Uitspraak
201702992/2/A2.
Datum uitspraak: 20 juli 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2017 in zaak nr. 16/5755 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2016 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 25 juli 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, vergezeld [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. de Graaf, vergezeld door mr. M.L.M. Lohman, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3133, heeft de Afdeling het college opgedragen binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen en dit aan [appellante] en de Afdeling toe te zenden. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 14 februari 2019 heeft de Afdeling de termijn met twintig weken verlengd.
Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade opnieuw afgewezen.
Bij brief van 2 juli 2019 heeft [appellante] een zienswijze ingediend.
Het college heeft op 9 oktober 2019 nadere stukken ingediend.
[appellante] heeft op 14 november en 18 december 2019 en op 26 februari 2020 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 14 mei 2020. [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, vergezeld [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. de Graaf, vergezeld door mr. D.S. Krijgsman en C.F.C. Magermans, hebben via een telefoonverbinding aan de zitting deelgenomen.
De Afdeling heeft het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek.
Bij brief van 29 oktober 2020 heeft de StAB verslag van het onderzoek uitgebracht.
Bij brief van 22 december 2020 heeft het college een reactie op het verslag van de StAB gegeven. Bij brief van 4 januari 2021 heeft [appellante] dat eveneens gedaan. Bij brief van 2 februari 2021 heeft [appellante] een reactie op de brief van het college van 22 december 2020 gegeven.
Bij brief van 11 mei 2021 heeft de Afdeling nadere vragen gesteld aan de StAB.
Bij brief van 31 mei 2021 heeft de StAB een verslag uitgebracht.
Bij brief van 28 juni 2021 heeft het college een reactie op het verslag van de StAB gegeven. Bij brief van 29 juni 2021 heeft [appellante] dat eveneens gedaan.
Bij brief van 9 november 2021 heeft de Afdeling nadere vragen gesteld aan de StAB.
Bij brief van 14 februari 2022 heeft de StAB verslag uitgebracht.
Bij brief van 28 maart 2022 heeft het college een reactie op het verslag van de StAB gegeven. Bij brief van dezelfde dag heeft [appellante] dat eveneens gedaan.
Geen van de partijen heeft binnen de daartoe gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht nogmaals ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van deze wet, heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 9 januari 2004 heeft [appellante] het recht van erfpacht verkregen van het appartementsrecht van een bedrijfsruimte op de tweede etage van het pand aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: de bedrijfsruimte). Bij brief van 6 januari 2015 heeft [appellante] bij het college een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding op 18 juli 2013 (hierna: de peildatum) van het bestemmingsplan Spaarndammers en Zeehelden (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Op grond van dit bestemmingsplan is het niet meer toegestaan om de bedrijfsruimte voor horeca te gebruiken. Volgens [appellante] heeft dit op de peildatum geleid tot planschade in de vorm van een waardevermindering van de bedrijfsruimte.
Tussenuitspraak
2. In de tussenuitspraak van 26 september 2018 heeft de Afdeling overwogen dat het college aan de besluitvorming ten onrechte het standpunt ten grondslag heeft gelegd dat [appellante] het risico heeft aanvaard dat de onder het planologische regime van het bestemmingsplan Silodam (hierna: het oude bestemmingsplan) bestaande horecafunctie zou komen te vervallen. Uit de tussenuitspraak volgt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 25 juli 2016 op een ondeugdelijke motivering is gebaseerd en daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
Hoger beroep
3. Het door [appellante] tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 maart 2017 ingestelde hoger beroep is gegrond. Die uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 25 juli 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
Besluit van 23 mei 2019
4. Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak van 26 september 2018 advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). In het advies van 7 mei 2019 is onder meer het volgende vermeld.
Op grond van het oude bestemmingsplan was het toegestaan om de bedrijfsruimte onder meer voor wonen, kantoor en horeca te gebruiken. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan is het gebruik van de bedrijfsruimte beperkt tot wonen en kantoor. Daar staat tegenover dat [appellante] ook een voordeel bij de planologische verandering heeft. Op grond van het oude bestemmingsplan was het toegestaan om maximaal 600 m² van het brutovloeroppervlak van de bedrijfsruimte voor horeca of kantoor te gebruiken en viel het gebruik van de resterende 95 m² van dat brutovloeroppervlak voor kantoor onder het overgangsrecht. In het nieuwe bestemmingsplan is aan de kantoorfunctie geen oppervlaktemaat verbonden. Het voordeel bestaat dus uit het positief bestemmen van 95 m² brutovloeroppervlak voor kantoor.
