Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Bergen op Zoom
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/1955 en 22/1967 WABOA T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2023 in de zaken tussen
1. [naam eiser 1] , [naam eiser 2] en [naam eiser 3]uit [plaatsnaam] , eisers in zaak met nummer 22/1955 , hierna eisers 1,
(gemachtigde: mr. dr. ing. P. de Haan),
2. [naam eiser 4] , [naam eiser 5] , [naam eiser 6] , [naam eiser 7] , [naam eiser 8] en [naam eiser 9]uit [plaatsnaam] , eisers in de zaak met nummer 22/1967, hierna eisers 2,
(gemachtigde: [naam eiser 4] ),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, het college,
(gemachtigde: mr. J. van den Berg).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[naam vergunninghoudster]te [plaatsnaam] , vergunninghoudster,
[naam vergunninghoudster]te [plaatsnaam] , vergunninghoudster,
(gemachtigde [naam gemachtigde] ).
Procesverloop
1. Bij besluit van 10 september 2021 (primair besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van drie appartementen en het veranderen van een bestaand gebouw aan de [adres] 33-35a in [plaatsnaam] . Met de besluiten van 22 februari 2022 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers 1 en 2 tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning met aanvulling van de motivering in stand gelaten.
1.1
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.2
De rechtbank heeft de beroepen op 2 maart 2023 gelijktijdig op zitting behandeld. Eisers 1 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eisers 2 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam vertegenwoordiger] . Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Totstandkoming van de besluiten
Wat zijn de feiten?
2. Vergunninghoudster is eigenaresse van het in de stad [plaatsnaam] gelegen perceel waarop zowel het terrein [adres] 33 als het als gemeentelijk monument aangewezen pand [adres] 35-35a zijn gelegen.
2.1
Vergunninghoudster heeft op 24 december 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Het project van de aanvraag voorziet in het bouwen op het terrein [adres] 33 van een gebouw met daarin 3 appartementen tegen het bestaand gemeentelijk monument met een beneden- en bovenwoning aan de [adres] 35 en 35a. Verder voorziet het project in de sloop van de bestaande aanbouw op de begane grond aan de [adres] 35 en het maken van een lift die het nieuw te bouwen gebouw ( [adres] 33, 33a en 33b) en het bestaande gebouw ( [adres] 35 en 35a) gaat bedienen. Op de begane grond onder het pand [adres] 33 komt een onderdoorgang die toegang verschaft tot het achtererf met ruimte voor parkeerplaatsen ten dienste van de nieuwbouw. In de openbare weg is reeds een uitwegconstructie aanwezig naar het perceel.
2.3
Bij besluit van 10 september 2021 (primair besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend die betrekking heeft op de volgende activiteiten: het (ver)bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, het (gedeeltelijk) slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht en het wijzigen van een gemeentelijk monument.
2.4
Zowel eisers 1 als eisers 2 hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning.
2.5
Bij bestreden besluiten van 22 februari 2022 heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het bouwen van drie appartementen en het veranderen van het bestaande gebouw aan de [adres] 33, 33a, 33b, 35 en 35a te [plaatsnaam] heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.1
Eisers 1 hebben – samengevat – in beroep aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend. De aanvraag is in strijd met het geldende bestemmingsplan en bovendien is er sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Ook is verkeerd getoetst aan het Bouwbesluit 2012, de gemeentelijke bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Het college heeft nagelaten om rekening te houden met de aantasting van hun aan het bouwplan grenzende monumentale pand en aantasting van hun monumentale pand is ook een vergunningplichtige activiteit. Voor de activiteit slopen in beschermd stads- en dorpsgezicht is vervolgens ten onrechte wel vergunning verleend. Tot slot voeren eisers 1 aan dat door de aanvulling van de motivering van het bestreden besluit hun bezwaar gegrond had moeten worden verklaard en een proceskostenvergoeding had moeten worden toegekend.
3.2
Eisers 2 hebben – samengevat – in beroep aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Zij verwijzen daarbij naar een door hen ingediend tegenrapport. Bovendien is de bouwhoogte in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en is met deze omgevingsvergunning ten onrechte vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van de bestreden besluiten belangrijke wet- en regelgeving is, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Bestemmingsplan
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag om omgevingsvergunning getoetst moet worden aan het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ en het Parapluplan ‘ [naam parapluplan] ’. Ook is niet in geschil dat het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ ter plaatse van het perceel [adres] 33 een maximale bouwhoogte van 12 meter toestaat. Het bouwplan van vergunninghoudster is 12,49 meter hoog. Tussen partijen is in geschil of het college met gebruikmaking van de in artikel 26, aanhef en onder c van het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid voor deze overschrijding vergunning heeft kunnen verlenen. [1]
Daarnaast is tussen eisers 1 en het college in geschil of sprake is van strijd met artikel 23.2, aanhef en onder a van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ en of de vereiste parkeerplaatsen wel op eigen terrein worden aangelegd.
