Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/8089 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2024 in de zaak tussen,
[eiser] , te [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 8 juli 2020 (bestreden besluit I) van het college over het toekennen van planschade aan [naam 1] voor een bedrag van € 29.000,-. Het college heeft tijdens de beroepsprocedure een gebrek in bestreden besluit I hersteld, bij beslissing op bezwaar van 13 oktober 2020 (bestreden besluit II).
Het beroep tegen de bestreden besluiten is behandeld op zitting in Middelburg op
11 november 2022. Eiser was daarbij samen met zijn gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2].
De rechtbank heeft het onderzoek bij beslissing van 15 december 2022 heropend om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De StAB heeft op 6 juni 2023 schriftelijk verslag uitgebracht.
Na ontvangst van het verslag van de StAB heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren. Eiser heeft daar bij brief van 7 juli 2023 op gereageerd. Het college heeft daar bij brief van 10 augustus 2023 op gereageerd.
Desgevraagd heeft geen van de partijen aangegeven prijs te stellen op een tweede zitting. De rechtbank heeft het onderzoek daarom op 19 maart 2024 gesloten.
Overwegingen
1. De heropeningsbeslissing
1.1
Voor een weergave van de feiten, het wettelijk kader en een bespreking van de beroepsgronden verwijst de rechtbank naar de heropeningsbeslissing van 15 december 2022.
1.2
De rechtbank voegt daaraan toe dat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 januari 2024 is ingetrokken. Op die datum is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.18 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder c, van de Wro. Het oude recht blijft op grond van het derde lid van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
1.3
De rechtbank heeft in de heropeningsbeslissing geconcludeerd dat aan het advies van SAOZ dat door het college aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd zodanige gebreken kleven, dat het college bij het nemen van een besluit op het verzoek om planschade niet van dat advies heeft mogen uitgaan. De rechtbank heeft in de heropeningsbeslissing geoordeeld dat het college – door verwijzing naar dat advies – onvoldoende inzicht heeft gegeven in de planologische vergelijking en de omvang van de nadelige gevolgen die [naam 1] als gevolg van de nieuwe planologische situatie zal ervaren. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het bestreden besluit redelijkerwijs niet op de schadetaxatie van SAOZ heeft kunnen baseren. In die taxatie is onvoldoende inzichtelijk gemaakt en is onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd wat de waarde van het erfpachtrecht was direct voorafgaand en direct na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college door verwijzing naar het advies van SAOZ ook onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het normaal maatschappelijk risico vastgesteld dient te worden op 3%. De bestreden besluiten zijn dus onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd. Het beroep is daarom gegrond.
2. Verslag van de StAB
2.1
Met het oog op finale geschilbeslechting heeft de rechtbank in de heropeningsbeslissing het onderzoek heropend om de StAB als deskundige te benoemen voor het instellen van onderzoek.
2.2
De StAB heeft de bevindingen van haar onderzoek neergelegd in een verslag van 6 juni 2023. De StAB heeft antwoord gegeven op de volgende vragen:
- Heeft de ontwikkeling voor de aanvrager geleid tot planologisch nadeel?
- Heeft het planologisch nadeel geleid tot schade?
- In hoeverre behoort de schade tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager?
2.3
De StAB heeft de planologische mogelijkheden van de omgevingsvergunning van 15 juli 2015 vergeleken met de maximale mogelijkheden van het op de peildatum geldende bestemmingsplan. De StAB concludeert dat de bebouwingsmogelijkheden zijn uitgebreid als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunning. Als gevolg van die omgevingsvergunning werd het mogelijk om bebouwing dichterbij het perceel [adres] op te richten (minder dan 10 meter in plaats van 26 meter), met een groter bouwvolume (513 m3 in plaats van 280 m3) en – met inachtneming van het door de rechtbank vastgestelde peil – een grotere bouwhoogte (14,75 meter in plaats van 11,70 meter). Dit heeft volgens de StAB geleid tot nadelen voor het vrije uitzicht (verstening van de omgeving), schaduw-hinder en een grotere aantasting van de privacy. Een door de StAB ingeschakelde taxateur heeft het recht van erfpacht in de oude situatie getaxeerd op € 338.000,- en in de nieuwe situatie op € 288.000,-. Gelet daarop heeft de taxateur vastgesteld dat het planologisch nadeel leidt tot een waardevermindering van € 50.000,-. Daarnaast heeft de StAB geconcludeerd dat sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die past binnen het door de gemeente gevoerde beleid, maar die gelet op de omvang van het gebouw slechts deels past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [1] van 3 november 2021 acht de StAB een normaal maatschappelijk risico van 4% van de waarde in de oude planologische situatie passend. Gelet daarop heeft de StAB de waarde in de oude planologische situatie (€ 338.000,-) gecorrigeerd met 4% (€ 13.520,-). De StAB heeft geconcludeerd tot een passende tegemoetkoming in planschade van € 36.480,-.