Het nadeel bestaat uit het vervallen van de mogelijkheid de bedrijfsruimte te gebruiken voor horeca en het beperken van het aantal functiecombinaties. Vastgoed Taxatie & Advies B.V. (hierna: VTA) heeft onderzocht of dit nadeel ook heeft geleid tot een vermindering van de waarde van de bedrijfsruimte. In een bij het advies behorend taxatierapport van VTA van 28 maart 2019 is vermeld dat de bedrijfsruimte op de peildatum in verhuurde staat een waarde had van € 1.747.000,00 op basis van de kantoorfunctie en € 1.538.000,00 op basis van de horecafunctie. Volgens VTA is het denkbaar dat een onroerende zaak die voor meerdere functies is te gebruiken aantrekkelijker is en daarom een hogere waarde vertegenwoordigt dan een onroerende zaak met een enkele of een beperkt aantal functies. Of dat in dit geval ook aan de orde is, hangt af van meerdere omstandigheden op de peildatum, zoals juridische beperkingen, waaronder de verhuursituatie en de erfpachtvoorwaarden, en feitelijke omstandigheden, zoals de bouwaard, de indeling, de aan- of afwezigheid van voorzieningen en de marktsituatie voor de verschillende gebruiksfuncties. Indien een bepaalde gebruiksfunctie op de peildatum een lagere waarde vertegenwoordigt, zal een potentiële koper geen rekening houden met die functie of die niet betrekken bij zijn risico-inschatting en ook niet bereid zijn voor die functie te betalen, al heeft hij dan de keuze uit verschillende gebruiksmogelijkheden. Hoewel de bedrijfsruimte een hogere waarde per m² vertegenwoordigt als die wordt gebruikt voor horeca, omdat de markthuur voor horeca € 230,00 per m² is, terwijl de markthuur voor kantoor € 220,00 per m² is, levert het vervallen van de horecafunctie volgens VTA geen planschade op wegens de kosten die gemoeid zijn met het realiseren van deze functie in de bedrijfsruimte. De taxatie van VTA wijkt af van de door [appellante] ingebrachte taxaties, omdat de in die taxaties gehanteerde huurprijs per m² voor horeca te hoog is en geen rekening is gehouden met de staat van de bedrijfsruimte, aldus de SAOZ.
Beroep van rechtswege
5. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het door [appellante] tegen het besluit van 25 juli 2016 ingestelde beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 23 mei 2019.
zienswijze
6. [appellante] heeft in de zienswijze van 2 juli 2019 gronden van beroep tegen het besluit van 23 mei 2019 aangevoerd en daarbij een taxatierapport van FRIS Taxaties o.z. B.V. (hierna: FRIS) van 1 juli 2019 overgelegd. Naar aanleiding hiervan heeft het college de SAOZ verzocht om een nader advies op te stellen. De SAOZ heeft VTA daarvoor om een reactie gevraagd. VTA heeft zich in een brief van 4 september 2019 op het standpunt gesteld dat het taxatierapport van 1 juli 2019 en de zienswijze van 2 juli 2019 geen aanleiding geven tot twijfel aan de juistheid van het taxatierapport van 28 maart 2019. De SAOZ heeft deze brief verwerkt in haar advies van 5 september 2019. [appellante] heeft daarop bij brief van 14 november 2019 een reactie gegeven.
onderzoek door de StAB
7. De Afdeling heeft geconstateerd dat het college en [appellante] andere uitgangspunten hanteren voor het taxeren van de waardevermindering van een pand met verschillende gebruiksfuncties bij verlies van een (deel) van die gebruiksfuncties. De Afdeling heeft daarom bij brief van 23 juli 2020 de StAB verzocht de omvang van de door [appellante] gestelde planschade te bepalen op basis van de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking. De Afdeling heeft de STAB verzocht om de bedrijfsruimte eerst te laten taxeren voor de situatie dat de ruimte uitsluitend voor kantoordoeleinden mag worden gebruikt en vervolgens voor de situatie dat de ruimte ook voor horecadoeleinden mag worden gebruikt. De Afdeling heeft de StAB verder verzocht om bij deze taxatie de kosten te betrekken van een transformatie van de bedrijfsruimte van kantoordoeleinden naar horecadoeleinden.
