Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1841 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2023 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg , (college)
(gemachtigde: mr. J.M.B. van Overdijk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van een door eiser ingediend handhavingsverzoek.
1.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek bij besluit van 28 september 2021 afgewezen. In het bestreden besluit van 16 februari 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij het afgewezen handhavingsverzoek gebleven. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn echtgenote en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid bij het afgewezen handhavingsverzoek voor de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en’ [perceelnummer 2] ’ is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Het beroep
3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [straatnaam 1] te [plaatsnaam] . Dit perceel – en ook de aangrenzende percelen – is omgeven door een zaksloot [1] met achter de zaksloot een omheind (en publiek niet toegankelijk) natuurgebied. Eiser probeert vanaf december 2020 een brug te realiseren over de zaksloot om de openbare ruimte achter de zaksloot te kunnen bereiken. Bij brief van 24 mei 2021 heeft eiser het college verzocht het project [projectnummer] (project) – waarbij de zaksloot wordt omgevormd tot een waterhoudende singel – onmiddellijk te beëindigen, de oorspronkelijke planologische opzet van [naam wijk] te herstellen en belemmerende obstakels (zoals borden [2] , hekwerk [3] , etcetera) te verwijderen. Eiser heeft de hiervoor genoemde punten nogmaals onder de aandacht van het college gebracht in de brief van 28 juni 2021 en verzocht om een handhavingsbesluit te nemen. Eiser heeft het college op 15 september 2021, wegens het uitblijven van het besluit op het handhavingsverzoek, een schriftelijke ingebrekestelling gestuurd.
Het college heeft bij besluit van 28 september 2021 het handhavingsverzoek afgewezen, omdat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 september 2021. In het bestreden besluit is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Volgens het college vallen onder meer zowel natuurbehoud als extensief recreatief medegebruik onder de bestemming van de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’ (die eigendom zijn van de gemeente Tilburg), maar is het college niet gehouden om alle mogelijke bestemmingen ook daadwerkelijk te realiseren. De gemaakte keuze voor natuurbehoud is niet in strijd met het bestemmingsplan en de gemeente Tilburg mag deze keuze (als grondeigenaar) ook maken. De keuze is ook mede ingegeven door de wens om de ecologische functie van de bosrand te waarborgen en om te voorkomen dat menselijke activiteit de bosrandsoorten verstoort. Het niet-toegankelijke gebied fungeert als bufferzone.
Heeft het college in redelijkheid het ingediende handhavingsverzoek afgewezen?
5. Eiser voert aan dat de bewegingsruimte in en uit de wijk – door afsluiting van het gebied aan de oost- en zuidkant van de wijk [naam wijk] – sterk wordt belemmerd. Bij de ontwikkeling van de wijk is een landschapsarchitect ingeschakeld voor de planologische opzet, waarbij de opgave was om de nieuwe woningen zo veel mogelijk te integreren in de omliggende bos- en natuuromgeving en om de overgang van woningen naar bos en natuur zoveel mogelijk in elkaar te laten overlopen. Aan de zuidkant van [naam wijk] ligt een landgoederenzone die grotendeels uit bos bestaat en voor een deel in particuliere handen is en deels eigendom is van de gemeente Tilburg. Vanaf 2008 is de toegang tot de natuur, via meerdere maatregelen, belemmerd. Zo is het gebied tussen de [straatnaam 3] tot [straatnaam 4] en de [straatnaam 1] / [straatnaam 2] omheind, zijn er verbodsborden geplaatst en is het college bezig met de realisatie van het project. Eiser doet tevens een beroep op strijd met het gelijkheidsbeginsel en heeft in het handhavingsverzoek verzocht om 1) het project stop te zetten, 2) de oorspronkelijke planologische opzet van [naam wijk] te herstellen en 3) obstakels aan beide kanten van de [straatnaam 2] en het slot bij het hek aan de [straatnaam 5] te verwijderen.
5.1
Het college verwijst in het verweerschrift naar de overwegingen uit het bestreden besluit. De beperking van het extensief recreatief medegebruik leidt er niet toe dat de bestemming van de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’ niet meer gerealiseerd kan worden. Verder valt de realisatie van het project ook onder de bestemming van artikel 8 van Pro het bestemmingsplan en wordt met het project ingezet op nieuwe biotopen voor specifieke soorten, namelijk poelen voor amfibieën en kruidenrijk grasland voor dagvlinders.
5.2
Tussen partijen is niet geschil dat onderdelen 1) en 2) en 3) van het handhavingsverzoek zien op de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’, dat deze percelen vallen onder het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan) en dat beide percelen de bestemming ‘natuur’ (artikel 8 bestemmingsplan Pro) hebben. Evenmin is in geschil dat het college de toegang tot de percelen heeft afgesloten dan wel belemmerd. Voor perceel ‘ [perceelnummer 1] ’ betreft dat hekken, waarvan tenminste één hek met een slot afgesloten kan worden en voor perceel ‘ [perceelnummer 2] ’ betreft de belemmering geplaatste verbodsborden.
5.3
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [4] volgt dat – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het college heeft afgezien van handhaving, omdat het bestemmingsplan volgens het college niet wordt overtreden. Daardoor ontbreekt de grondslag voor handhaving. De rechtbank moet voor dit onderdeel dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn. Pas als dat het geval is, komt de rechtbank toe aan de beoordeling of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
Is er sprake van een overtreding?
