigranten Altena 2019 zou volgen dat geen vergunning nodig is, gaat het daarbij om een vergunning op grond van de Huisvestingswet. Eiser is aangeschreven op handelen in strijd met het bestemmingsplan en het bouwen zonder vereiste omgevingsvergunning. Er is daarmee strijd met wettelijke regelingen, die niet door een beleidsregel ongedaan kan worden gemaakt. De beleidsregel zelf geeft dit ook aan.
Was het college bevoegd handhavend op te treden?
6. Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het bouwen en het bestemmingsplan uit. Op grond van artikel 5:32 en Pro 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
Zijn er redenen om af te zien van handhaving?
7. Eiser stelt dat er concreet zicht op legalisatie is. Het college hoeft daarom niet handhavend op te treden. Op grond van de Woonvisie 2021-2025 wordt woningsplitsing in de nabije toekomst toegestaan. Daarnaast is handhaving onevenredig. Eiser heeft namelijk geen andere woning, is dementerend en zorgbehoevend. Handhaving zorgt voor dakloosheid. Bovendien is handhaving in strijd met artikel 8 van Pro het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). Dit schaadt eisers privéleven, terwijl dit niet noodzakelijk is.
7.1 Het college wijst erop dat eiser geen aanvraag voor een vergunning heeft ingediend zodat geen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie. Daarnaast is er een wettelijke grondslag voor het handhavend optreden en is eiser er van te voren meermaals op gewezen dat het splitsen van de woning in strijd is met het bestemmingsplan. Het college vindt dat het algemeen belang bij handhaving zwaarder moet wegen dan de belangen van eiser.
7.2 Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak is pas sprake van concreet zicht op legalisatie als er een concrete aanvraag ligt én het college heeft aangegeven daar in beginsel aan mee te willen werken. Daarvan is hier geen sprake.
Daarnaast is het college, zoals is aangegeven onder rechtsoverweging 6, bevoegd handhavend op te treden. Slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan van het college verlangd worden dat zij afziet van handhavend optreden. De rechtbank erkent dat er voor eiser een lastige situatie ontstaat als hij zijn woning moet verlaten en voorzieningen moet verwijderen. Dat geldt voor iedereen die geconfronteerd wordt met handhavend optreden in die zin dat hij een onvergunde woning moet verlaten en ontmantelen. Dat alleen is geen reden om niet handhavend op te treden. In dit geval speelt mee dat eiser in een slechte gezondheid verkeert en verzorging nodig heeft. Het college laat echter de omstandigheid dat eiser zichzelf als gewaarschuwd man in deze situatie heeft gebracht zwaarder meewegen.
De rechtbank oordeelt dat het niet onredelijk is dat het college dat meeweegt in de belangenafweging en dat het college in dit geval doorslaggevend gewicht toe mocht kennen aan het algemeen belang dat is gediend bij handhaving.
Moet eiser te veel voorzieningen weghalen?
8. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij het te veel vindt dat hij alle genoemde voorzieningen (keuken, badkamer en toilet) weg moet halen. Dit zijn immers voorzieningen die ook voor een kantoor- of bedrijfsruimte gebruikt kunnen worden. Deze allemaal te moeten slopen is kapitaalvernietiging.
8.1 Het college vindt dat als niet alles verwijderd wordt, het pand weer te gemakkelijk als woning in gebruik genomen kan worden.
8.2 Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens de jurisprudentie [3] mag het college eisen dat alle voorzieningen worden verwijderd, zeker nu eiser niet heeft gesteld en onderbouwd dat de voorzieningen nodig zijn voor een ander, wel toegestaan gebruik.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Het college heeft op goede gronden besloten tot handhavend optreden over te gaan. Het college heeft ter zitting toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen tot 8 weken na deze uitspraak. De rechtbank gaat er vanuit dat het college zich aan deze toezegging houdt.
9.1 Er is geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 16 maart 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Bestemmingsplan [bestemmingsplan]
1.92
woning
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Artikel 8 Gemengd Pro
8.1
Bestemmingsomschrijving
De voor Gemengd aangewezen gronden zijn bestemd voor:
de woonfunctie;
maatschappelijke voorzieningen tot maximaal 100 m², alsmede ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk' een maatschappelijke voorziening met een oppervlakte van maximaal 755 m2;
dienstverlening tot maximaal 100 m²;
aan huis verbonden beroepen;
(…)
ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - kleinschalige handelsdoeleinden' tevens kleinschalige handelsdoeleinden (sbi code 4622, 4632, 4633);
ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - kleinschalige ambachtelijke bedrijvigheid' tevens kleinschalige ambachtelijke bedrijvigheid;
met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen (zie hiertoe mede artikel 27.1), groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
8.2
Bouwregels
8.2.1
Gebouwen
Gebouwen voldoen aan de volgende kenmerken:
gebouwd binnen het bouwvlak;
(bedrijfs-)woningen mogen uitsluitend worden gebouwd op de hierna aangegeven wijze:
bouwwijze:
ter plaatse van de aanduiding:
alle woningen aaneen, in niet-gestapelde vorm, half-vrijstaand of vrijstaand
'aaneengebouwd'
half-vrijstaand of vrijstaand
'twee-aaneen'
vrijstaand
'vrijstaand'
gestapeld of aaneengebouwd
'gestapeld'
Artikel 22 Algemene Pro gebruiksregels
22.1
Strijdig gebruik
Onder strijdig gebruik, met de in het plan aan de grond gegeven bestemming, wordt in ieder geval verstaan: [. . .]
e. het realiseren van nieuwe woningen tenzij dat in de planregels in hoofdstuk 2 nadrukkelijk is toegestaan; [. . .]
i. het gebruik van bijgebouwen als afhankelijke woonruimte; [. . .]
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Op grond van
artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van
artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
Bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor)
In de artikelen 2, 3 en 4 van Bijlage II bij het Bor zijn de categorieën van gevallen opgenomen waarin voor bouwactiviteiten en/of planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist.
Artikel 5, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor bepaalt dat bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk blijft.