Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/3039
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland
verweerder
(gemachtigde: mr. F. Kaya).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vodafone Libertel B.V. uit Maastricht (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. M. Karluk-Pellikaan).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een zendmast aan de [adres 1] te [plaats] .
1.1.
Het college heeft deze omgevingsvergunning met het besluit, verzonden op 11 november 2022, aan vergunninghouder verleend. Met het bestreden besluit van 18 april 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de vergunningverlening in stand gelaten.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 5 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres samen met [naam 1] , gemachtigde van het college en gemachtigde van vergunninghouder.
Totstandkoming van het besluit
2. Vergunninghouder heeft op 25 augustus 2022 een aanvraag ingediend voor het realiseren van een zendmast op het sportveld aan de [adres 1] te [plaats] ten behoeve van netwerkdekking in [plaats] . De zendmast heeft een hoogte van 39,9 meter.
2.1.
Met het besluit van heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” en “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”.
2.2.
Eiseres woont aan de [adres 2] te [plaats] . Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit. Zij heeft het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 13 maart 2023.
2.3.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften ontvankelijk, maar ongegrond verklaard. Het besluit tot vergunningverlening is dus in stand gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de vergunningverlening aan vergunninghouder. De rechtbank doet dat mede aan de hand van de argumenten van eiseres, de beroepsgronden.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Kan eiseres als belanghebbende bij het besluit tot vergunningverlening worden aangemerkt?
4. Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet de rechtbank eerst uit eigen beweging (“ambtshalve”) beoordelen of het bezwaar ontvankelijk was. Een bezwaar is onder meer niet-ontvankelijk als de bezwaarmaker geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.1.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een bezwaarmaker een objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het beluit, zoals een vergunning, toestaat, is in beginsel belanghebbend bij dat besluit.
4.2.
Eiseres heeft aangevoerd dat het college haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt.
4.3.
Dit standpunt berust op een verkeerde lezing van het bestreden besluit. Het college heeft eiseres in het bestreden besluit wél als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb aangemerkt en heeft het bezwaar van eiseres ontvankelijk geacht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college eiseres terecht aangemerkt als belanghebbende. Hoewel vast staat dat eiseres op circa 500 meter afstand van de zendmast woont en vanuit de woning geen zicht heeft op de zendmast, zal zij naar eigen zeggen feitelijke gevolgen van de zendmast ondervinden, als gevolg van de elektromagnetische straling die de zendmast verspreidt. Eiseres is elektrohypersensitief. Ter onderbouwing van het oordeel dat eiseres belanghebbende is bij het besluit tot vergunningverlening wijst de rechtbank op de uitspraken op van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 december 2022 [1] waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat in geval van een afstand tot een zendmast van 450 meter, respectievelijk 600 meter eisers het voordeel van de twijfel moeten krijgen over de vraag of zij ter plaatse gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden.
4.4.
Het voorgaande betekent dat het college eiseres terecht heeft ontvangen in haar bezwaar en het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk heeft verklaard. Ter informatie van eiseres merkt de rechtbank op, dat de vraag naar de ontvankelijkheid van een bezwaar, een andere vraag is dan de vraag of een bezwaar ook doel treft en dus gegrond is.
Beoordelingskader vergunningverlening
5. Op de locatie waar de zendmast is voorzien geldt het [bestemmingsplan] . Op grond van dat bestemmingsplan is de aangevraagde activiteit ter plaatse niet toegestaan. Het college heeft daarom een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” en “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”. Het college heeft de vergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
5.1.
Daarin is -samengevat- bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hieruit volgt dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, wordt beoordeeld of sprake is van een in de bij het Bor aangewezen geval, en of de activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader vindt een belangenafweging plaats.
5.2.
De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Sprake van een in het Bor aangewezen geval?
