Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/2324 WET
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2024 in de zaak tussen
[eisers] , uit [plaats] , eisers,
gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Inleiding
In het besluit van 10 augustus 2021 (primair besluit) heeft de minister de derogatievergunning van eisers ingetrokken en bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal
€ 42.757,-. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
In het besluit van 22 maart 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eisers, de gemachtigde van eisers en mr. A.H. Spriensma-Heringa als gemachtigde van de minister. Namens eisers is [getuige] als getuige verschenen.
In de tussenuitspraak van 4 juli 2023 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank de minister met toepassing van een bestuurlijke lus in de gelegenheid gesteld om een in het bestreden besluit geconstateerd gebrek te herstellen. [1]
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
Eisers hebben schriftelijk gereageerd op de reactie van de minister.
Overwegingen
1. Voor een weergave van de feiten, de beroepsgronden en het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat eisers voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij uitgingen van de verkeerde afmetingen van de mestput. Dit heeft als gevolg gehad dat eisers consequent de verkeerde hoeveelheden mest opgaven. De minister heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat eisers een externe mestopslag zouden hebben. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld om de bestuurlijke boete opnieuw te berekenen. Daarbij moest de minister uitgaan van een beginvoorraad drijfmest per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest en 25 ton vaste mest.
3. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister op 28 juli 2023 een nadere motivering en (een onderbouwing van de) berekening van de bestuurlijke boete ingediend. De minister heeft gesteld dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen op € 27.874,- dan wel op € 35.621,50 moet worden vastgesteld. Daarbij heeft de minister gemotiveerd waarom de rechtbank bij vaststelling van de boete uit moet gaan van volle mestputten op 15 februari 2018 in plaats van op 6 maart 2018.
4. Eisers hebben naar aanleiding van de nadere motivering en berekening schriftelijk gereageerd. Zij voeren aan dat de stellingen van de minister over een andere datum waarop de mestputten vol waren, niet kunnen worden meegenomen in de beoordeling door de rechtbank, omdat de rechtbank in de tussenuitspraak al een oordeel over de hoogte van de beginstanden drijfmest en droge mest heeft gegeven. Daarnaast hebben eisers een nadere berekening van de boete met een derogatievergunning ingediend.
5. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [2]
De minister heeft in de reactie op de tussenuitspraak uitvoerig uiteengezet waarom er bij berekening van de boete toch uit moet worden gegaan van een andere datum waarop de mestputten vol waren en heeft met dit uitgangspunt een alternatieve berekening van de hoogte van de boete gemaakt. In dat wat de minister heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat zich hier een zeer uitzonderlijk geval voordoet, nu het oordeel dat uit moet worden gegaan van een beginvoorraad drijfmest per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest en 25 ton droge mest niet evident onjuist is. Dit betekent dat de rechtbank dan ook uit zal gaan van de in de tussenuitspraak vastgestelde beginvoorraden drijfmest en droge mest. De rechtbank zal dan ook geen inhoudelijk oordeel geven over dit standpunt van de minister.
Tot welke bestuurlijke boete leiden de in de tussenuitspraak opgenomen beginstanden?
6.1.
De minister heeft in de reactie op de tussenuitspraak berekend dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen met deze beginstanden moet worden vastgesteld op een bedrag van € 27.874,-.
6.2.
Eisers bevestigen dat de hoogte van de boete € 27.874,- bedraagt als de derogatievrijstelling niet wordt toegepast.
Eisers stellen dat bij de berekening van de minister geen rekening is gehouden heb derogatienormen, maar met de normale gebruiksnormen. Ondanks het nadrukkelijke verzoek van de rechtbank in de tussenuitspraak, heeft de minister niet voorgerekend hoe hoog het boetebedrag zou zijn uitgaande van de hogere derogatienormen. Evenmin heeft de minister toegelicht waarom eisers in 2018 wel of niet in aanmerking komen voor de derogatievrijstelling. Eisers hebben daarom [bedrijf] gevraagd om een nadere berekening uit te voeren. Uitgaande van de in de tussenuitspraak vastgestelde hoeveelheden mest en met derogatievrijstelling moet de boete dan worden vastgesteld op € 1.682,-, omdat op basis van de forfaitair berekende mestproductie een overschot van 240 kilogram dierlijke meststoffen resteert.
6.3.
Naar oordeel van de rechtbank is de feitelijke juridische situatie nu zo dat de derogatievergunning over 2018 is ingetrokken. Dit betekent dat de rechtbank uit zal gaan van de normale gebruiksnormen. Uitgaande van de beginvoorraad per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest en 25 ton droge mest moet de boete worden vastgesteld op € 27.874,-. Die berekende hoogte is tussen partijen ook niet in geschil. Daarnaast moet de niet betwiste boete van € 300,- aan eisers worden opgelegd voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. Dit betekent dat de rechtbank de boete in basis zal vaststellen op een bedrag van € 28.174,-.
6.4.
Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat de minister heeft verzuimd om een toelichting te geven op de vraag of eisers in 2018 wel of niet in aanmerking zouden komen voor een derogatievrijstelling. Ook heeft de minister geen berekening gemaakt van de boete met derogatievrijstelling. De rechtbank zal daar geen juridische consequenties aan verbinden, maar merkt wel op, dat als de minister gebruik maakt van een bestuurlijke lus en hij het geconstateerde gebrek probeert te herstellen, hij de vragen die de rechtbank in de tussenuitspraak stelt, moet beantwoorden. De rechtbank stelt daarnaast vast dat als het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in de daarover aanhangige procedure oordeelt dat de derogatievergunning ten onrechte is ingetrokken, de minister de bestuurlijke boete opnieuw zal moeten berekenen.
Moet de boete worden gematigd vanwege de financiële draagkracht van eisers?
7.1.
Eisers stellen dat de minister ten onrechte in de financiële draagkracht geen aanleiding heeft gezien om van de boete af te zien of deze te matigen. Het standpunt van de minister dat er voldoende mogelijkheid is om de boete te betalen vanuit spaartegoeden en kredietruimte en voor zover dat toch ontoereikend is, het bedrijf eigen vermogen te gelde kan maken, is volgens eisers onrealistisch. De spaartegoeden zijn ontoereikend. Het is alles behalve realistisch om het gehele boetebedrag op te nemen vanuit de kredietruimte en het eigen vermogen lijkt weliswaar groot, maar zit vast in zaken die nodig zijn voor de normale bedrijfsvoering. De boete zou daarom gematigd moeten worden.
7.2.
De minister is van mening dat hij terecht niet is overgegaan tot matiging van het boetebedrag. Daarbij merkt de minister op dat hij in verband met de financiële situatie van eisers een betalingsregeling heeft aangeboden. Er is geen reden om tot matiging van de boete over te gaan, omdat eisers toereikende spaartegoeden hebben. Daarnaast hebben eisers voldoende kredietruimte, zodat daarmee (een deel van) de boete kan worden voldaan. Nu de waarde van het vermogen, het inkomen, de overwaarde op de woning, de overwaarde op de bedrijfspanden en de overwaarde op de grond hoger zijn dan de boete, komen eisers volgens de minister niet in aanmerking voor matiging van de boete op grond van financiële draagkracht.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de boetes in de Meststoffenwet zijn vastgesteld. Dit betekent dat een bestuursorgaan, in dit geval de minister, in beginsel niet de ruimte heeft om zelf tot oplegging van een andere boete over te gaan. De wet schrijft de boetehoogte dan immers dwingend voor. In dit soort gevallen heeft de wetgever een afweging gemaakt over de evenredigheid, zodat het bestuursorgaan en de bestuursrechter zich terughoudend moeten opstellen. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Naar oordeel van de rechtbank geeft de financiële draagkracht van eisers geen aanleiding om de bestuurlijke boete te matigen. Uit de door eisers overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt onvoldoende dat eisers niet in de gelegenheid zijn om de boete te voldoen. De minister heeft daarom op goede gronden beslist dat de financiële draagkracht van eisers geen reden is om de boete te matigen.
Moet de boete worden gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn?
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. In zaken waarbij een punitieve sanctie is opgelegd geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in zijn geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij geldt dat deze termijn aanvangt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. [3]
8.2.
De rechtbank stelt vast dat de minister de kennisgeving op 21 juli 2020 heeft verzonden. Dit betekent dat tot aan de uitspraak van de rechtbank op 19 januari 2024 drie jaar en ruim vijf maanden zijn verstreken. De redelijke termijn is met een jaar en ruim vijf maanden overschreden.
8.3.
Nu de rechtbank van oordeel is dat er een overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden, moet de boete worden gematigd. Het CBb zoekt bij de matiging van de bestuurlijke boete aansluiting bij eerdere rechtspraak van de Hoge Raad. [4] Uit vaste rechtspraak volgt dat bij een overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel wordt gematigd met 5% per half jaar. [5] Gelet op de overschrijding van een jaar en ruim vijf maanden zal de rechtbank de boete matigen met 15%. Dit betekent dat de rechtbank de boete zal matigen tot een bedrag van € 23.947,90.
Conclusie en gevolgen
9. Vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep gegrond. Dit betekent dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete vaststellen op een bedrag van € 23.947,90. Daarnaast herroept de rechtbank het primaire besluit wat betreft de boete, verklaart het bezwaar gegrond en bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
10. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van € 365,- aan eisers vergoeden.
11. Daarnaast veroordeelt de rechtbank de minister in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De minister wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. De kosten in bezwaar stelt de rechtbank vast op € 1.248,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1). De kosten in beroep stelt de rechtbank vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). De totale proceskosten stelt de rechtbank vast op € 3.435,50. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn ambtshalve door de rechtbank is beoordeeld, is er geen aanleiding om daarvoor een afzonderlijke proceskostenvergoeding aan eisers toe te kennen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit wat betreft de boete en bepaalt dat aan eisers een boete wordt opgelegd van € 23.947,90;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.435,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 19 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.