5.4
De rechtbank verwijst voor de verschillende onderdelen van het handhavingsverzoek naar rechtsoverweging 5. Met betrekking tot de vordering om het project stop te zetten [5] geldt dat de in rechtsoverweging 5.2 aangehaalde bestemming bepaalt dat de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’ bestemd zijn voor onder meer behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur, het bos, de bosschages, de bosgroeiplaats, landschappelijke waarden en natuurwaarden. Tevens zijn de gronden onder andere bestemd voor water en waterhuiskundige voorzieningen en voor extensief recreatief medegebruik. Naar het oordeel van de rechtbank valt het project onder de definitie van water en waterhuishoudkundige voorzieningen van artikel 1.145 van het bestemmingsplan. Het college voert hierover in het verweerschrift nog aan dat het project ook wordt gerealiseerd om – naast de al bestaande natuur in het gebied – in te zetten op nieuwe biotopen voor specifieke soorten, namelijk poelen voor amfibieën en kruidenrijk grasland voor dagvlinders. Dat draagt bij aan de ontwikkeling van de natuur, de bijbehorende bosgroeiplaats en de natuurwaarden. Ook dit valt onder de bestemming van de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’. Het college heeft de argumentatie, dat het project onder de geldende bestemming valt, voldoende onderbouwd. Het college heeft in het verlengde daarvan in redelijkheid geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet en de rechtbank komt voor onderdeel 1) van het handhavingsverzoek niet meer toe aan de beoordeling van de vraag of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
5.5
Voor de vordering om de oorspronkelijke planologische opzet van [naam wijk] te herstellen en de obstakels aan beide kanten van de [straatnaam 2] en het slot bij het hek aan de [straatnaam 5] te verwijderen [6] overweegt de rechtbank als volgt. Bij de beoordeling of zich een overtreding voordoet, is de feitelijke situatie bepalend [7] . De percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’ worden feitelijk als voor het publiek afgesloten buffergebied gebruikt. Een ander toegestaan feitelijk gebruik is extensief recreatief medegebruik van de betreffende percelen. Dat een perceel op meerdere manieren volgens het bestemminsplan gebruikt mag worden, betekent niet dat ook alle mogelijke gebruikswijzen gerealiseerd moeten worden. Het bestemmingsplan geeft het boven- en onderkader van de mogelijke bebouwing en gebruik van de percelen aan, maar de eigenaar van het perceel – de gemeente Tilburg – bepaalt (binnen deze kaders) uiteindelijk zelf wat zij met de grond wenst te doen. Dat extensief recreatief medegebruik van het perceel belemmerd of onmogelijk gemaakt wordt, betekent niet dat de aan het perceel toegekende bestemming in het geheel niet meer kan worden verwezenlijkt [8] . Eiser heeft ter zitting betoogd dat de hiervoor aangehaalde uitspraak van de AbRS zo geïnterpreteerd moet worden dat de uitspraak wel geldt voor eigenaren van privaatrechtelijke eigendommen, maar niet voor eigenaren van publiekrechtelijke eigendommen. Eiser onderbouwt dit argument met de verwijzing naar natuur als openbaar gebied. De rechtbank is van oordeel dat uit het bestemmingsplan noch uit de wet een grondslag voor deze interpretatie volgt. Theoretisch zou een dergelijk geval zich wellicht in een concreet geval kunnen voordoen, maar naar het oordeel van de rechtbank is hier geen sprake van een zodanig specifiek geval. Op de gemeente Tilburg rust als grondeigenaar dan ook geen wettelijke plicht om tevens de bestemming ‘extensief recreatief medegebruik’ te effectueren.
5.6
Naar het oordeel van de rechtbank mag de gemeente Tilburg , als grondeigenaar, de toegang tot de percelen ‘ [perceelnummer 1] ’ en ‘ [perceelnummer 2] ’ belemmeren met hekken en borden. Eiser heeft ter zitting bevestigd dat maar één van de vier hekken met een slot is afgesloten en dat hij het gebied kan betreden. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dat – als de toegang tot de bufferzone al beperkt is – dit geen ongelijke behandeling oplevert en het beroep op het gelijkheidsbeginsel dus niet slaagt. Om die reden kan ook in het midden blijven of – zoals eiser tijdens de zitting heeft aangevoerd en het college vanwege gebrek aan wetenschap niet kon betwisten of bevestigen – de bewoner van [straatnaam 5] van de gemeente een sleutel heeft gekregen van het slot op dat hek. Ook voor onderdelen 2) en 3) van het handhavingsverzoek is er dus geen sprake van een overtreding van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet en de rechtbank komt dus ook voor deze onderdelen niet meer toe aan de beoordeling van de vraag of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het afgewezen handhavingsverzoek in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 16 maart 2023 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:1, eerste lid:
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan)
Artikel 1.63 extensief recreatief medegebruik:
Extensieve vormen van recreatie, zoals wandelen en fietsen, die plaatsvinden in gebieden waar de hoofdbestemming meestal natuur of bos betreft.
Artikel 1.145 water en waterhuishoudkundige voorzieningen:
Al het oppervlaktewater zoals sloten, greppels, (infiltratie)vijvers, kanalen, beken en andere waterlopen, ook als deze incidenteel of structureel droogvallen. (…)
Artikel 8.1.1, sub a, b, e en i:
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur en/of het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats; b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden; e. water en waterhuishoudkundige voorzieningen; i. extensief recreatief medegebruik;