6. Het college heeft aan het verlenen van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat sprake is van een situatie van artikel 4, aanhef en onder 5, van het Bor: een antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 meter. Tussen partijen is niet in geschil dat de zendmast daaraan voldoet en de rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Het college was in beginsel bevoegd de omgevingsvergunning te verlenen.
Goede ruimtelijke ordening: gezondheidseffecten?
7. Het college heeft beleidsregels opgesteld waarmee hij verdere invulling geeft aan de bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 5 van het Bor, een omgevingsvergunning te verlenen.
Deze beleidsregels zijn de Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016 (Beleidsregels). Artikel 10 van Pro de beleidsregels bevat aanvullende voorwaarden waaronder er in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een antenne-installatie. Het college heeft gesteld dat de zendmast aan deze voorwaarden voldoet. Eiseres heeft dat niet betwist.
8. Dat de zendmast aan de Beleidsregels voldoet, betekent niet dat de omgevingsvergunning niet zou kunnen worden geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Bij beantwoording van de vraag of er sprake is van strijd is met de goede ruimtelijke ordening, heeft het bevoegd gezag beleidsruimte en moet het de betrokken belangen afwegen. Gezondheidseffecten en voorzorg kunnen van betekenis zijn bij de door een bestuursorgaan te maken afweging.
9. In reactie op de stelling van eiseres dat vanwege de gezondheidsrisico’s had moeten worden afgezien van vergunningverlening, heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat het college onvoldoende deskundig is om de gezondheidseffecten van antennemasten zelf te beoordelen. Voor de afweging van belangen is het college afhankelijk van de rijksoverheid en erkende wetenschappelijke instituten die hierover advies geven. De Gezondheidsraad, de Wereldgezondheidsorganisatie, het RIVM en het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid beoordelen alle beschikbare onderzoeken over antenne opstelpunten/elektromagnetische velden en gezondheid in samenhang met elkaar. Deze instituten komen tot de conclusie dat draadloze apparatuur, waaronder antennes voor mobiele communicatie en die voor 5G, veilig te gebruiken zijn, zolang wordt voldaan aan de blootstellingslimieten. Voor het plan is uitgegaan van de door de International Commission on Non lonizing Radiation Protection (ICNIRP) vastgestelde limieten die de rijksoverheid hanteert voor de blootstelling van straling. Overschrijding van deze vastgestelde limieten doet zich niet voor en er is geen sprake van sterke wetenschappelijke aanwijzingen dat elektromagnetische velden ernstige effecten op de gezondheid hebben, als de blootstellingslimiet niet wordt overschreden. Omdat wordt voldaan aan de ter zake door de rijksoverheid gehanteerde blootstellingslimieten zal de straling die van de antennemast zal uitgaan volgens het college geen gevaar voor de gezondheid van omwonenden opleveren.
10. Eiseres heeft aangevoerd dat in Nederland ten onrechte wordt vastgehouden aan de blootstellingsnormen van ICNIRP. Die normen zijn te hoog. Steun daarvoor vindt eiseres in het feit dat de normen in diverse landen rondom Nederland ruim lager zijn vastgesteld.
11. De rechtbank overweegt dat elektromagnetische straling in sterkte afneemt, naar mate de afstand tot de bron toeneemt. Eiseres woont op circa 500 meter van de voorgenomen locatie van de zendmast. De veldsterkte ter plaatse van de woning van eiseres zal vanwege de afstand tot de mast beduidend lager zijn dan ter plaatse van de mast. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor een algemene beoordeling van de aanvaardbaarheid van de blootstellingslimieten van ICNIRP als grens voor de bescherming van de volksgezondheid. De rechtbank merkt in algemene zin wel op dat de omstandigheid dat andere landen lagere normen hanteren, niet automatisch betekent dat de blootstellingslimieten van ICNIRP onjuist zouden zijn.
11. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat de gezondheidsrisico’s als gevolg van elektromagnetische velden wel wetenschappelijk zijn aangetoond. Ter onderbouwing daarvan heeft eiseres onder meer gewezen op het boek “Alledaagse stralingsoverlast” van Susan Pocket en op het standpunt hierover van prof. dr. ir. [naam 2] , voormalig voorzitter van de commissie elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad.