8. Bij brief van 29 oktober 2020 heeft de StAB verslag uitgebracht. In dat verslag is onder meer het volgende vermeld.
De StAB heeft taxateurs A. Roos en R. Rijers (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Roos) verzocht om de bedrijfsruimte te taxeren. Volgens het taxatierapport van Roos van 29 oktober 2020 had de bedrijfsruimte op de peildatum onder het oude bestemmingsplan, met een mogelijk gebruik voor (onder meer) horecadoeleinden, een marktwaarde van € 2.150.000,00 en onder het nieuwe bestemmingsplan met een mogelijk gebruik voor (onder meer) kantoordoeleinden een marktwaarde van € 1.825.000,00. Dit betekent dat het vervallen van de gebruiksmogelijkheden voor horeca met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op de peildatum heeft geleid tot planschade in de vorm van waardevermindering van de bedrijfsruimte ter hoogte van € 325.000,00.
Roos heeft geconstateerd dat de bedrijfsruimte is voorzien van alle (basis)voorzieningen voor gebruik of inrichting als horecabedrijfsruimte, waardoor er geen bouwkundige aanpassingen nodig zijn om een gebruik als horeca te bewerkstelligen. De benodigde investeringen voor interieur, inrichting, keuken en apparatuur zijn exploitatiegebonden en worden in beginsel door een potentiële huurder of exploitant verricht.
In dit specifieke geval leidt de horecafunctie tot de hoogste waardering onder het oude bestemmingsplan. In deze waardering zijn de gebruiksmogelijkheden en bijbehorende risico's meegewogen. Dat er naast horeca tevens een andere functie was toegestaan, zal - ondanks dat dit kan leiden tot een licht lager leegstandsrisico - niet leiden tot een hogere factor. Een potentiële koper zal bij zijn beoordeling niet een hoger bedrag betalen als deze koper het object ook kan aanwenden voor een functie die een substantieel mindere huur opbrengt.
9. Naar aanleiding van de reacties van het college en [appellante] op het verslag van 29 oktober 2020 heeft de Afdeling, bij brief van 11 mei 2021, de StAB de vraag gesteld of Roos bij de taxatie rekening heeft gehouden met de verhuurde staat van de bedrijfsruimte op de peildatum. Bij brief van 31 mei 2021 heeft de StAB een bevestigend antwoord op deze vraag gegeven.
10. Bij brief van 9 november 2021 heeft de Afdeling de StAB verzocht om de waarde van de bedrijfsruimte onder het oude planologische regime te taxeren, indien geen rekening wordt gehouden met het overgangsrecht, maar slechts met wat bij recht was toegestaan.
11. Bij brief van 14 februari 2022 heeft de StAB verslag uitgebracht. In dat verslag is onder meer het volgende vermeld.
De StAB heeft taxateur T. de Boer verzocht om de bedrijfsruimte te taxeren en daarbij als uitgangspunten te hanteren dat het op grond van het oude planologische regime was toegestaan om de bedrijfsruimte te gebruiken voor één of meerdere (atelier)woningen met werkfuncties en dat er geen evidente privaatrechtelijke belemmering aanwezig was voor een invulling van de bedrijfsruimte met deze woonfunctie. De Boer heeft twee scenario’s getaxeerd: een invulling van de gehele bedrijfsruimte (695 m² brutovloeroppervlak) met in totaal zes woonappartementen en een invulling van een gedeelte van de bedrijfsruimte (95 m² brutovloeroppervlak) met één woonappartement. De marktwaarde onder het oude bestemmingsplan van het scenario met zes woonappartementen op de peildatum is op € 1.910.000,00 geschat. De marktwaarde onder het oude bestemmingsplan van het scenario met één woonappartement is op € 262.500,00 geschat.