Heeft het college gebruik mogen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ om omgevingsvergunning te kunnen verlenen?
6. Eisers 1 en 2 voeren beiden aan dat uit artikel 26 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ volgt dat van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt als deze ‘nodig’ is en deze de stedenbouwkundige hoofdopzet niet onevenredig aantast. In dit geval is het volgens eisers niet nodig dat het bouwplan hoger wordt. De gebouwen in de omgeving hebben minder woonlagen en er is geen technische noodzaak voor een extra hoogte.
Eisers 1 wijzen er in dit verband op dat het niet aan de aanvrager is om te bepalen of een extra hoogte nodig is, maar dat dit een bevoegdheid van het college is. Bovendien heeft het college – in het kader van de belangenafweging die hoort plaats te vinden bij een dergelijke afwijking van het bestemmingsplan – nagelaten mee te wegen dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Eisers 1 wijzen daarbij op het vonnis in kort geding dat zij hebben overgelegd.
Eisers 2 voeren aanvullend aan dat het college er aan voorbij gaat dat een overschrijding van de bouwhoogte geen onevenredige afbreuk mag doen aan de stedenbouwkundige opzet. Zij wijzen daarbij op het door hen in het kader van welstand ingebrachte tegenadvies waarin is opgenomen dat door de afwijkende hoogte onvoldoende samenhang ontstaat in de straatwand.
6.1
Het college stelt zich op het standpunt dat een aanvrager bepaalt welk bouwplan hij aanvraagt. Toepassing geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 26 van het geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ is nodig om het bouwplan zoals aangevraagd mogelijk te maken. Het ingediende plan is vervolgens door het college onder meer stedenbouwkundig beoordeeld. Niet is gebleken dat het bouwplan en de hoogte de stedenbouwkundige hoofdopzet onevenredig aantast. De afwijking van de maximale bouwhoogte met 49 centimeter is ruim minder dan de 1,2 meter die met toepassing van de 10%-regeling uit het bestemmingsplan maximaal mogelijk is en zal geen afbreuk doen aan de belangen van eisers. De ruimtelijke impact is volgens het college gering.
De belangenafweging – waarin ook de mogelijke ruimte zit om op basis van een evidente privaatrechtelijke belemmering een omgevingsvergunning te weigeren – kan enkel plaatsvinden in de afwijking in hoogte van 49 centimeter. De evidente privaatrechtelijke belemmering in dit geval – en dus ook het vonnis in kort geding – doet niets af aan de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning. Het is alleen een extra uitdaging voor vergunninghoudster. Zij kan pas gebruik maken van de vergunning en haar pand oprichten als zij tot overeenstemming komt met haar buren.
Ten aanzien van de verwijzing door eisers 2 naar hun tegenadvies merkt het college op dat de toegestane bouwhoogte dan wel de stedenbouwkundige voorwaarden zoals in het geldende bestemmingsplan opgenomen, niet door de redelijke eisen van welstand onmogelijk kunnen worden gemaakt. De redelijke eisen van welstand zoals opgenomen in de Nota Ruimtelijke Kwaliteit kunnen alleen zien op de uiterlijke verschijningsvorm van het bouwplan. Eisers 2 halen de redelijke eisen van welstand uit de Nota Ruimtelijke Kwaliteit en stedenbouwkundige randvoorwaarden zoals opgenomen in het bestemmingsplan volgens het college door elkaar.
6.2
Deze beroepsgronden slagen niet. De rechtbank overweegt dat als een aanvraag voor het bouwen van een pand wordt ingediend en het bouwen in strijd met het bestemmingsplan blijkt te zijn, uit de Wabo volgt dat het college de aanvraag dan ook moet beoordelen alsof het tevens een aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan is [2] . Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat de aanvraag zoals die wordt ingediend, beoordeeld dient te worden. In artikel 26 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt ook gesproken over “indien in verband met ingekomen bouwplannen deze wijzigingen nodig zijn”. Het bestemmingsplan verbiedt vervolgens geen vier bouwlagen en voorziet in gestapelde bouw. Dit maakt dat het college de afwijking als ‘nodig’ heeft mogen beoordelen.
