Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/9657 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
Maatschap [eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr.ing. B.M. Brandenburg-Stroo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[B.V.]., uit [plaats] ( [B.V.] ).
[B.V.]., uit [plaats] ( [B.V.] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college aan [B.V.] opgelegde last onder dwangsom (LOD).
1.1.
Het college heeft bij besluit van 23 oktober 2019 het handhavingsverzoek van eiseres van 3 juli 2019 afgewezen. In de beslissing op bezwaar van 4 mei 2020 heeft het college het afgewezen handhavingsverzoek in stand gelaten. De rechtbank heeft deze beslissing op bezwaar op 12 november 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. In de herziene beslissing op bezwaar van 9 februari 2022 heeft het college het bezwaar tegen het afgewezen handhavingsverzoek wederom ongegrond verklaard. Eiseres heeft ook tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de uitspraak van 31 mei 2023 ook de beslissing op bezwaar van 9 februari 2022 vernietigd. Het college heeft vervolgens het bestreden besluit van 23 augustus 2023 genomen, waarin het handhavingsverzoek van 3 juli 2019 alsnog is toegewezen. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 20 februari 2024 op zitting behandeld. Ter zitting is eiseres vertegenwoordigd door [naam 1]. De gemachtigde van eiseres heeft via een digitale verbinding aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en namens [B.V.] is haar directeur [naam 2] verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid tot de aan [B.V.]
opgelegde LOD heeft besloten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep tegen het bestreden besluit gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.23, eerste lid, onder c, van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. [B.V.] exploiteert op een perceel langs de [weg] te [plaats] (perceel) een kerstbomenkwekerij. Eiseres is schuin tegenover het perceel van [B.V.] gevestigd. [B.V.] heeft op 5 juni 2019 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd om op het perceel boomkwekerijgewassen in de volle grond te telen. Eiseres heeft op 3 juli 2019 een handhavingsverzoek tegen de kerstboomkwekerij op en nabij het perceel bij het college ingediend. Volgens eiseres zijn de activiteiten van de kwekerij in strijd met het geldende bestemmingsplan en is deze zonder omgevingsvergunning opgericht. Het college heeft bij besluit van 10 september 2019 de door [B.V.] aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo verleend. Het college heeft het handhavingsverzoek van eiseres bij besluit van 23 oktober 2019 afgewezen. Het college heeft bij besluit van 11 maart 2020 de op 10 september 2019 aan [B.V.] verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
4.1
In de beslissing op bezwaar van 4 mei 2020 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 23 oktober 2019 ongegrond verklaard. Volgens het college zijn de betreffende activiteiten van [B.V.] rechtstreeks toelaatbaar en is niet aangetoond dat op de gronden met de bestemming ‘Wonen-2’ bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. De rechtbank heeft het beroep van eiseres in de uitspraak van 12 november 2021 [1] gegrond verklaard, omdat [B.V.] voor de betreffende activiteiten een omgevingsvergunning nodig heeft en hierover sinds 11 maart 2020 niet meer beschikt. Het college dient onder meer alsnog over het handhavingsverzoek te beslissen.
4.2
Het college heeft hierna op 9 februari 2022 een herziene beslissing op bezwaar genomen. In die herziene beslissing op bezwaar is het handhavingsverzoek wederom afgewezen, omdat [B.V.] de activiteiten van de kwekerij per 1 januari 2022 zou hebben gestaakt. Ook tegen deze beslissing op bezwaar heeft eiseres beroep ingesteld. In de uitspraak van de rechtbank van 31 mei 2023 [2] heeft de rechtbank het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 9 februari 2022 gegrond verklaard, omdat gebleken is dat de betreffende bomen nog op het perceel staan, [B.V.] nog beheersactiviteiten uitvoert, het college niet ter plaatse heeft gecontroleerd of de activiteiten ook daadwerkelijk gestaakt zijn en de rechtbank van oordeel is dat [B.V.] nog steeds in strijd met de planregels van het bestemmingsplan handelt. De rechtbank draagt het college op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en onderzoek te doen naar de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn waardoor er van handhaving afgezien dient te worden. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
4.3
Na de laatste uitspraak van de rechtbank heeft het college [B.V.] bij brief van
7 juli 2023 verzocht aan te geven of [B.V.] op het perceel bestrijdingsmiddelen en meststoffen gebruikt voor de instandhouding van de op het perceel geplaatste bomen en welke belangen [B.V.] heeft bij het behoud van de bomen op het perceel. [B.V.] heeft niet op de betreffende brief gereageerd. Het college heeft vervolgens op 23 augustus 2023 het bestreden besluit genomen. Hierin heeft het college besloten om handhavend tegen [B.V.] op te treden wegens het handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo. Het college heeft [B.V.] een begunstigingstermijn van twee maanden verleend om de overtreding op te heffen en aangegeven dat [B.V.] aan de last kan voldoen door alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen voor óf het laten staan van de bomen (en het voortzetten van de kwekerij) óf het rooien van de bomen (en het zo beëindigen van de kwekerij).
