Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3563
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres,
(gemachtigde: ir. R.J.O. Adriaansens),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, verweerder,
(gemachtigde: mr. A. Schreijenberg).
Als vergunninghoudster heeft deelgenomen:
[naam vergunninghouder] ,uit [plaatsnaam 2] .
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder over het ambtshalve wijzigen en aanvullen van de in 1959 aan vergunninghoudster verleende vergunning voor de onttrekking van grondwater in het waterwingebied Sint Jansteen (bestreden besluit).
De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 2] . Namens vergunninghoudster was [naam vertegenwoordiger 3] aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eiseres heeft ten doel om in het belang van mens, fauna en flora het juiste beheer te bevorderen van de natuur, het milieu en het landschap, in het bijzonder in haar werkgebied, alles in de ruimste zin van het woord. Het werkgebied strekt zich uit over Oost- en Zeeuws Vlaanderen inclusief de Kanaalzone en het Braakmangebied.
Vergunninghoudster is een waterbedrijf dat drinkwater levert aan consumenten en bedrijven in het zuidwesten van Zuid-Holland, de provincie Zeeland en het zuidwesten van Noord-Brabant. Vergunninghoudster onttrekt daarvoor grondwater uit (o.a.) het waterwingebied Sint Jansteen. Binnen het waterwingebied worden drie locaties onderscheiden: Wildelanden, Sint Jansteen en Clinge. Om de hoeveelheid water te vergroten wordt het grondwater niet alleen onttrokken, maar wordt ook afstromend oppervlaktewater in de bodem geïnfiltreerd middels infiltratiekanalen.
Op 1 juli 1959 is door de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid aan (een rechtsvoorganger van) vergunninghoudster een vergunning verleend op grond van de Grondwaterwet Waterleidingbedrijven (later: Grondwaterwet [1] ), voor het onttrekken van grondwater uit 152 putten binnen waterwingebied Sint Jansteen ten behoeve van de drinkwatervoorziening.
Verweerder heeft besloten om de vergunning uit 1959 met toepassing van artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet ambtshalve aan te vullen en te wijzigen en op die wijze in lijn te brengen met de Waterwet. Op 23 februari 2022 heeft verweerder een daartoe strekkend ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Naar aanleiding daarvan is één zienswijze kenbaar gemaakt door een natuurlijk persoon. Bij bestreden besluit heeft verweerder de vergunning uit 1959 ambtshalve aangevuld en gewijzigd.
Eiseres heeft daartegen op 7 juli 2022 beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Bij brief van 14 juli 2022 heeft de ABRvS het beroep doorgezonden aan deze rechtbank als bevoegde bestuursrechter.
2. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Wat heeft verweerder besloten?
3.1
De op 1 juli 1959 verleende vergunning wordt onder huidig recht aangemerkt als een watervergunning op grond van artikel 6.4, eerste lid, onder b, van de Waterwet: een vergunning om grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. [2]
3.2
Bij bestreden besluit heeft verweerder die watervergunning op grond van artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet ambtshalve gewijzigd en aangevuld. Verweerder heeft besloten om de voorschriften aan de vergunning uit 1959 te laten vervallen en te vervangen door de voorschriften die in het bestreden besluit zijn opgenomen onder hoofdstuk 5. In de vergunning uit 1959 stond een maximaal hoeveelheid te onttrekken grondwater uit 152 putten voorgeschreven van 11.700 m3 water per etmaal, 325.000 m3 per maand en 3.500.000 m3 water per jaar. In de gewijzigde voorschriften is opgenomen dat de hoeveelheid te onttrekken grondwater uit 151 onttrekkingsputten maximaal bedraagt: 1.312 m3 per uur, 26.250 m3 per etmaal, 525.000 m3 per maand en 3.500.000 m3 per jaar. [3] Dit betreft een maximale netto onttrekking van 2.000.000 m3 natuurlijk grondwater en terugwinning van 1.500.000 m3 geïnfiltreerd oppervlaktewater. Daarnaast heeft verweerder voorschriften aan de vergunning verbonden over het buiten gebruik stellen of uitbreiden van onttrekkings-putten, een eventuele beëindiging van de onttrekking, het opgeven van de hoeveelheden onttrokken water per jaar en het monitoren van de onttrekking.