Terecht merkt het college in dit verband op dat er een verschil bestaat tussen de redelijke eisen van welstand – waar het tegenrapport van eisers op ziet – en de stedenbouwkundige randvoorwaarden. De rechtbank ziet – gelet op wat is aangevoerd – geen aanleiding voor de conclusie dat de stedenbouwkundige hoofdopzet onevenredig is aangetast.
Voor wat betreft de evident privaatrechtelijke belemmering stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in discussie is dat aan het pand van eisers 1 aanpassing van de in- en uitlaat van de ventilatie en elektrakabels nodig is voordat met het bouwen van het bouwwerk kan worden gestart. Ook zijn partijen het er over eens dat eisers 1 hierover met vergunninghoudster in overleg moeten treden. Gelet op de overschrijding van de rechtstreeks toegestane bouwhoogte met 0,49 meter en het gegeven dat de belemmeringen binnen de rechtstreeks door het bestemmingsplan toegestane hoogte van 12 meter aanwezig zijn weegt de privaatrechtelijke belemmering naar het oordeel van de rechtbank niet dusdanig zwaar dat zij evident is en hierdoor de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden.
Is sprake van strijd met artikel 23.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’?
7. Eisers 1 voeren aan dat het bouwplan tevens in strijd is met artikel 23.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Het bouwplan tast de naastgelegen gemeentelijke monumenten [adres] 31 en 35/35a aan.
7.1
Het college stelt zich op het standpunt dat eisers 1 verzuimen te onderbouwen hoe het bouwplan de naastgelegen monumenten verstoort. Artikel 23 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ ziet op nadere bouwregels (bijzondere bepalingen) binnen het Beschermd Stadsgezicht. Het betreffen stedenbouwkundige bepalingen. Als wordt gesproken over verstoring, zullen eisers 1 visuele verstoring bedoelen. Daar gaan de bepalingen van artikel 23 van het bestemmingsplan niet over.
7.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat in artikel 23.2 van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ aanvullende bouwregels zijn opgenomen voor het bouwen op gronden met een bestemming ‘Beschermd Stadsgezicht’. Uit wat is opgenomen onder aanhef en a van dit artikel volgt dat naast deze aanvullende bouwregels de regels voor monumenten die op grond van de Monumentenwet – nu Erfgoedwet – of Monumentenverordening – nu Erfgoedverordening [plaatsnaam] 2017 – gelden van kracht blijven.
Voor wat betreft het gemeentelijk monument [adres] 35/35a blijkt uit de verleende omgevingsvergunning dat deze ook ziet op de activiteit wijzigen van een gemeentelijk monument als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid onder b van de Wabo. Voor wat betreft het gemeentelijk monument gelegen aan de [adres] 31 overweegt de rechtbank dat het bouwplan op zichzelf dit monument niet aantast. Het project ziet immers niet op het (bouwkundig) veranderen van het monumentale pand [adres] 31. Mogelijk leidt de uitvoering van het bouwplan wel tot aanpassingen van dit pand – bijvoorbeeld vanwege aanpassingen aan de ventilatie of elektrakabels – maar daarvoor zal te zijner tijd als meer duidelijkheid bestaat over wat die aanpassingen inhouden voor het pand [adres] 31 zelf een omgevingsvergunning moeten worden aangevraagd.
Moeten de vereiste parkeerplaatsen op het terrein van [adres] 33, 33a en 33b worden aangelegd?
8. Eisers 1 voeren aan dat de vereiste parkeerplaatsen voor de drie appartementen niet op eigen terrein ( [adres] 33) worden gerealiseerd. Dit is in strijd met artikel 4.1.1 van het Parapluplan ‘ [naam parapluplan] ’ (het Parapluplan). Het college heeft geen omgevingsvergunning verleend voor afwijking van parkeren op eigen terrein als bedoeld in artikel 4.1.2 van het Parapluplan terwijl de parkeerplaatsen op het perceel van [adres] 35 worden gerealiseerd.
8.1
Het college stelt zich op het standpunt dat in de omgevingsvergunning is opgenomen dat het bouwen in overeenstemming met het Parapluplan is. Dit impliceert dat getoetst is en voldaan wordt aan de parkeernorm zoals opgenomen in het Parapluplan. Voor 3 appartementen betekent dit volgens de parkeernorm die volgt uit de Nota parkeernormering [plaatsnaam] (versie september 2015) dat op eigen terrein moet worden voorzien in 4 parkeerplaatsen. Deze zijn op eigen terrein aanwezig. In het bestreden besluit is de motivering op dit punt slechts aangevuld.