Uit de taxatie van De Boer, in combinatie met de taxatie van Roos, blijkt dat de bedrijfsruimte onder het oude bestemmingsplan een hoogste waarde (van € 2.162.500,00) had bij een invulling met 600 m² voor horeca (€ 1.900,000,00) en 95 m² voor wonen (€ 262.500,00).
Indien er geen evidente privaatrechtelijke belemmering is, is een invulling met één of meerdere woonappartementen onder het nieuwe planologische regime eveneens toegestaan. Dit is van invloed op de hoogste waarde van de bedrijfsruime op de peildatum en de uiteindelijk berekende waardevermindering, aldus de StAB.
oordeel van de Afdeling
12. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de beroepsgronden bespreken en afsluiten met een conclusie.
toetsingskader
13. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
14. In beginsel rust op de verzoeker om schadevergoeding de bewijslast als hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade, omtrent de omvang van de schade of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende handeling en de gestelde schade bestrijdt.
15. Bij de waardering van onroerende zaken spelen niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie redelijkerwijs aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
planologische vergelijking
16. [appellante] betoogt dat het college in het besluit van 23 mei 2019, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ, niet heeft onderkend dat in het oude bestemmingsplan een vergissing is gemaakt en dat het niet de bedoeling is geweest om het gebruik van het volledige brutovloeroppervlak van de bedrijfsruimte van 695 m² bij kantoor en horeca tot 600 m² te beperken.
16.1. Of dat niet de bedoeling is geweest, is niet relevant, omdat de tekst van artikel 3, derde lid, van de planregels van het oude bestemmingsplan niet voor misverstand vatbaar is. In deze bepaling is het maximale brutovloeroppervlak voor kantoor en horeca op 600 m² vastgesteld. Overigens betekent dat, anders dan [appellante] onder verwijzing naar artikel 3, tweede lid, van de planregels aanvoert, niet dat het niet mogelijk was om het resterende deel van 95 m² te gebruiken. Hoewel uit deze bepaling valt af te leiden dat het niet was toegestaan om de bedrijfsruimte gelijktijdig voor kantoor of horeca en wonen te gebruiken, dat wil zeggen gedeeltelijk voor kantoor of horeca en voor het overige voor wonen, doet dat niet af aan de mogelijkheid de bedrijfsruimte geheel voor wonen te gebruiken.
In het betoog is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat artikel 3, derde lid, van de planregels ten onrechte in de planvergelijking is betrokken.
Het betoog slaagt niet.
17. [appellante] betoogt voorts dat in de planvergelijking ten onrechte geen rekening is gehouden met het overgangsrecht. Hoewel in het nieuwe bestemmingsplan geen begrenzing van het brutovloeroppervlak is opgenomen, zodat het is toegestaan om het volledige brutovloeroppervlak voor kantoor te gebruiken, was dat onder het oude planologische regime op grond van het overgangsrecht ook al mogelijk. Volgens [appellante] betekent dit dat het nieuwe bestemmingsplan geen voordeel voor haar oplevert.
17.1. In het kader van de beslissing op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan wordt gesteld dat deze schade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking neemt het bij een bestemmingsplan behorende overgangsrecht een speciale plaats in. Dit overgangsrecht strekt tot bescherming van een op grond van het oude planologische regime bestaande situatie die afwijkt van de nieuwe bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. Dat die situatie niet past binnen die nieuwe bestemmingsregeling, betekent dat is beoogd om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode, zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 12 februari 1997 (AB 1997, 232) heeft overwogen. Die situatie mag dan voorlopig blijven bestaan. De bescherming van een overgangsregeling reikt echter minder ver dan de mogelijkheden die een positieve bestemming geeft.
In die uitspraak heeft de Afdeling voorts overwogen dat de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde zijn dan de bestemmingsvoorschriften en dat het niet is toegestaan om een vergelijking te maken tussen de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime en de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime. De mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude regime worden niet betrokken bij het antwoord op de vraag of het nieuwe regime een planologische verslechtering voor de aanvrager betekent. Hetzelfde geldt, in beginsel, voor de schadetaxatie, omdat deze plaatsvindt op basis van de planvergelijking. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:856.
