Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5915
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
1. [naam eiser 1]uit [plaatsnaam 1] , eiser 1,
2. [naam eiser 2] ,uit [plaatsnaam 2] , eiseres 2,
(gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
tezamen, eisers,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam 3] (het college).
Inleiding
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 15 november 2022 (bestreden besluit) over het afwijzen van een handhavingsverzoek.
De rechtbank heeft het beroep op 27 juli 2023 op zitting behandeld. Eisers waren daar samen met hun gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] bij aanwezig. Het college werd vertegenwoordigd door [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eisers zijn eigenaar van molen [naam molen] aan de [straatnaam] in [plaatsnaam 3] . De woning in de molen wordt volgens eisers sinds de jaren 70 gebruikt als vakantiewoning. Eisers zijn voornemens de vakantiewoning recreatief te gaan verhuren. De opbrengsten daarvan zijn volgens hen benodigd voor het onderhoud en herstel van de molen.
Tussen eisers en het college bestaat verschil van mening over de vraag of het recreatief verhuren van de woning in de molen in strijd is met bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’.
Bij brief van 5 oktober 2021 hebben eisers richting het college medegedeeld dat zij voornemens zijn om de molen recreatief te gaan verhuren en hebben zij toegelicht waarom zij vinden dat dit gebruik past binnen het bestemmingsplan. Voor zover het college voornemens zou zijn om daar handhavend tegen op te treden, hebben eisers het college verzocht een handhavingsbesluit te nemen.
Het college heeft in een reactie van 16 november 2021 toegelicht dat en waarom zij de recreatieve verhuur in strijd met het bestemmingsplan achten.
Bij brieven van 10 januari 2022 en 10 april 2022 hebben eisers het college opnieuw verzocht om een handhavingsbesluit.
Bij besluit van 26 april 2022 (primair besluit) heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.
Eisers hebben daar bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek voorzien van een nadere motivering.
Eisers hebben daar beroep tegen ingesteld.
2. Wat heeft het college besloten?
2.1
Het college heeft het handhavingsverzoek van eisers afgewezen. In het primair besluit heeft het college vooropgesteld dat het recreatief verhuren van de molen in strijd is met bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat ten tijde van het primair besluit geen overtreding was geconstateerd en omdat ook geen sprake was van klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 5:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.2
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek voorzien van een nadere motivering. In de heroverweging in bezwaar acht het college klaarblijkelijk gevaar voor overtreding wel aannemelijk. Het college is bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven, omdat het handhavend optreden – bij wijze van uitzondering op de beginselplicht tot handhaving – onevenredig acht.
3. Hebben eisers procesbelang?
3.1
De rechtbank heeft ambtshalve onderzocht of eisers procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroepschrift, nu het college ook in bezwaar te kennen heeft gegeven dat niet handhavend zal worden opgetreden.
3.2
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure is komen te vervallen. In dat geval is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. [1]
3.3
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroepschrift. Wanneer die beoordeling door de rechtbank zou leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, zou dat mogelijk kunnen leiden tot een ander standpunt van het college over de vraag of het recreatief verhuren past binnen het bestemmingsplan.
4. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Wat is tussen partijen in geschil?
Tussen partijen bestaat geschil over de vraag of het college het bestreden besluit in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb heeft vastgesteld. Daarnaast bestaat geschil over de vraag of het college het handhavingsverzoek om de juiste redenen heeft afgewezen. Meer specifiek heeft het geschil betrekking op de vraag of het recreatief verhuren van de molen past binnen het bestemmingsplan.
6. Is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb?
6.1
Eisers hebben vooropgesteld dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is vastgesteld. Het college is in het bestreden besluit afgeweken van de advies van de Advies commissie bezwaarschriften Veere (hierna: commissie). Op grond van voornoemde bepaling heeft het college verzuimd de reden voor afwijking in het bestreden besluit te vermelden.