8.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de [adres] 33 en [adres] 35-35a gelegen zijn op één kadastraal perceel en dat vergunninghoudster eigenaresse is van dit kadastrale perceel. Het bouwplan ziet op het gehele kadastrale perceel en voorziet onder meer in het realiseren van een lift die zowel toegang verschaft tot de te realiseren appartementen op nummer 33 als tot het bestaande pand 35-35a.
In de Nota parkeernormering [plaatsnaam] in paragraaf 3.2 is opgenomen dat met het begrip ‘parkeren op eigen terrein’ wordt bedoeld: “ruimte voor parkeren of stallen van auto’s in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort, passend binnen het vigerende bestemmingsplan.”
Nu er geen verplichtingen op nummer 35/35a rusten die maken dat de voor parkeren voorziene ruimte niet benut kan worden en niet onderbouwd is waarom het eigen terrein van nummer 33 zou moeten eindigen bij de achtergevel van het te bouwen pand, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van het realiseren van 4 parkeerplaatsen op eigen terrein. De parkeerplaatsen mogen immers ook buiten het bouwblok op eigen terrein worden gerealiseerd.
Is er juist getoetst aan de redelijke eisen van welstand en zijn de voorschriften vervolgens in de omgevingsvergunning opgenomen?
9. Eisers 1 voeren aan dat het college onder verwijzing naar het advies van de Commissie ruimtelijke kwaliteit (hierna: Crk) van 23 augustus 2021 heeft overwogen dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Uit het verslag van 11 januari 2021 van de Crk blijkt dat het kleurgebruik onvoldoende is afgestemd op het beschermd stadsgezicht. Tot slot staat weliswaar in het bestreden besluit dat het voorschrift aan de omgevingsvergunning wordt verbonden dat de zonnepanelen “all black” moeten worden uitgevoerd, maar dat is feitelijk niet gebeurd in het bestreden besluit omdat de tekst van de voorwaarde niet is opgenomen onder het kopje ‘Conclusie’.
9.1
Het college stelt zich op het standpunt dat zij op meerdere momenten advies heeft gevraagd aan de Crk. Vergunninghoudster heeft de aanbevelingen van de Crk opgevolgd wat uiteindelijk heeft geleid tot een positief welstandsadvies. In het advies van 25 januari 2021 is het kleur- en materiaalgebruik akkoord bevonden. Door de Crk is het eerdere – positieve – advies meermaals bevestigd. Het advies is opgenomen in het verslag van 13 december 2021 en onderdeel gemaakt van het bestreden besluit.
Met de heroverweging in het bezwaar is alsnog een voorwaarde in de vergunning opgenomen dat de zonnepanelen ‘all black’ dienen te worden uitgevoerd.
9.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het verslag van de Crk van 11 januari 2021 – en het destijds door vergunninghoudster voorgestelde kleurgebruik – maakt geen onderdeel uit van de stukken die door het college zijn gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning en het destijds voorgestelde kleurgebruik is dan ook niet middels de voorliggende omgevingsvergunning vergund en toegestaan.
Voor wat betreft het voorschrift dat de zonnepanelen ‘all black’ dienen te worden uitgevoerd, overweegt de rechtbank dat in het bestreden besluit van eisers 1 is opgenomen: “Wij besluiten daarom het door u namens uw cliënten ingediende bezwaarschrift ongegrond te verklaren en de omgevingsvergunning met een aanvullende motivering in stand te laten.” In de aanvullende motivering is vervolgens onder ad 4 opgenomen: “Aan de omgevingsvergunning van 10 september 2021 (…) wordt het voorschrift verbonden dat de zonnepanelen ‘all black’ moeten worden uitgevoerd.” Naar het oordeel van de rechtbank maakt dit dat het voorschrift over de kleur van de zonnepanelen aan de omgevingsvergunning is verbonden.
Heeft het college het advies van de Commissie ruimtelijke kwaliteit mogen volgen bij de beoordeling of het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand voldoet?
10. Eisers 2 voeren aan dat de [adres] in [plaatsnaam] op 10 november 1986 is aangewezen als beschermd stadsgezicht. In de Nota Ruimtelijke Kwaliteit wordt specifiek omschreven aan welke toetsingscriteria de bouwwerken aan de voor- en achterzijde van dit gebied dienen te voldoen. Zij zijn van mening dat het voorliggende bouwplan niet voldoet aan een aantal van de toetsingscriteria waaronder maat/schaal, vorm/oriëntatie en detaillering. Zij hebben ter onderbouwing van hun standpunt een tegenadvies, opgesteld door architecten [naam architect 1] en [naam architect 2] , ingebracht. Eisers 2 voeren – onder verwijzing naar hun tegenadvies – aan dat het advies van de Crk van 13 december 2021 ondeugdelijk is. Het is ongemotiveerd en in strijd met de Nota Ruimtelijke Kwaliteit.