4. Wat is in geschil en wat heeft eiseres aangevoerd?
4.1
Tussen partijen is in geschil of verweerder bij het vaststellen van het bestreden besluit voldoende rekening heeft gehouden met de natuurwaarden binnen het waterwingebied St. Jansteen (onderdeel van het Natuur Netwerk Zeeland).
4.2
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat verweerder de vergunning niet ambtshalve mocht wijzigen, zonder onderzoek te verrichten naar de gevolgen van het onttrekken en infiltreren van het (grond)water op de natuurwaarden van het natuurgebied ‘Waterwinbossen St. Jansteen’. De klimaatverandering en daarmee samenhangende te verwachten weersextremen moeten ook in dat onderzoek worden meegenomen. Volgens eiseres kampt het gebied in de zomermaanden met droogte (te laag grondwaterpeil) als gevolg van de onttrekking van grondwater en de lange droogteperiodes. Planten en bomen kunnen daardoor worden aangetast. De kwaliteit van het bos is de afgelopen jaren al achteruitgegaan als gevolg van verdroging. Met inachtneming van de resultaten van dat onderzoek kunnen voorschriften aan de vergunning (bijvoorbeeld een maximaal of minimaal grondwaterpeil) worden verbonden om een minimaal behoud van de natuurwaarden te garanderen. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat wordt gehandeld in strijd met artikel 1.12, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) en dat op grond van diezelfde wet een natuurvergunning is vereist voor de nadelige gevolgen van de grondwateronttrekking voor ‘Natura 2000-gebied Zandig Vlaanderen: oostelijk deel’.
5. Wat is de omvang van het geding?
5.1
Ter beoordeling is een besluit voorgelegd inhoudende een wijziging en aanvulling (toevoeging nieuwe voorschriften) van een watervergunning uit 1959. Gelet daarop kunnen de beroepsgronden alleen betrekking hebben op de voorschriften die als gevolg van het bestreden besluit aan de vergunning zijn verbonden. Voor zover eiseres heeft bedoeld om de beroepsgronden aan te voeren tegen het initiële besluit tot onttrekking uit 1959, vallen deze buiten de omvang van het geding. [4] Dat besluit is immers onherroepelijk en heeft formele rechtskracht.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in het bestreden besluit en ter zitting ten onrechte op het standpunt gesteld dat als gevolg van het wijzigingsbesluit feitelijk niks verandert aan de wateronttrekking. In het wijzigingsbesluit zijn immers nieuwe voorschriften aan de vergunning verbonden waarbij anders dan voorheen staan voorgeschreven: een maximale hoeveelheid te onttrekken water per uur, een gewijzigde maximaal te onttrekken hoeveelheid grondwater per etmaal en per maand en een terugwinning van 1.500.000 m3 geïnfiltreerd oppervlaktewater. Daarnaast zijn verschillende andere nieuwe voorschriften aan de vergunning verbonden.