17.2. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college ten onrechte geen uitzondering heeft gemaakt op de hoofdregel van de rechtspraak dat het overgangsrecht in de planvergelijking buiten beschouwing wordt gelaten. Dat, zoals [appellante] ter nadere toelichting van het betoog heeft aangevoerd, het college bij besluit van 13 april 2004 met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling van het destijds toepasselijke uitbreidingsplan heeft verleend voor het gebruik van het volledige vloeroppervlak van de bedrijfsruimte voor kantoordoeleinden, doet daar niet aan af. Niet in geschil is dat dit gebruik na de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan gedeeltelijk (voor 95 m² van het vloeroppervlak) onder het overgangsrecht is komen te vallen. In de planvergelijking met het nieuwe bestemmingsplan wordt dus geen rekening gehouden met het besluit van 13 april 2004.
Het betoog slaagt niet.
17.3. Overigens had [appellante] een verzoek om vergoeding van planschade naar aanleiding van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan kunnen indienen. Bij de voorbereiding van het op dat verzoek te nemen besluit had het college dan een vergelijking moeten maken tussen de planologische mogelijkheden van de bedrijfsruimte onder het oude bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het uitbreidingsplan en het besluit van 13 april 2004, waarbij het college buiten beschouwing had moeten laten dat, gelet op de overgangsrechtelijke bepalingen van het oude bestemmingsplan, het gebruik van het volledige vloeroppervlak voor kantoor nog steeds was toegestaan. Van die overgangsrechtelijke bepalingen zou in dat geval dus geen dempende werking op de omvang van de schade zijn uitgegaan.
schadetaxatie
18. Het college heeft zich in het besluit van 23 mei 2019 op het standpunt gesteld dat de bedrijfsruimte op de peildatum onder het oude bestemmingsplan op grond van de mogelijkheid om 600 m² van het brutovloeroppervlak voor horeca te gebruiken geen hogere waarde had dan onder het nieuwe bestemmingsplan op grond van de mogelijkheid om 695 m² van het brutovloeroppervlak voor kantoor te gebruiken. Indien dit standpunt juist is, heeft [appellante] geen planschade geleden en is verder niet van belang welke waarde de bedrijfsruimte op de peildatum onder het oude en nieuwe bestemmingsplan had op grond van de mogelijkheid om 695 m² van het brutovloeroppervlak voor wonen te gebruiken.
19. In het advies van de SAOZ van 7 mei 2019 is vermeld dat aan VTA opdracht is gegeven om te beoordelen of de horecafunctie op de peildatum een hogere waarde had dan de kantoorfunctie en om daarbij geen rekening te houden met de overgangsrechtelijke situatie op een deel van de bedrijfsruimte. Uit het taxatierapport van 28 maart 2019 blijkt dat VTA, in strijd met de opdracht, de mogelijkheden op grond van het overgangsrecht bij het oude bestemmingsplan bij de taxatie van de waarde van de bedrijfsruimte heeft betrokken. Ook is VTA van een brutovloeroppervlak van 658 m² en een verhuurbaar vloeroppervlak van 627 m² uitgegaan, terwijl, naar in het advies van de SAOZ is vermeld, de bedrijfsruimte een brutovloeroppervlak van 695 m² en een verhuurbaar vloeroppervlak van 665 m² heeft.
Omdat het voordeel van het nieuwe bestemmingsplan bestaat uit het positief bestemmen van de mogelijkheden op grond van het overgangsrecht bij het oude bestemmingsplan, biedt het taxatierapport inzicht in de waarde van de bedrijfsruimte op de peildatum op grond van de kantoorfunctie onder het nieuwe bestemmingsplan, met dien verstande dat deze waarde hoger zou zijn uitgevallen, indien VTA was uitgegaan van de in het advies van de SAOZ vermelde maten. Verder valt uit het taxatierapport af te leiden dat VTA ook tot de conclusie zou zijn gekomen dat de horecafunctie onder het oude bestemmingsplan geen hogere waarde had dan de kantoorfunctie onder het nieuwe bestemmingsplan, indien zij, in het kader van de taxatie van de waarde van de bedrijfsruimte onder het oude planologische regime geen rekening had gehouden met de mogelijkheden op grond van het overgangsrecht en met de zogenoemde correctieposten. Waar het om gaat, is of [appellante], in de zienswijze of de reacties op de verslagen van de StAB, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van deze conclusie naar voren heeft gebracht. Indien dat het geval zou zijn, zou de Afdeling, na gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 23 mei 2019, aanleiding kunnen zien om met gebruikmaking van de verslagen van de StAB zelf in de zaak te voorzien.