10.1
Het college stelt zich op het standpunt dat het zich heeft mogen baseren op het advies van de Crk bij de beoordeling of het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand voldoet. Op 13 december 2021 heeft de Crk op verzoek van het college het eerder uitgebrachte advies nader gemotiveerd. In dit aanvullende advies wordt ingegaan op de criteria uit de Nota Ruimtelijke Kwaliteit die betrekking hebben op het bijzondere welstandsregime. Het gaat dan om maat en schaal, vorm, kleurstelling en detaillering. In dit advies is tevens rekening gehouden met het beschermd gezicht en het beeldkwaliteitsplan.
Naar aanleiding van het in beroep door eisers 2 ingebrachte tegenadvies heeft het college de Crk gevraagd om een reactie. De Crk heeft onderbouwd aangegeven in het tegenadvies geen aanleiding te zien om haar eerdere, onderbouwde adviezen te herzien.
10.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat eisers 2 ter zitting hebben erkend dat de opstellers van het tegenadvies wellicht iets teveel de nadruk hebben gelegd op het beeld van de panden [adres] nummer 31 tot en met 35. Het straatbeeld omvat meer dan deze panden. In dat verband wijst de rechtbank naar zowel de tegenoverliggende als de belendende percelen van nummer 31 en 35, waar bij diverse panden – anders dan het tegenadvies stelt – sprake is van drie woonlagen en/of verspringende hoogten van ramen en/of entreezones die tegen elkaar gebouwd zijn.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – de hoogste rechter in dit soort zaken – volgt dat de rechtbank dient te beoordelen of de door eisers aangevoerde gronden voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop opleveren. [3] De welstandstoets dient zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunten dienen te worden gehanteerd
Wanneer in de adviezen van de door de eisers geraadpleegde deskundige een andere visie op het bouwplan wordt gegeven, brengt dat op zichzelf niet mee dat de door het college gebruikte adviezen niet deugdelijk zijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de in de voorliggende welstandsnota neergelegde criteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan. [4]
De rechtbank is van oordeel dat eisers 2 er niet in zijn geslaagd om twijfel te zaaien over de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Naast de eerder vermelde beperkte blik die ten grondslag heeft gelegen aan het tegenadvies betrekt de rechtbank in dit oordeel ook dat de criteria uit de Nota Ruimtelijke Kwaliteit anders dan eisers 2 aanvoeren niet letterlijk toegepast hoeven te worden maar ruimte voor interpretatie laten. Deze criteria maken het mogelijk dat een bouwplan op uiteenlopende wijzen gewaardeerd worden. Tot slot neemt de rechtbank in dit oordeel mee dat het college de Crk zowel in bezwaar als in beroep inhoudelijk heeft laten reageren en haar advies heeft laten toelichten. Het college heeft het advies van de Crk bij de beoordeling of het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand voldoet, mogen volgen.
Is er juist getoetst aan het Bouwbesluit 2012?
11. Eisers 1 voeren aan dat het college heeft miskend dat artikel 2.7, eerste lid van de Regeling omgevingsrecht (de Mor) niet toestaat dat op een nader moment constructieve gegevens worden aangeleverd als de vergunningverlener dat niet vooraf in zijn aanvraag verzoekt. Ook is de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 ten onrechte doorgeschoven tot na de vergunningverlening zoals volgt uit voorschrift 1: “Het bouwen moet geschieden overeenkomstig de bepalingen van het Bouwbesluit”. De omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Ook het bouw- en sloopveiligheidsplan had bij de aanvraag moeten worden gevoegd, aldus eisers 1
11.1
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit. De Mor bepaalt dat bepaalde gegevens waaronder bepaalde constructieve gegevens later – tot uiterlijk 3 weken voor start van de bouw – mogen worden aangeleverd. Bij de aanvraag wordt alleen de hoofdlijn van de constructie getoetst, wat bij dit bouwplan ook door de gemeentelijke constructeur is gebeurd. Toetsing aan het Bouwbesluit 2012 betreft een aannemelijkheidstoets. Aannemelijk is gemaakt dat de constructie aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 voldoet.