3. Reactie eiser op verslag van de StAB
3.1
Eiser stelt in een brief van 13 juli 2023 dat het verslag van de StAB niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
3.2
In de planologische vergelijking heeft de StAB het nadeel volgens eiser te zwaar aangezet. Voor zover de nieuwe planologische situatie enig nadeel met zich heeft gebracht, is dat zeer gering nadeel. Eiser acht onbegrijpelijk dat het perceel meer versteend zal raken als gevolg van de omgevingsvergunning, omdat het hele perceel op basis van het oude planologische regime ook kon worden bestraat. Daarnaast concludeert de StAB ten onrechte dat de nieuwe bebouwing een negatief effect zal hebben op de bezonning, omdat uit de bezonningstudie blijkt dat op dat vlak weinig verschil bestaat tussen de oude en nieuwe situatie. De gestelde aantasting van privacy volgt ook niet op begrijpelijke wijze uit het oordeel van de StAB. De onbebouwde gronden konden al gebruikt worden als terras en/of parkeerterrein door verschillende derden. Van een grote inkijk in de woning op het naastgelegen perceel is ook geen sprake.
3.3
Eiser heeft daaraan toegevoegd dat de door de StAB ingeschakelde taxateur niet is gebaseerd op de prijs die een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden. De taxateur is er in zijn taxatie ten onrechte vanuit gegaan dat het waterschap op de peildatum bereid was een nieuw recht van erfpacht te vestigen tegen marktconforme voorwaarden. [naam 1] en het waterschap hebben tot 2019 geen overeenstemming gehad over de voorwaarden van de erfpacht. Onder die omstandigheden zou een redelijk handelend en denkend koper er niet blind op varen dat het waterschap bereid zou zijn geweest om een nieuw recht van erfpacht te vestigen tegen marktconforme voorwaarden. Een redelijk handelend en denkend koper zou die omstandigheden hebben gebruikt om stevig te onderhandelen en zou gelet op de onzekerheid over de bereidheid van het waterschap zeker niet geboden hebben alsof sprake was van een net nieuw gevestigd recht van erfpacht onder marktconforme voorwaarden.
3.4
Verder heeft eiser aangevoerd dat een normaal maatschappelijk risico van 5% moet
worden toegepast, omdat aan beide criteria wordt voldaan die in de jurisprudentie van de ABRvS wordt genoemd waar ook de StAB aan refereert.
4. Beoordeling
4.1
Uit vaste rechtspraak van de ABRvS [2] volgt dat de StAB een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade is en dat de rechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het door de StAB uitgebrachte verslag. Dat is slechts anders indien het verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank kan het StAB verslag aan de oordeelsvorming ten grondslag worden gelegd. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank – gelet op de hierna genoemde redenen – geen aanleiding voor een ander oordeel.
Planologische vergelijking
4.3
Volgens vaste rechtspraak [3] van de ABRvS dient voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB voldoende inzicht gegeven in de planologische vergelijking en de omvang van de nadelige gevolgen die [naam 1] als gevolg van de nieuwe planologische situatie zal ervaren. In hetgeen eiser heeft aangevoerd als reactie op het StAB verslag ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het advies op dit punt zodanig gebrekkig moet worden geacht dat het niet aan de oordeelsvorming door de rechtbank ten grondslag mag worden gelegd. De conclusie van de StAB dat het perceel meer zal verstenen acht de rechtbank aannemelijk, omdat zowel het bouwvolume (van 280 m3 naar 513 m3) als de bouwhoogte (van 11,70 meter naar 14,75 meter) aanzienlijk is toegenomen. Daarnaast blijkt uit het StAB verslag dat de StAB – in overeenstemming met het oordeel van de rechtbank uit de heropeningsbeslissing – rekening heeft gehouden met een beperkte schaduwhinder bij het vaststellen van het nadeel. De rechtbank acht ook aannemelijk dat het verlenen van de omgevingsvergunning negatieve gevolgen zal hebben voor de privacy, omdat de nieuwe bebouwing dichterbij het perceel van [naam 1] zal worden gerealiseerd en met een grotere hoogte. Uit de bouwtekeningen blijkt dat op de verschillende verdiepingen balkons of terrassen bij de hotelkamers zijn gerealiseerd. De rechtbank acht aannemelijk dat die buitenverblijfplaatsen op een kortere afstand tot het perceel van [naam 1] een grotere impact hebben op de privacy dan een terras of parkeerterrein op de begane grond.