6.2
Indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld en de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van die commissie, wordt – volgens artikel 7:13, zevende lid, van de Awb – in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat het college het bestreden besluit niet in strijd met die bepaling heeft vastgesteld. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college van het commissieadvies is afgeweken. De commissie heeft het college namelijk geadviseerd om de grondslag voor het niet handhavend optreden te wijzigen, omdat het recreatief verhuren van de molen volgens de commissie past binnen het bestemmingsplan. Het college heeft in het bestreden besluit vastgehouden aan het standpunt dat dit gebruik met het bestemmingsplan in strijd is. Uit artikel 7:13, zevende lid, van de Awb blijkt dat het college vrij is om af te wijken van het advies, zolang dit goed gemotiveerd wordt. Het college heeft aan die verzwaarde motiveringsplicht voldaan, door in het bestreden besluit uitgebreid te onderbouwen waarom het college vasthoudt aan zijn standpunt. Dat het college in het bestreden besluit de zinssnede heeft opgenomen dat in overeenstemming met het advies is besloten, ziet de rechtbank als een kennelijke verschrijving die niet kan leiden tot een gegrondverklaring van het beroep.
7. Heeft het college het handhavingsverzoek op de juiste grondslag afgewezen?
Standpunt eisers
7.1
Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het college het handhavingsverzoek om onjuiste redenen heeft afgewezen. Het college had het verzoek moeten afwijzen, met als reden dat het recreatief verhuren van de molen past binnen het bestemmingsplan. De bestemming ‘Maatschappelijk’ en de ‘specifieke vorm van maatschappelijk – molen’ laten een molen en maximaal één woning toe, maar spreken zich geheel niet uit over wat het gebruik van de molen en woning zou moeten zijn. Het bestemmingsplan kent volgens eisers niet een zodanige systematiek dat de recreatieve verhuur van woningen slechts is voorbehouden aan een specifieke bestemming. Er is geen sprake van elkaar uitsluitende bestemmingen. De afwezigheid van een dergelijke plansystematiek leidde tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 april 2021 [2] . In de molen hoeft ook geen hoofdverblijf te worden gehouden, omdat deze al jaren wordt gebruikt als vakantiewoning. Voor de stelling dat uitsluitend de eigenaren van de molen recreatief gebruik mogen maken van de woning ontbreekt iedere grondslag. Het bestemmingsplan legt geen beperkingen op hoe de molen geëxploiteerd mag worden. Er is geen planregel opgenomen waarin staat dat recreatieve verhuur aan derden binnen de bestemming niet is toegestaan. Verder kent het bestemmingsplan geen bestemming die zich exclusief richt op commerciële recreatieve verhuur, noch kan uit de definitie van artikel 1.65 van de planregels worden afgeleid dat uitsluitend recreatiewoningen recreatief mogen worden verhuurd. De instandhouding van de molen heeft ook te gelden als primair doel van de bestemming en eisers willen de molen recreatief verhuren om deze in stand te kunnen houden.