11.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. Nog daargelaten of de uitleg van eisers 1 van de tekst van artikel 2.7, eerste lid, van de Mor juist is, is het onduidelijk wat zij met deze beroepsgrond willen en zouden kunnen bewerkstelligen. Het college heeft aangegeven dat zij op basis van de aangeleverde gegevens heeft getoetst of aannemelijk is dat het bouwplan aan het Bouwbesluit 2012 voldoet. Dat is het geval. Eisers 1 hebben geen gronden ingediend die deze beoordeling betwisten.
Voor wat betreft de nog niet aangeleverde detailberekeningen en -tekeningen van de constructies én het bouw- en sloopveiligheidsplan heeft het college in de omgevingsvergunning opgenomen dat deze ter nadere beoordeling uiterlijk drie weken voor aanvang van de betreffende werkzaamheden moeten worden ingediend. De rechtbank leidt hieruit af dat deze gegevens sowieso moeten worden aangeleverd en op dat moment zullen worden getoetst. Pas na goedkeuring mag met de uitvoering worden begonnen en dus gebruik worden gemaakt van de omgevingsvergunning. De gevolgen van de bouwplannen voor het pand van eisers 1 worden door het college in deze beoordeling betrokken. Het nog ontbreken van deze gegevens maakt echter niet dat het college de aanvraag in zijn geheel niet in behandeling had mogen nemen.
Is er juist getoetst aan de bouwverordening?
12. Eisers 1 voeren aan dat het bouwplan in strijd is met de artikelen 2.4.1 en 2.4.2 van de bouwverordening. Ook op dit onderdeel is de toetsing doorgeschoven tot na de vergunningverlening.
12.1
Het college stelt zich op het standpunt dat in de bouwverordening van [plaatsnaam] alleen nog een verbod is opgenomen om te bouwen op verontreinigde grond. In de omgevingsvergunning is een voorwaarde opgenomen dat pas met bouwen mag worden begonnen als de locatie is gesaneerd.
12.2
Deze beroepsgrond slaag niet. De rechtbank overweegt dat uit de stukken volgt dat ter plaatse een verkennend en aanvullend bodemonderzoek heeft plaatsgevonden waaruit blijkt dat op de locatie [adres] 33 sprake is van een niet ernstig geval van bodemverontreiniging. Conform de bouwverordening voor de gemeente [plaatsnaam] is aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden dat pas met de graaf- en bouwwerkzaamheden mag worden gestart als de locatie is gesaneerd volgens een door het college goedgekeurd plan van aanpak van de bodemsanering. Dat betekent dat niet gebouwd gaat worden op verontreinigde grond en dat voorafgaand aan de sanering het saneringsplan door het college moet worden beoordeeld en goedgekeurd. Bij de beoordeling zal ook worden gekeken naar de wijze van saneren en het voorkomen van verspreiding van de verontreiniging. Kortom: er kan pas gebruik worden gemaakt van de vergunning als de verontreinigde grond is gesaneerd.
Heeft het college een omgevingsvergunning mogen verlenen voor het slopen in een beschermd stads- en dorpsgezicht en daarmee samenhangend had een omgevingsvergunning moeten worden verleend voor aantasting van het gemeentelijk monument [adres] 31?
13. Tijdens de zitting is ter sprake gekomen dat op het perceel [adres] 33 een bouwwerk staat waarvan de dakbedekking aan de zijgevel van het monumentale pand van eisers 1 is bevestigd. In het advies van de Crk is hieraan geen aandacht besteed. Daarnaast voeren eisers 1 aan dat vergunninghoudster van plan is om tegen hun gemeentelijk monument aan de [adres] 31 aan te bouwen terwijl zij geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd om dat monument fysiek aan te tasten. In dit verband wijzen zij ook nogmaals op de aanpassingen van het ventilatiesysteem en de elektrakabels die nodig zijn voordat met de bouw kan worden gestart. Daarnaast is er door heiwerkzaamheden een aanzienlijk risico op ernstige schade aan dit monument en meer in het bijzonder de (zij)gevel. Er heeft geen enkel onderzoek plaatsgevonden naar de gevolgen voor het naastgelegen gemeentelijk monument.