Taxatie
4.5
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat aan de taxatie van de door de StAB ingeschakelde taxateur zodanige gebreken kleven dat de rechtbank die niet aan de oordeelvorming ten grondslag kan leggen. Als geconcludeerd wordt dat de wijziging van het planologische regime leidt tot schade, dan moet naar het tijdstip van het in werking treden van de betrokken planologische maatregel het schadebedrag worden bepaald. Bij de bepaling van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd. [4] Naar het oordeel van de rechtbank is de taxateur bij de taxatie van de marktwaarde van het recht op erfpacht op de peildatum terecht uitgegaan van de prijs die een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden. Naar het oordeel van de rechtbank schrijft de StAB in de appendix van het verslag terecht dat dit impliceert dat dient te worden uitgegaan van marktconforme voorwaarden en niet van de door eiser genoemde specifieke omstandigheden van dit geval. Eiser heeft ook geen eigen taxatierapport overgelegd, waaruit zou blijken dat zodanige gebreken aan de taxatie kleven dat de taxatie niet aan de oordeelsvorming ten grondslag gelegd kan worden.
Normaal maatschappelijk risico
4.6
In de Wro [5] werd in zijn algemeenheid het normaal maatschappelijk risico benoemd als uitsluitingsgrond voor toekenning van een tegemoetkoming in planschade: als de schade valt binnen het normale maatschappelijk risico moet deze voor rekening van de aanvrager blijven. In ieder geval bleef op grond van de Wro [6] als minimum forfait voor rekening van de aanvrager een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. Dit was een dwingendrechtelijke bepaling. Een bestuursorgaan heeft niet de vrijheid om het minimum forfait niet toe te passen.
4.7
De rechtbank volgt de conclusie van de StAB dat het normaal maatschappelijk risico vastgesteld moet worden op 4%. Uit de door de StAB aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 3 november 2021 kan het volgende worden afgeleid. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB gelet op die uitspraak van de ABRvS kunnen concluderen tot een percentage van 4%. De StAB heeft immers toegelicht dat aan één van de indicatoren voor een deel niet wordt voldaan. De ontwikkeling past naar haar aard en omvang niet geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving, omdat de omvang van de bebouwing in grote mate toeneemt. De rechtbank heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat eiser tot de reactie op het verslag van de StAB het standpunt innam dat het percentage vastgesteld moest worden op 3,5%. Een percentage van 4% is hoger.
Conclusie over het StAB-advies
4.8
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank de inhoud van het StAB-advies overneemt. Dat betekent dat de rechtbank de StAB volgt voor wat betreft de planologische vergelijking, de taxatie van de schade en het normaal maatschappelijk risico. De StAB concludeert tot een planschade van € 36.480,-.
Conclusie over de vergoeding van de planschade
4.9
Het college heeft aan buurman [naam 1] een vergoeding voor planschade toegekend van € 26.800,-. De rechtbank zal het bedrag van de vergoeding niet hoger vaststellen. Het verbod op ‘reformatio in peius’ verzet zich daartegen. Dat verbod houdt in dat eiser in beginsel niet in een nadeligere positie terecht kan komen door het instellen van beroep. De rechtbank overweegt daarbij dat [naam 1] geen bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen het besluit van het college met het verzoek om haar een hogere vergoeding (dan € 26.800,-) toe te kennen.
4.1
Uit het StAB-advies blijkt dat het college - anders dan door eiser is betoogd - de vergoeding van de planschade niet te hoog heeft vastgesteld. In overweging 1.3 is al aangegeven dat het beroep gegrond is en de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen, omdat het college weliswaar het bedrag aan schadevergoeding niet te hoog heeft vastgesteld, maar de hoogte van het bedrag in het bestreden besluit onvoldoende had gemotiveerd en onderbouwd.
De rechtbank zal nu zelf in de zaak voorzien en de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. Dit betekent dus dat het bedrag van de schadevergoeding wegens planschade € 26.800,- blijft.
4.11
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 2.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op het StAB-rapport, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 178,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 2.092,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 23 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.