Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/2088 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2023 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [plaatsnaam 1] , eisers
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, (college)
(gemachtigde: mr. Z. Mucuk).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam derde-partij] uit [plaatsnaam 2] ( [naam derde-partij] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van een door eisers ingediende handhavingsverzoek.
1.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek bij besluit van 11 november 2021 afgewezen. In het bestreden besluit van 28 februari 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij het afgewezen handhavingsverzoek gebleven. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, mr. C.W. Wernink als de waarnemend gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid bij het afgewezen handhavingsverzoek is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Het beroep
3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Het college heeft de voormalige eigenaar van het perceel aan het [adres] 54 te [plaatsnaam 1] (perceel) bij besluit van 17 juni 2011 voor de periode van vijf jaar een persoonsgebonden omzettingsvergunning verleend om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte om kamergewijze verhuur voor ten hoogste vier personen mogelijk te maken. Op de bovenverdieping zijn vervolgens drie studentenkamers gerealiseerd. Eind 2020 is het perceel in eigendom overgedragen aan [naam derde-partij] . Bij een controle op 24 juni 2021 zijn door toezichthouders van het college geen overtredingen waargenomen. Eisers hebben op 7 juli 2021, via een digitale melding, aangegeven dat het perceel wordt verbouwd voor bewoning door zeven of acht personen en dat eisers het hier niet mee eens zijn. Eisers hebben op 16 september 2021 een handhavingsverzoek ingediend. Zij stellen dat de woning onlangs intern verbouwd is (inclusief de plaatsing van een dakkapel), dat deze nu geschikt is voor bewoning tot acht personen en dat er nu ook arbeidsmigranten op het perceel wonen. Eisers stellen dat hierdoor in strijd wordt gehandeld met de in 2011 verleende omzettingsvergunning en dat er geen arbeidsmigranten op basis van logies mogen verblijven.
Toezichthouders van het college hebben bij een controle op 2 november 2021 geen overtredingen geconstateerd. Het handhavingsverzoek is bij besluit van 11 november 2021 afgewezen, omdat er geen overtreding is geconstateerd. Volgens het college verbleven ten tijde van de controle op 2 november 2021 vijf personen op het perceel. De dakkapel en de interne verbouwing konden zonder omgevingsvergunning gerealiseerd worden en de gestelde overlast is niet gebleken. In het bestreden besluit is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Het college legt hieraan ten grondslag dat de in 2011 verleende omzettingsvergunning objectgebonden is en er geen strijd is met het bestemmingsplan. Het perceel wordt door vijf personen bewoond en dat staat volgens de door het college aangegeven plansystematiek gelijk aan een huishouden zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Er is geen sprake van logies, omdat niet gebleken is dat de bewoners elders hun hoofdverblijf hebben. Bij besluit van 22 juni 2022 is de omzettingsvergunning op naam van [naam derde-partij] gesteld.
Heeft het college in redelijkheid het ingediende handhavingsverzoek afgewezen?
5. Eisers voeren aan dat zij in bezwaar ten onrechte niet zijn gehoord en dat het handhavingsverzoek betrekking heeft op het met het bestemmingsplan en de Huisvestingsverordening strijdige gebruik door de huisvesting van arbeidsmigranten en de overtreding van de verleende omzettingsvergunning. De verleende omzettingsvergunning is na vijf jaar niet meer verlengd en geldt dus niet meer. Bovendien zag die vergunning op kamergewijze verhuur aan maximaal vier personen, terwijl er bij de controle vijf bewoners zijn. De samenstelling van de bewoners wisselt geregeld. Er is sprake van logies en dat is in strijd met het bestemmingsplan. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
5.1
Het college verwijst in het verweerschrift naar de overwegingen uit het bestreden besluit en stelt zich verder op het standpunt dat eisers in de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift van 22 december 2021 verzocht zijn om voor 5 januari 2022 te laten weten of zij gehoord wensen te worden. Hierop is niet gereageerd en vervolgens is door het college afgezien van het houden van een hoorzitting. Met betrekking tot de omzettingsvergunning geldt dat deze is verleend op grond van de eerste verordening voor kamerverhuur- en logiespanden van 10 februari 2010. De betreffende verordening is op 11 november 2011 gewijzigd naar het verlenen van een objectgebonden vergunning voor onbepaalde tijd. De omzettingsvergunning is op 22 juni 2022 op naam van [naam derde-partij] gesteld. Het college stelt zich verder op het standpunt dat er een zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden en dat kamerverhuur door vijf personen geen strijdigheid met het bestemmingsplan oplevert. Met betrekking tot het gestelde over de huisvesting van arbeidsmigranten stelt het college dat er sprake is van wonen en verwijst het college naar de in ieder geval in 2016 bekendgemaakte plansystematiek. Huisvesting van vijf kamerbewoners geldt onder de genoemde plansystematiek als bewoning door een huishouden. De nationaliteit en de verblijfstitel zijn hierbij niet relevant.