Beoordeling
7.2
Het college is alleen bevoegd om handhavend op te treden, wanneer sprake is van een overtreding of zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. [3] In artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo staat dat het verboden is om – behoudens omgevingsvergunning – te handelen in strijd met het bestemmingsplan.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft besloten dat het recreatief verhuren van de molen in strijd is met het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. In dat bestemmingsplan is de bestemming ‘Maatschappelijk’ toegekend aan het perceel waarop de molen staat en is daarnaast de functieaanduiding ‘specifieke vorm van maatschappelijk – molen’ toegekend aan de molen. Uit de bestemmingsomschrijving blijkt dat de gronden bestemd zijn voor uitsluitend een molen en maximaal 1 woning. Dat het woord ‘uitsluitend’ staat opgenomen in de bestemmingsomschrijving, betekent naar het oordeel van de rechtbank dat niets anders is toegestaan. Zowel het begrip ‘molen’ als het begrip ‘woning’ is niet gedefinieerd in de planregels. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat in een dergelijk geval bij de interpretatie van het begrip aansluiting moet worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Het recreatief verhuren van de molen past niet binnen het toegelaten gebruik als molen. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal staat het woord ‘molen’ namelijk omschreven als “inrichting of werktuig voor het malen van graan enz.”. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het recreatief verhuren van de molen ook niet past binnen het toegelaten gebruik als woning. Uit een uitspraak van de ABRvS van 11 juli 2018 [4] blijkt dat bij de uitleg van het begrip ‘woning’ van belang wordt geacht of het gebouw naar zijn aard voor bewoning wordt gebruikt. In dat verband moet volgens de ABRvS worden beoordeeld of sprake is van voldoende duurzaamheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het recreatief verhuren van de molen geen duurzaam karakter. De molen wordt in dat geval verhuurd aan telkens andere toeristen, die daar slechts kortdurend recreatief verblijf houden en hun hoofdverblijf elders hebben. De uitspraak van de ABRvS van 21 april 2021 waar eisers naar hebben verwezen, acht de rechtbank niet relevant bij de beoordeling van het bestreden besluit. In die uitspraak wordt geen antwoord gegeven op de vraag wat moet worden verstaan onder het begrip ‘woning’, maar wordt antwoord gegeven op de vraag hoe de bestemming ‘specifieke vorm van wonen – landhuis’ moet worden uitgelegd. Daar heeft de ABRvS in een uitspraak van 2 augustus 2023 [5] aan toegevoegd dat de gemeenteraad in dat bestemmingsplan een onvoldoende duidelijk onderscheid had gemaakt tussen "wonen" en "recreatie", omdat een aantal functieaanduidingen onder de woonbestemming recreatieve verhuur wel toestonden. Voor de ABRvS was het in die zaak niet duidelijk waarom deze specifieke functieaanduiding recreatieve verhuur wel zou verbieden. In het nu voorliggende geval is dat onderscheid in het bestemmingsplan wel voldoende duidelijk gemaakt.
7.4
Gelet op het voorgaande heeft het college terecht vastgesteld dat het recreatief verhuren van de molen in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft in het bestreden besluit echter ten onrechte vastgesteld dat hij bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college redelijkerwijs niet kunnen besluiten dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van klaarblijkelijk gevaar voor de overtreding als bedoeld in artikel 5:7 van Pro de Awb. De rechtbank acht zich bevoegd om ambtshalve de bevoegdheid van het college (een aspect van openbare orde) te toetsen. Tussen partijen is niet in geschil dat het college ten tijde van het bestreden besluit geen overtreding heeft geconstateerd, omdat het recreatief verhuren van de molen nog niet was aangevangen. Volgens de ABRvS [6] volgt uit artikel 5:7 van Pro de Awb dat een besluit tot het opleggen van een herstelsanctie in dat geval slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Deze rechtbank acht een door eisers geuit voornemen om de molen te verhuren onvoldoende om een dergelijke waarschijnlijkheid aan te nemen. Niet is gebleken van enige aanvullende aanwijzing ten tijde van het bestreden besluit, dat eisers de molen daadwerkelijk op korte termijn recreatief zouden gaan verhuren. Gelet daarop acht deze rechtbank klaarblijkelijk gevaar voor overtreding onder die omstandigheden onvoldoende aannemelijk.
7.5
Gelet op het voorgaande heeft het college in het bestreden besluit niet kunnen besluiten dat hij bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit (het afwijzen van het handhavingsbesluit) in stand te laten, omdat ook de onbevoegdheid dient te leiden tot een afwijzing van het handhavingsbesluit.
8. Griffierecht en proceskosten
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal het college ook veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,‑ en een wegingsfactor 1).
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 11 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:7 van Pro de Awb
Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Artikel 7:13, zevende lid, van de Awb
Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’
Artikel 16.1, onder b, van de planregels
De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor: ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van maatschappelijk – molen’: uitsluitend een molen en maximaal 1 woning.