20. [appellante] heeft in de zienswijze van 2 juli 2019, mede onder verwijzing naar het taxatierapport van FRIS van 1 juli 2019, op drie onderdelen kritiek gegeven op de taxatie van VTA van de horecafunctie onder het oude bestemmingsplan. De Afdeling zal die kritiek hierna beoordelen.
- huurprijs per m² voor horecafunctie
21. [appellante] betoogt dat de door VTA gebruikte referentieobjecten niet representatief zijn wat betreft locatie, situering en omvang en dat VTA vermoedelijk slechts is uitgegaan van publieke gegevens uit de database van de Nederlandse Vereniging van Makelaars (hierna: NVM), terwijl het merendeel van de transacties niet in deze database is opgenomen en niet publiek is. Het is gebruikelijk dat in een huurovereenkomst wordt bepaald dat partijen over de inhoud van die overeenkomst geen mededelingen doen. Partijen hebben er immers geen belang bij dat, bijvoorbeeld, de hoogte van de huursom bekend wordt, omdat dat van invloed kan zijn op hun toekomstige onderhandelingspositie. De database van de NVM bevat dan ook slechts een fractie van de huurtransacties. Daarom is het niet mogelijk om op basis van deze database een goede inschatting te maken van de markthuur voor het gebruik van de bedrijfsruimte voor horeca. Daarvoor is veldonderzoek nodig. FRIS heeft, anders dan VTA, dat veldonderzoek gedaan en daardoor representatieve transacties kunnen toepassen. In het taxatierapport van 1 juli 2019 is FRIS op basis daarvan tot een huurprijs voor horeca van € 285,00 per m² gekomen.
21.1. Hoewel in de database van de NVM een beperkt aantal relevante transacties is opgenomen, wil dat niet zeggen dat die transacties geen goed beeld van de markt kunnen geven en VTA, in het kader van de taxatie van de horecafunctie, niet op die transacties heeft mogen afgaan. In het taxatierapport van FRIS van 1 juli 2019 is verder niet uiteengezet waarom de door VTA gebruikte transacties ongeschikt zijn of waarom de door VTA betekende huurprijs van € 230,00 per m² niet uit die transacties valt af te leiden.
Dat FRIS, met gebruikmaking van ander referentiemateriaal, tot een huurprijs van € 285,00 per m² is gekomen, brengt op zichzelf niet met zich dat [appellante] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het taxatierapport van VTA naar voren heeft gebracht. Daarbij is van belang dat VTA, in de brief van 1 september 2019, heeft uiteengezet waarom de door FRIS gehanteerde huurprijs te hoog is en niet uit het referentiemateriaal valt af te leiden, gelet op de verschillen tussen de bedrijfsruimte en de objecten.
In het betoog is, ook gelet op het onder 13 tot en met 15 van deze uitspraak vermelde toetsingskader, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college redelijkerwijs niet van de door VTA berekende huurprijs voor horeca van € 230,00 per m² had mogen uitgaan.
Het betoog slaagt niet.
- diversiteit aan gebruiksmogelijkheden
22. [appellante] betoogt voorts dat het college niet heeft onderkend dat iedere vorm van diversiteit aan gebruiksmogelijkheden meerwaarde heeft ten opzichte van het ontbreken van diversiteit of ten opzichte van verminderde diversiteit. Voor de waarde van een beleggingspand is niet alleen de maximale hoogte van de huurstroom van belang, maar ook dat de gebruiksmogelijkheden zo ruim mogelijk zijn, omdat daardoor bij variërende marktontwikkelingen niet alleen de kans op leegstand wordt voorkomen, maar ook de kans wordt vergroot dat de hoogste huurstroom wordt verkregen. Aan een pand met meer gebruiksmogelijkheden kleeft voor een belegger (de relevante koper) dus minder risico dan aan een pand met minder gebruiksmogelijkheden. Dat reflecteert in een hogere waarde. VTA heeft verzuimd om de gebruikscombinatie wonen, kantoor en horeca te taxeren.