13. Dit betoog slaagt niet. In de documenten waarnaar eiseres verwijst is in het algemeen gesteld dat gezondheidseffecten vanwege electromagnetische velden kunnen optreden, maar daaruit blijkt niet dat de gezondheidsrisico’s op een afstand van een antennemast vergelijkbaar met de afstand tot de woning van eiseres zodanig groot zijn dat het college geen omgevingsvergunning had mogen verlenen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres zelf heeft gesteld dat een afstand van 500 meter tot een zendmast als veilige afstand wordt beschouwd.
14. Eiseres heeft tot gesteld dat vergunningverlening in strijd is met artikel 4, eerste lid, onder c en d van het VN-Verdrag Handicap en de Wet gelijke behandeling op grond van Handicap of chronische ziekte en dat sprake is van discriminatie. Ook dit betoog slaagt niet omdat eiseres deze beroepsgrond verder niet heeft onderbouwd. Daarbij overweegt de rechtbank dat toetsing aan een artikel van een verdrag alleen kan plaatsvinden als dit artikel rechtstreekse werking heeft. Los daarvan is zonder toelichting niet duidelijk op welke manier uit het Verdrag en de Wet gelijke behandeling volgt dat het college wegens de handicap van eiseres van vergunningverlening had moeten afzien.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot vergunningverlening voor de zendmast in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 9 februari 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts mag worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Besluit omgevingsrecht
Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 4, onderdeel 5, van bijlage II van het Bor komt in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, een antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 meter.
In het Bor is antenne-installatie gedefinieerd als: installatie bestaande uit een antenne, een antennedrager, de bedrading en de al dan niet in een of meer techniekkasten opgenomen apparatuur, met de daarbij behorende bevestigingsconstructie.
Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016
Artikel 10 Een Pro antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 m
Het wettelijke kader luidt als volgt:
Burgemeester en wethouders kunnen in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen voor een antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 m.
Hiervoor geldt de volgende specifieke beleidsregel:
Onder de onderstaande aanvullende voorwaarden kan in afwijking van het bestemmingsplan medewerking worden verleend aan een omgevingsvergunning voor een antenne-installatie:
- De antenne-installatie mag als zelfstandige mast worden geplaatst, mits gemotiveerd wordt dat er geen mogelijkheid is tot site-sharing op een bestaande mast of plaatsing op een nabijgelegen bouwwerk, zoals een gebouw of windturbine;
- De antenne-installatie wordt in principe niet geplaatst in de directe nabijheid van een zelfstandige mast;
- De antenne-installatie wordt in principe geplaatst in de directe nabijheid van bestaande bebouwing;
- Ten aanzien van de locatiekeuze dient de volgende volgorde te worden gehanteerd:
1. Bedrijventerrein/industriegebied;
2. Jachthavens, sportvelden, verkeersknooppunten en parkeerplaatsen;
3. Buitengebied.
- Plaatsing van een zelfstandige mast in de directe nabijheid van een woongebied is niet wenselijk;
- De antenne-installatie mag geen afbreuk doen aan de visuele kwaliteit van een gebouw en/of de omgeving;
- De antenne-installatie mag in principe niet geplaatst worden in een beschermd natuurgebied;
- De antenne-installatie moet voldoen aan redelijke eisen van welstand;
- De antenne-installatie moet voldoen aan de normen uit het Nationaal Antennebeleid;
- De antenne-installatie biedt de mogelijkheid tot site-sharing;
- Het plan wordt voor advies voorgelegd aan de stedenbouwkundige;
- Afhankelijk van de locatie dient de installatiekast landschappelijk te worden ingepast;
- Indien noodzakelijk wordt er een overeenkomst gesloten voor de landschappelijke inpassing.