5.2
Tussen partijen is het geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan) en de bestemming van het perceel ‘wonen’ [1] niet in geschil. Evenmin is in geschil dat gebruik van het perceel via onzelfstandige wooneenheden niet in strijd is met het bestemmingsplan.
5.3
Met betrekking tot de beroepsgrond over het niet gehoord zijn in bezwaar oordeelt de rechtbank als volgt. Het college is onder meer bevoegd om af te zien van het houden van een hoorzitting als eisers niet binnen de door het college gestelde redelijke termijn hebben verklaard dat zij gebruik wensen te maken van het recht om te worden gehoord [2] . Eisers hebben in het bezwaarschrift niet aangegeven dat zij een hoorzitting wensen en er is niet gereageerd op de in de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift aangegeven termijn om voor 5 januari 2022 door te geven dat zij gehoord wensen te worden. Naar het oordeel van de rechtbank is in de ontvangstbevestiging een redelijke termijn opgenomen om door te geven dat eisers gehoord wensen te worden en heeft het college op goede gronden afgezien van het houden van een hoorzitting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.4
Met betrekking tot het handhavingsverzoek volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [3] dat – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het college heeft afgezien van handhaving, omdat het bestemmingsplan en de voorschriften van de omzettingsvergunning volgens het college niet worden overtreden. Daardoor ontbreekt de grondslag voor handhaving.
De rechtbank moet voor dit onderdeel dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn. Pas als dat het geval is, komt de rechtbank toe aan de beoordeling of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
Is er sprake van een overtreding?
5.5
De rechtbank leidt uit het dossier af dat op 8 december 2009 een raadsvoorstel voor de vaststelling van de verordening voor kamerverhuur- en logiespanden is ingediend. De hoofdpunten van het voorstel betreffen een verplichte omzettingsvergunning voor woonruimten die als kamerverhuurpand of als logiespand in gebruik zijn en waarin verhuur van kamers plaatsvindt aan ten minste drie personen. Daarnaast wordt in het voorstel de huisvesting van maximaal vijf personen in onzelfstandige wooneenheden gelijk gesteld aan een huishouden, wordt de omzettingsvergunning voor vijf jaar verleend (en deze periode kan verlengd worden) en is de vergunning persoonsgebonden. Het raadsvoorstel is aangenomen en heeft geresulteerd in de vanaf 10 februari 2010 geldende Verordening voor kamerverhuur- en logiespanden (verordening 2010). Het college heeft de op 17 juni 2011 verleende omzettingsvergunning gebaseerd op de verordening 2010.
Vervolgens is – na verlening van de omzettingsvergunning – op 20 september 2011 een raadsvoorstel bij de gemeenteraad ingediend om de verordening 2010 te wijzigen. De aanleiding daarvoor is de wens om de omzettingsvergunning objectgebonden te verlenen en voor onbepaalde tijd. Ook dit voorstel is aangenomen en dit heeft geleid tot een gewijzigde Verordening voor kamerverhuur- en logiespanden (verordening 2011). De verordening 2011 is op 11 november 2011 in werking getreden.
Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij het vaststellen van de verordening 2011 een algemeen bericht aan de vergunninghouders is uitgegaan dat de omzettingsvergunning voor onbepaalde tijd is en objectgebonden. De omwonenden zijn niet separaat geïnformeerd, omdat de nieuwe verordening wordt gepubliceerd. De rechtbank constateert – gelet op de toelichting van het college ter zitting – dat de oorspronkelijk verleende omzettingsvergunning andere voorwaarden heeft gekregen. Er is min of meer sprake van een omzetting van de verleende vergunning naar een vergunning van rechtswege. Daarmee voldoet de omzettingsvergunning aan de verordening 2011. Zowel de verordening 2010 als de verordening 2011 stellen vijf onzelfstandige wooneenheden gelijk aan een huishouden. De voorwaarden van zowel de omzettingsvergunning als de verordeningen 2010 en 2011 zijn niet geschonden. De beroepsgrond dat sprake is van strijd met de omzettingsvergunning slaagt niet.