22.1. In het besluit van 23 mei 2019 heeft het college zich, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van 7 mei 2019 en het taxatierapport van VTA van 28 maart 2019, gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de grotere diversiteit aan gebruiksmogelijkheden onder het oude planologische regime in dit geval geen meerwaarde heeft gehad. In het kader van deze diversiteit heeft [appellante] in de zienswijze van 2 juli 2019, onder verwijzing naar het taxatierapport van FRIS van 1 juli 2019, opnieuw een beroep gedaan op een in een vakblad gepubliceerd artikel over de effecten van meervoudige bestemming op de transactieprijs van kantoren. Naar aanleiding hiervan heeft VTA, in de reactie van 4 september 2019, uiteengezet dat FRIS de in het artikel beschreven mogelijke effecten en theoretische aspecten van transformatie niet juist heeft uitgewerkt.
22.2. Uit het artikel valt niet af te leiden dat, zoals [appellante] heeft gesteld, iedere vorm van diversiteit aan gebruiksmogelijkheden een meerwaarde heeft ten opzichte van verminderde diversiteit of het ontbreken van diversiteit.
Tussen VTA en FRIS bestaat verschil van inzicht over de gestelde meerwaarde van de horecafunctie binnen het palet aan gebruiksmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan. Het is juist om deze reden dat de Afdeling de StAB voor dit onderdeel van de taxatie heeft ingeschakeld om meer duidelijkheid te verkrijgen over het antwoord op de vraag welke invloed de dubbele gebruiksmogelijkheid van horeca en kantoor heeft op de waardering van de bedrijfsruimte onder het oude bestemmingsplan. Uit het onder 8 van deze uitspraak weergegeven verslag van de StAB valt af te leiden dat de StAB de conclusie van VTA onderschrijft dat die dubbele gebruiksmogelijkheid in dit geval niet tot een hogere waarde van de bedrijfsruimte onder het oude bestemmingsplan heeft geleid.
Gelet op het voorgaande, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek van de SAOZ wat dit onderdeel van haar advies betreft onzorgvuldig is geweest, of dat de SAOZ redelijkerwijs niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat die diversiteit in dit geval geen meerwaarde had.
Het betoog slaagt niet.
- correctiepost voor kosten uitkopen huurder
23. [appellante] betoogt verder dat VTA ten onrechte rekening heeft gehouden met een correctiepost ten bedrage van € 144.000,00 voor het uitkopen van de huurder van de kantoorruimte ten behoeve van het benutten van de horecafunctie. Volgens [appellante] is het niet nodig om de horecafunctie meteen op de peildatum te realiseren. Verder had zij op grond van de huurovereenkomst de mogelijkheid om de overeenkomst met ingang van 31 maart 2015 te beëindigen.
23.1. [appellante] heeft geen belang bij dit betoog. Uit het taxatierapport van VTA van 28 maart 2019 valt immers af te leiden dat ingeval de correctiepost buiten beschouwing zou zijn gelaten, de horecafunctie op de peildatum onder het oude bestemmingsplan nog steeds geen hogere waarde heeft dan de kantoorfunctie onder het nieuwe bestemmingsplan.
slotsom
24. [appellante] heeft in de zienswijze en de reacties op de verslagen van de StAB geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie van de SAOZ dat de bedrijfsruimte op grond van de horecafunctie onder het oude bestemmingsplan op de peildatum geen hogere waarde had dan onder het nieuwe bestemmingsplan. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 23 mei 2019 is ongegrond.
25. Omdat het besluit van 23 mei 2019 niet wordt vernietigd, is er voor de Afdeling geen grond om, met gebruikmaking van de verslagen van de StAB, zelf in de zaak te voorzien. Daarom komt geen betekenis toe aan de conclusie van de StAB dat [appellante] planschade in de vorm van waardevermindering van de bedrijfsruimte heeft geleden.
Proceskosten
26. Het college moet de door [appellante] gemaakte proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2017 in zaak nr. 16/5755;
III. verklaart het door [appellante]. bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 juli 2016;
V. verklaart het van rechtswege ontstane beroep ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante]. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.554,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante]. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
452.