6. Wat is het oordeel van de rechtbank?
6.1
In de Waterwet staat dat verweerder een watervergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen kan wijzigen of aanvullen. Uit artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet blijkt dat de toepassing van de wet – inclusief voornoemde wijzigingsbevoegdheid – is gericht op de daarin genoemde doelstellingen. Tot die doelstellingen behoort het bevorderen van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. Hiermee is een verband gelegd met de doelen die worden gesteld in de Kaderrichtlijn Water. Uit die Kaderrichtlijn volgt dat geen door de mens veroorzaakte veranderingen mogen optreden ten aanzien van een grondwaterlichaam, waardoor significante schade optreedt aan terrestrische ecosystemen (natuurgebieden) die van het grondwaterlichaam afhankelijk zijn. [5]
6.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel heeft vastgesteld, omdat verweerder in het kader van de toetsing aan de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet niet heeft onderzocht en onvoldoende heeft gemotiveerd of de vastgestelde voorschriften – onder de huidige omstandigheden en niet die van 1959 – zullen leiden tot significante schade aan de natuurwaarden van de waterwinbossen St. Jansteen. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit de plicht om ook bij aanpassing van de vergunningvoorschriften het natuurbelang mee te wegen, voort uit de Waterwet. Dit volgt ook uit het derde doel zoals genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet). De rechtbank stelt vast dat ook verweerder hiervan uit is gegaan, nu in het bestreden besluit is opgenomen dat de oorspronkelijke voorschriften niet meer voldeden aan de tegenwoordig te stellen administratieve en inhoudelijke eisen. Dat impliceert dat de huidige omstandigheden waaronder de waterwinning plaatsvindt, van invloed zijn geweest op het vaststellen van de nieuwe voorschriften en dat verweerder de mogelijke gevolgen van de aangepaste vergunning op de huidige natuurwaarden dus ook had moeten onderzoeken. Hiervoor was te meer reden omdat het waterwingebied in 1959 nog geen natuurgebied was en het klimaat verandert. De onderzoeken die verweerder in beroep heeft overgelegd acht de rechtbank daarvoor onvoldoende, omdat die betrekking hebben op de gevolgen voor landbouwgronden in het gebied en niet op de natuurwaarden. Vooralsnog acht de rechtbank ook niet aannemelijk dat de natuurwaarden voldoende gewaarborgd worden door de vastgestelde voorschriften, omdat daar niet uit blijkt of en op welke wijze ter bescherming van de natuurwaarden actie wordt ondernomen wanneer de monitoringsresultaten daartoe aanleiding geven.
6.3
Zoals de rechtbank ter zitting heeft toegelicht zijn de door eiseres genoemde bepalingen uit de Wnb niet opgenomen in het toetsingskader van de Waterwet en voorziet die wet ook niet in het gecoördineerd aanvragen van een water- en natuurvergunning. Gelet daarop konden deze bepalingen voor verweerder dus geen aanleiding vormen voor het weigeren van de watervergunning. Wanneer in strijd met bepalingen uit de Wnb wordt gehandeld, kan het bevoegd gezag worden verzocht om daar handhavend tegen op te treden.
6.4
Ten overvloede geeft de rechtbank verweerder mee dat in artikel 6.16, tweede lid, van de Waterwet staat dat een vergunning voor het onttrekken van grondwater of infiltreren van water niet verleend of gewijzigd mag worden, dan nadat het bestuur van het betrokken waterschap door gedeputeerde staten in de gelegenheid is gesteld advies te geven omtrent het ontwerp van de op de aanvraag te nemen beschikking.
7. Wat is de conclusie?
7.1
Het bestreden besluit is gelet op het voorgaande niet zorgvuldig voorbereid en kent een motiveringsgebrek. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding om gebruik te maken van de mogelijkheid van de bestuurlijke lus [6] en zal verweerder in de gelegenheid stellen om alsnog het in overweging 6.2 bedoelde onderzoek uit te voeren of uit te laten voeren (bijvoorbeeld door de Advies Commissie Schade Grondwater of een ander deskundig adviesbureau) en gemotiveerd antwoord te geven op de vraag of de vastgestelde voorschriften onder de huidige omstandigheden zullen leiden tot significante schade aan de natuurwaarden van de waterwinbossen St. Jansteen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen dat kan gebeuren op zes maanden. Indien nodig kan worden verzocht om een langere termijn. Daarna zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen twee weken te reageren op de herstelpoging van het college. Vervolgens zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
7.2
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen zes maanden na de dag van verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. P.J. de Putter, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 12 juli 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Waterwet
Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet
De toepassing van deze wet is gericht op:
voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Artikel 6.4, eerste lid, onder b, van de Waterwet
Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem.
Artikel 6.22 eerste lid van de Waterwet
Het bevoegd gezag kan een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen of aanvullen.