5.6
Met betrekking tot de gestelde overtreding van het bestemmingsplan overweegt de rechtbank als volgt. De planvoorschriften voor de bestemming ‘wonen’ van artikel 14.1.1.1 van het bestemmingsplan dienen in samenhang met artikel 7.2, sub a en b, van het bestemmingsplan te worden beoordeeld. De genoemde planvoorschriften bepalen niet hoeveel toegestane onzelfstandige wooneenheden op het perceel mogen worden gerealiseerd. Voor dit punt kan dus niet op het bestemmingsplan worden teruggevallen. Volgens vaste rechtspraak van de AbRS [4] dient dan – als een begrip in de planvoorschriften niet (voldoende) is gedefinieerd – bij de interpretatie eerst aansluiting te worden gezocht bij de plansystematiek en plantoelichting en daarna eventueel het normale spraakgebruik. Het college heeft in de verordening 2010 en 2011 – op basis van de toen al toegepaste plansystematiek – een huishouden gelijk gesteld aan maximaal vijf onzelfstandige wooneenheden. De plansystematiek is bevestigd in 2016. Voor zover de daarvoor geldende plansystematiek niet is gepubliceerd, geldt dat deze kenbaar is uit openbaar gepubliceerde stukken [5] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de in 2016 bekendgemaakte plansystematiek in redelijkheid in het bestreden besluit als uitgangspunt mogen nemen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
5.7
Voor zover de beroepsgronden zien op huisvesting in de vorm van logies voor arbeidsmigranten verwijst de rechtbank naar de vaste rechtspraak van de AbRS [6] . De rechtbank verwijst daarnaast naar rechtsoverweging 5.6 en is van oordeel dat onder de uitleg van de term ‘huishouden’ uit artikel 7.2, sub a, van het bestemmingsplan ook het wonen in een onzelfstandige wooneenheid door arbeidsmigranten verstaan kan worden. Daarbij geldt dat in de plansystematiekregels in onderdeel 1.113 is opgenomen dat met een huishouden wordt gelijkgesteld:
“tijdelijke huisvesting in de vorm van logies aan maximaal 5 seizoenarbeiders”en in onderdeel 1.195 is opgenomen dat onder de functie wonen onder andere is begrepen
“de tijdelijke huisvesting van personen in de vorm van het verstrekken van logies aan seizoenarbeiders”.Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers onvoldoende onderbouwd dat desondanks sprake is van niet-toegestane huisvesting. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
“tijdelijke huisvesting in de vorm van logies aan maximaal 5 seizoenarbeiders”en in onderdeel 1.195 is opgenomen dat onder de functie wonen onder andere is begrepen
“de tijdelijke huisvesting van personen in de vorm van het verstrekken van logies aan seizoenarbeiders”.Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers onvoldoende onderbouwd dat desondanks sprake is van niet-toegestane huisvesting. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
5.8
Omdat er geen regels overtreden zijn, komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling van de vraag of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
5.9
Met betrekking tot de beroepsgrond dat het college het bestreden besluit onvoldoende voorbereid heeft, overweegt de rechtbank als volgt. Ter zitting is door eisers toegelicht dat zij een extra controle wensten. De rechtbank constateert dat de bezwaren betrekking hadden op de nakoming van de planvoorschriften en niet dat van het college een extra controle werd verwacht. Naar het oordeel van de rechtbank kan het verrichte onderzoek het bestreden besluit dragen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het afgewezen handhavingsverzoek in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 23 maart 2023 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en de uitspraak is openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:1, eerste lid:
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 7:3, sub d:
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord,
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan)
Artikel 1.1:
In deze voorschriften wordt verstaan onder:
Grondgebonden woning:
Een met de grond verbonden woning bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, daaronder begrepen een aan huis verbonden beroep, met een zelfstandige ontsluiting op de begane grond en niet zijnde een gestapelde woning.
Logiesgebouw:
Een verblijfsgelegenheid ten behoeve van personen die hun hoofdverblijf elders hebben en gedurende een relatief kort tijdsbestek een tijdelijk onderkomen betrekken. Kenmerkend voor een logiesgebouw is dat het feitelijk gebruik geen bewoning betreft maar logies en de bewoners al dan niet staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie.
Onzelfstandige woonruimte:
Een (complex van) ruimte(n) die krachtens de indeling slechts geschikt en bedoeld is voor bewoning door een huishouden door de aanwezigheid van andere ruimten c.q. voorzieningen -buiten de onzelfstandige woonruimte gelegen- die strekken tot gemeenschappelijk gebruik door de bewoners van meerdere onzelfstandige woonruimten, te weten voordeur, keuken, toilet, badgelegenheid.
Woning:
Een (gedeelte van een) gebouw of een complex van ruimten dat krachtens zijn indeling geschikt en bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden, daaronder begrepen aan huis verbonden beroep.
Artikel 7.2, sub a en b:
Onder ‘wonen’ wordt verstaan:
a. het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen met de daarbij behorende activiteiten zoals eten, slapen, recreëren enz. Niet tot wonen behoort het verblijf in recreatieve dagverblijven;
b. studentenhuisvesting, huisvesting van ouderen, verzorgingstehuis, gezinsvervangende huisvesting en dergelijke, alsmede bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen (en ruimten) c.q. verzorgingsfaciliteiten;
Artikel 14.1.1.1, eerste gedachtestreepje:
Functies: de gebieden die op de plankaart zijn aangegeven als: "W" zijn bestemd voor de navolgende functie zoals nader omschreven in artikel 7: wonen, met dien verstande dat:
- sprake is van een grondgebonden woning;