13.1
Het college stelt zich op het standpunt dat in het bestemmingsplan een mogelijkheid is opgenomen om het perceel [adres] 33 over de volledige breedte te bebouwen. Het is zeer gebruikelijk dat in de [naam bestemmingsplan] van [plaatsnaam] – al dan niet monumentale – panden tegen elkaar zijn aangebouwd. Het nieuwbouwplan wordt geheel constructief zelfstandig op geboorde palen volledig los van het naastgelegen monument gebouwd. Het argument van eisers 1 dat betwijfeld wordt dat de zijgevel van hun woning de aanbouw aankan en dat door heiwerkzaamheden schade optreedt kan hiermee worden weggenomen. Verder stelt het college dat er geen sprake is van onlosmakelijke samenhang nu het bouwplan geen betrekking heeft op de wijziging van het gemeentelijk monument [adres] 31. Het vergunde bouwplan wordt tegen de bestaande gevel aangebouwd maar is zelfstandig dragend.
Voor wat betreft het slopen stelt het college zich op het standpunt dat het gaat om het slopen van de – niet monumentale – bestaande muur en poort op de locatie waar het bouwplan wordt gerealiseerd. De sloopwerkzaamheden van het project doen geen onevenredige afbreuk aan de cultuurhistorische waarde van het beschermde stadsgezicht als geheeld. De Crk adviseert integraal (welstand, monumentenzorg, slopen beschermd stadsgezicht) over een ingekomen aanvraag. In de advisering wordt alleen onderscheid gemaakt als dat relevant is. Het advies moet dus worden gelezen als een akkoord op de sloopwerkzaamheden
13.2
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat pas tijdens de zitting van 2 maart 2023 duidelijk is geworden dat op het (nagenoeg) onbebouwde perceel [adres] 33 een bouwwerk aanwezig is dat als opslagruimte dienst doet of deed. Tussen partijen is niet in geschil dat de dakbedekking van dit bouwwerk bevestigd is aan de zijgevel van het pand [adres] 31, het pand van eisers 1.
Het college heeft – hoewel het bouwplan van vergunninghoudster grotendeels ziet op het terrein [adres] 33 – nagelaten het op dit terrein aanwezige bouwwerk dat met de dakbedekking is verbonden aan nummer 31 mee te nemen in de beoordeling. Uit de stukken blijkt ook niet dat de Crk dit bouwwerk wel in haar advisering heeft meegenomen. Dat maakt dat het college ook heeft nagelaten om te beoordelen of de aanwezigheid van dit bouwwerk maakt dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden dan wel dat er voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden hadden moeten worden ter bescherming van het pand op nummer 31.
Het gegeven dat het aanwezige bouwwerk op nummer 33 ten onrechte niet is meegenomen in de beoordeling van de aanvraag en dat daarmee ook de sloop van dit bouwwerk niet vergund is, maakt dat aan het bestreden besluit van eisers 1 een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek kleeft.
Bestuurlijke lus
14. Zoals hiervoor is overwogen onder 13.2 is het bestreden besluit van eisers 1 in strijd met een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering. De rechtbank kan het college in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogenaamde bestuurlijke lus [5] .
De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet het college beoordelen of het bouwwerk op nummer 33 gesloopt mag worden, wat de gevolgen hiervan voor het naastgelegen pand nummer 31 zijn en of eventueel aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers 1 in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 12 juni 2013. [6]
Conclusie tussenuitspraak
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen.
In de einduitspraak zal het beroep van eisers 2 ongegrond worden verklaard, zullen zij geen proceskostenvergoeding krijgen en zal ook het griffierecht niet worden vergoed. Uit deze tussenuitspraak is immers al duidelijk dat hun beroepsgronden niet slagen.
Voor eisers 1 betekent dit dat ook over de proceskosten – waaronder de beroepsgrond van eisers 1 die ziet op de proceskosten in bezwaar – en het griffierecht nu nog geen beslissing wordt genomen.
Beslissing
De rechtbank:
draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 13 april 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtpraak.nl
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid van de Wabo bepaalt – voor zover hier relevant – dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk, (b) het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald, (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (h) het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht.
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1˚ van de Wabo bepaalt – voor zover relevant - dat voor zover ingevolge een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist om een monument in een zodanige verordening: te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen geweigerd, in geval van – kort gezegd – (a) strijd met het Bouwbesluit (b) strijd met de bouwverordening (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in de in het eerste lid, onder c, bedoelde gevallen de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt – voor zover van belang – dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke ordening bevat.
Regeling omgevingsrecht
In artikel 2.7, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht – voor zover hier relevant – is bepaald dat in de vergunning voor een bouwactiviteit wordt, indien de aanvrager een verzoek tot latere aanlevering heeft ingediend, bepaald dat de volgende gegevens en bescheiden uiterlijk binnen een termijn van drie weken voor de start van de uitvoering van de desbetreffende handeling worden overgelegd […].