4.4
[B.V.] heeft vervolgens op 23 oktober 2023 een aanvraag ingediend. Bij besluit van 13 december 2023 heeft het college aan [B.V.] een omgevingsvergunning verleend voor het verwijderen van sierteeltgewassen. Als voorwaarden heeft het college opgenomen dat (1) de sierteeltgewassen voor 1 februari 2024 verwijderd moeten zijn en dat (2) er daarna geen kwekerij-activiteiten meer plaatsvinden op het perceel. Ter zitting is duidelijk geworden dat [B.V.] niet aan voorwaarde (1) heeft voldaan en de de kerstbomen nog steeds op het perceel staan.
Heeft het college in redelijkheid tot de aan [B.V.] opgelegde LOD kunnen besluiten?
5. Eiseres voert aan dat de opgelegde LOD onvoldoende waarborgt dat de zonder omgevingsvergunning geplante kerstbomen blijvend verwijderd zullen worden. Om aan de last te voldoen, hoefde [B.V.] enkel een omgevingsvergunning aan te vragen. Met de verlening van de betreffende vergunning zou enkel een concreet zicht op legalisatie kunnen ontstaan. Voor het verwijderen van de kerstbomen is geen omgevingsvergunning vereist, omdat de toestemming hiervoor al uit de LOD volgt. Verder is de reikwijdte van de LOD onduidelijk, omdat uit de opgelegde LOD onvoldoende blijkt dat de last enkel betrekking heeft op de kerstbomen die staan op het perceel, kadastraal bekend als [gemeente] , [sectie] , [nummer] . Het college motiveert verder niet waarom in de LOD niet is ingegaan op het in het handhavingsverzoek opgenomen verzoek om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo blijvend te beëindigen. Eiseres verzoekt de rechtbank haar een immateriële schadevergoeding toe te kennen voor het overschrijden van de redelijke termijn.
5.1
Het college stelt dat in het bestreden besluit een suggestie is opgenomen om de overtreding te beëindigen, namelijk door het tijdig aanvragen van een omgevingsvergunning. [B.V.] heeft dat gedaan, daardoor is een concreet zicht op legalisatie ontstaan en na de verlening van de omgevingsvergunning op 13 december 2023 is er geen sprake meer van een overtreding. De opgelegde LOD is voldoende duidelijk, omdat deze verwijst naar artikel 8.6.1 van het Bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan) en dat artikel ziet op gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden-Landschapswaarden’. Het college verzet zich tegen een veroordeling van de door eiseres gevorderde immateriële schadevergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn. Eiseres had volgens het college beroep moeten instellen tegen de uitspraak van
31 mei 2023 en daarnaast is het tijdsverloop te rechtvaardigen.
5.2
In deze procedure is het startpunt van de beoordeling door de rechtbank de uitspraak van de rechtbank van 31 mei 2023. De rechtbank heeft daarin overwogen dat [B.V.] voor de activiteiten van het planten en het rooien van bomen op het perceel over een daartoe strekkende omgevingsvergunning moet beschikken (maar daar niet over beschikt), dat [B.V.] de bepalingen van het bestemmingsplan overtreedt, er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding en dat het college dient te onderzoeken of op grond van bijzondere omstandigheden van handhavend optreden – in de vorm van verwijdering van de bomen – afgezien zou moeten worden [3] . Het college heeft [B.V.] hierover aangeschreven, maar [B.V.] heeft niet gereageerd.
Bevoegdheid opleggen LOD
5.3
De rechtbank stelt vast dat partijen niet verdeeld zijn over de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden door het opleggen van een LOD [4] . Daarnaast staat voor de rechtbank, onder verwijzing naar de overwegingen 6.3 en 6.4 van de uitspraak van de rechtbank van 31 mei 2023 en de strekking van het bestreden besluit, de overtreding van de regels van het bestemmingsplan door [B.V.] vast.
Gebruik van de bevoegdheid tot handhavend optreden
5.4
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd.
Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisering bestaat. Voor wat betreft het concrete zicht op legalisatie verwijst de rechtbank naar de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht Raad van State (AbRS) [5] over dit leerstuk. Uit die jurisprudentie volgt dat er altijd tenminste sprake moet zijn van een gemaakt begin met de voor de verlening van de betreffende vergunning vereiste procedure. Daarvoor zal dan tenminste een daartoe strekkende aanvraag ingediend moeten zijn en daarvan was in de onderhavige zaak ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen sprake. Er was op het moment van het nemen van het bestreden besluit dan ook geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. In het bestreden besluit overweegt het college dat er wel sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat [B.V.] binnen de in het bestreden besluit gestelde termijn alsnog een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Het college miskent daarmee de strekking van de hiervoor aangehaalde jurisprudentie over de voorwaarden voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie. Het bestreden besluit omvat dan ook een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [6] . Het college heeft na de uitspraak van de rechtbank van 31 mei 2023 onderzocht of er sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. [B.V.] heeft hier niet op gereageerd. De rechtbank is van oordeel dat er niet gebleken is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
5.5
Onder verwijzing naar de vorige overwegingen – waarbij de rechtbank ook in aanmerking neemt dat deze beroepsprocedure al de derde beroepsprocedure over het oorspronkelijk op 3 juli 2019 ingediende handhavingsverzoek betreft, de rechtbank in de eerdere uitspraken de besluitvorming van het college uit hoofde van materiele gebreken in de besluitvorming heeft vernietigd en de uitspraak van 31 mei 2023 formele rechtskracht heeft – had het college [B.V.] dan ook een herstelmaatregel dienen op te leggen die ziet op de verwijdering van de bomen, uit te voeren binnen een door het college gestelde termijn en op straffe van een passende dwangsom. De rechtbank acht een termijn van maximaal drie maanden passend. Een in dat kader op te leggen LOD houdt de toestemming in om de betreffende overtreding te beëindigen en daarmee de bomen te verwijderen [7] .
De wijze waarop het college in het bestreden besluit de percelen, waarop de LOD betrekking heeft, heeft afgebakend, is naar het oordeel van de rechtbank overigens voldoende duidelijk. Het college heeft immers verwezen naar het bepaalde in artikel 8.6 en verder van de planregels en die grondslag is enkel van toepassing op de percelen met de bestemming ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden’.
Immateriële schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
5.6
Naar vaste rechtspraak van de AbRS [8] is de redelijke termijn – zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. In eerste aanleg wordt de redelijke termijn overschreden als de rechter niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen (inclusief de duur van de bezwaarprocedure) uitspraak doet. De rechtbank stelt vast dat tussen het bezwaarschrift van eiseres tegen de eerste afwijzing van het handhavingsverzoek [9] en de uitspraak in deze procedure bijna vier jaar en vijf maanden is gelegen. De redelijke termijn is daarmee met twee jaar en vijf maanden overschreden.
Als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als de beroepsprocedure niet langer dan anderhalf jaar, vanaf het instellen van het beroep, heeft geduurd [10] . De rechtbank stelt vast dat zij in zowel de voorafgaande beroepsprocedures als de onderhavige procedure telkens binnen anderhalf jaar uitspraak heeft gedaan. De overschrijding van de redelijke termijn wordt dan ook volledig aan het college toegerekend. Rekening houdend met een forfaitair bedrag van € 500,00 voor ieder half jaar dat de redelijke termijn is overschreden (waarbij het totaal naar boven wordt afgerond), bedraagt de door het college te betalen schadevergoeding € 2.500,00. De rechtbank wijst de door het college aangevoerde verweren tegen de immateriële schadevergoeding af.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onder meer in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het handhavingsverzoek te nemen. Dit omdat het college beleid voert voor wat betreft de begunstigingstermijn en de hoogte van een dwangsom. Ook past de rechtbank de zogenaamde bestuurlijke lus niet toe, omdat de rechtbank niet verwacht dat een bestuurlijke lus in deze zaak efficiënt is.
6.1
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak (en in het bijzonder rechtsoverweging 5.5). De rechtbank geeft het college hiervoor vier weken. De rechtbank komt dan ook niet meer toe aan de beroepsgrond van eiseres over het niet ingaan in het bestreden besluit over het blijvend verwijderen van de bomen.
6.2
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,00. De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak
een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college tot het betalen van € 2.500,00 aan immateriële schadevergoeding
aan eiseres;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,00 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan op 12 maart 2024 door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21, sub a: Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding,
Artikel 5:32, eerste lid: 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:32a:
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij ene last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 7:15, tweede lid:
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluit vergoed op verzoek van belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Gemeentewet (Gmw)
Artikel 125, eerste en tweede lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub b:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan (…) is bepaald,
Artikel 5.2, eerste lid, sub a:
1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
Bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan)
Artikel 8.6.1, sub a:
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Agrarisch met waarden - Landschapswaarden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: a. het planten, verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting met uitzondering van het rooien van boomgaarden;
Artikel 8.6.2: Het verbod van lid 8.6.1 is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die: a. uitgevoerd worden op bouwvlakken; b. normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen; c. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan; d. reeds mogen worden uitgevoerd krachtens een verleende vergunning.