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
De percelen [adres] 33, 35 en 35a vallen onder het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” en het Parapluplan “ [naam parapluplan] ”. Op de percelen rusten de bestemming Centrum-4 met de aanduiding gestapeld, de dubbelbestemming ‘Waarde archeologie’ en de dubbelbestemming ‘Bijzondere Bepalingen Beschermd Stadsgezicht’.
In artikel 7.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is opgenomen dat de voor Centrum-4 aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen in een woning.
Uit artikel 7.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] – voor zover hier relevant – volgt dat op de in lid 7.1 bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in dat lid bedoelde bestemmingen worden gebouwd, met dien verstande, dat: de goothoogte en/of bouwhoogte van de hoofdgebouwen niet meer mag bedragen dan is aangegeven met de aanduiding “Maximum goothoogte” respectievelijk “Maximum bouwhoogte”. Ter plaatse van de [adres] 33 te [plaatsnaam] is dit 12 meter.
In artikel 23.2, aanhef en onder a van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is bepaald dat voor het bouwen binnen de grenzen van het “Beschermd Stadsgezicht” voor hoofdgebouwen, in aanvulling op het bepaalde in hoofdstuk II, de volgende bouwregels gelden: a. de regels laten onverlet hetgeen met betrekking tot monumenten in de zin van de Monumentenwet 1998 en/of monumentenverordening 2006, bij of krachtens die wet en verordening is bepaald.
In artikel 26, aanhef en onder c van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is bepaald dat burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van de regels van het plan voor het afwijken van de voorgeschreven maatvoeringen voor bouwwerken, indien in verband met ingekomen bouwplannen deze wijzingen nodig zijn, waarbij van de maatvoeringen met ten hoogste 10% mag worden afgeweken; met betrekking tot deze ontheffing geldt, dat:
geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de stedenbouwkundige hoofdopzet;
die ontheffing slechts mag worden toegepast op primaire bouwnormen (normen welke “als recht” zijn toegestaan); cumulatieve toepassing van deze bepaling op een eerder verleende ontheffing ten aanzien van de bouwnorm is niet toegestaan.
Parapluplan [naam parapluplan]
In artikel 4.1.1 van het Parapluplan [naam parapluplan] is bepaald dat ingeval er gedurende de planperiode sprake is van nieuwbouw, of uitbreiding van niet woonfuncties met meer dan 50m2, of bij het wijzigen van het gebruik er dan in voldoende mate ruimte voor parkeren of stallen van auto’s dient te worden aangebracht, waarbij als uitgangspunt parkeren op eigen terrein genomen moet worden. Bij berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen wordt gebruik gemaakt van de parkeernormen uit de door de gemeenteraad vastgestelde Nota Parkeernormering [plaatsnaam] (zie bijlage), zoals die geldt ten tijde van de ontvangst van de aanvraag, of de rechtsopvolger daarvan.
Bouwverordening voor de Gemeente [plaatsnaam]
Artikel 2.1.5, vijfde lid, van de Bouwverordening voor de Gemeente [plaatsnaam] bepaalt dat indien het bouwen pas kan plaatsvinden nadat de aanwezige bouwwerken zijn gesloopt, dient het bodemonderzoek plaats te vinden nadat is gesloopt en voordat met de bouw wordt begonnen.
Artikel 2.4.1 van de Bouwverordening bepaalt dat op een bodem die zodanig verontreinigd is dat schade of gevaar is te verwachten voor de gezondheid van de gebruikers, mag niet worden gebouwd voor zover dat bouwen betrekking heeft op een bouwwerk:
waarin voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen zullen verblijven;
voor het bouwen waarvan een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist; en
1. dat de grond raakt, of 2. waarvan het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik niet wordt gehandhaafd
Artikel 2.4.2. van de Bouwverordening bepaalt dat in afwijking van het bepaalde in artikel 2.41. en onverminderd het bepaalde in artikel 2.4, onder d, van de Regeling omgevingsrecht, kan het bevoegd gezag voorwaarden verbinden aan de omgevingsvergunning voor het bouwen, in geval zij op grond van de Regeling omgevingsrecht bedoelde onderzoeksrapport en/of andere bij hen bekende onderzoeksresultaten dan wel op grond van het overeenkomstig het tweede lid van artikel 39 van de Wet bodembescherming goedgekeurde saneringsplan bedoeld in artikel 39, eerste lid van die Wet van oordeel zijn, dat de bodem niet geschikt is voor het beoogde doel maar door het stellen van voorwaarden alsnog geschikt kan worden gemaakt