Uitspraak
202100729/1/R4.
Datum uitspraak: 28 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Berkelland,
2. KPN B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 december 2020 in zaak nr. 19/2213 in het geding tussen:
Vereniging "Gelderse Natuur en Milieufederatie" en Stichting "Het Geldersch Landschap", beide gevestigd te Arnhem, (hierna tezamen en in enkelvoud: de vereniging),
[partij A] en [partij B], wonende te Haarlo,
[partij C], wonende te Haarlo
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college aan KPN een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw van een antennemast en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan op het perceel aan de Dennenweg ongenummerd te Haarlo.
Bij besluiten van 15 maart 2019 heeft het college het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van de vereniging en [partij C] ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank de door de vereniging, [partij A] en [partij B] en [partij C] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 15 maart 2019 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en KPN hoger beroep ingesteld.
[partij C] en [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij drie besluiten van 10 mei 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard, het besluit van 17 juli 2018 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten, en de bezwaren van [partij A] en [partij B] en [partij C] ongegrond verklaard.
De vereniging, [partij C] en [partij A] en [partij B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 10 mei 2021.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[partij A] en [partij B] hebben een nader stuk naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op 16 mei 2022 ter zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en mr. I. Nikkels, en KPN B.V., vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. D. Nazari, beiden advocaat te Den Haag, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij B], de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en Stichting "Het Geldersch Landschap", vertegenwoordigd door [gemachtigde D], als partij gehoord. [partij C] en [partij A] hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. De voorzitter heeft het onderzoek aan het einde van de zitting gesloten.
Het onderzoek is heropend om de aanvraag en bijbehorende stukken toe te laten.
[partij A] en [partij B], [partij C], KPN en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 29 september 2022 opnieuw ter zitting behandeld, waar [partij B], het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en mr. I. Nikkels, en KPN, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. D. van Groen, beiden advocaat te Den Haag, en [gemachtigde B], zijn verschenen. [partij A] heeft via videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Tijdens de zitting zijn alleen de gronden tegen het besluit van 10 mei 2021 over de fundatietekening nader besproken. De voorzitter heeft het onderzoek aan het einde van de zitting gesloten.
Overwegingen
Samenvatting
1. Deze zaak gaat over een vergunning voor een antennemast in Haarlo. Het college van burgemeester en wethouders van Berkelland en de vergunninghoudster zijn van oordeel dat [partij A] en [partij B] geen belanghebbende zijn bij deze vergunning. De Afdeling is, net als de rechtbank Gelderland, van oordeel dat [partij A] en [partij B] wel belanghebbende zijn. De rechtbank heeft het eerdere besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders dan ook terecht vernietigd. Dat laatste brengt met zich dat de Afdeling hun beroep tegen het na de uitspraak van de rechtbank genomen nieuwe besluit op bezwaar, inhoudelijk behandelt. Daarnaast is tegen de vernietiging van de besluiten op bezwaar van de vereniging en [partij C] geen hoger beroep ingesteld, zodat de Afdeling de beroepen van deze partijen tegen de na de uitspraak van de rechtbank genomen nieuwe besluiten op bezwaar eveneens inhoudelijk behandelt. In beroep hebben [partij A] en [partij B] en [partij C] onder meer hun zorgen geuit over de gevolgen van het gebruik van de antennemast voor hun gezondheid. De Afdeling heeft de standpunten die zij hierover naar voren hebben gebracht, beoordeeld. De Afdeling heeft begrip voor de zorgen van de omwonenden. Maar op basis van de wetenschappelijke artikelen en rapporten die zij in deze procedure naar voren hebben gebracht, komt de Afdeling tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat de gezondheidsrisico’s op een afstand van een antennemast vergelijkbaar met de afstand tot hun woningen zodanig groot zijn dat het college voor het gebruik en de plaatsing van de antennemast geen vergunning had mogen verlenen. Ook in de overige door partijen in beroep aangevoerde gronden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de vergunning niet had mogen worden verleend. In de overwegingen hieronder zet de Afdeling uiteen hoe zij tot dit oordeel komt.
Inleiding
2. Aan KPN is een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw van een antennemast op het perceel aan de Dennenweg ongenummerd te Haarlo. De vereniging, [partij A] en [partij B] en [partij C] vrezen onder meer schade voor de natuur en het landschap, als ook gezondheidsschade door elektromagnetische velden afkomstig van de antennemast.
Het college heeft het bezwaar van [partij A] en [partij B] niet-ontvankelijk verklaard, vanwege de afstand tussen hun woning en de antennemast en het feit dat zij daarop vanwege tussenliggende bebossing geen of slechts beperkt zicht hebben. Ten aanzien van de door hen gestelde gezondheidsrisico’s heeft het college overwogen dat de afstand van de antennemast tot de woning van [partij A] en [partij B] zodanig is dat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de mast. Daarbij heeft het college betrokken dat voor de mast geen omgevingsvergunning milieu nodig is, omdat het vermogen van de mast minder dan 4 kW bedraagt. Ook de aard van de bebouwing, de veldsterkte van minder dan 1 volt per meter (V/m) op een afstand van 328 meter van de mast, waarmee ruim onder de blootstellingslimieten van de International Commission on Non Ionizing Radiation Protection (hierna: ICNIRP) wordt gebleven, de wetenschap dat de veldsterkte minder wordt naarmate de afstand groter wordt en het feit dat de woning van [partij A] en [partij B] op een grotere afstand ligt, heeft het college betrokken bij het besluit. Ook om die reden ondervinden [partij A] en [partij B] volgens het college geen gevolgen van enige betekenis.
De bezwaren van de vereniging en [partij C] hebben het college geen aanleiding gegeven om het besluit van 17 juli 2018 te herroepen. Hun bezwaren zijn ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep van [partij A] en [partij B] onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 18 december 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:6699, gegrond verklaard, omdat niet kan worden uitgesloten dat ook bij een veldsterkte van minder dan 1 V/m sprake is van verhoogde gezondheidsrisico’s en zij daarom zijn aan te merken als belanghebbenden. Volgens de rechtbank heeft het college hun bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft de rechtbank de beroepen van de vereniging en [partij C] gegrond verklaard, omdat de motivering van de besluiten van 15 maart 2019 er onvoldoende blijk van geeft dat het college de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het omliggende gebied, waaronder landgoed ’t Wolink, heeft betrokken bij de besluiten.
Het college en KPN zijn het niet eens met de gegrondverklaring van het beroep van [partij A] en [partij B] en de overwegingen over de gezondheidsrisico’s in het kader van hun belanghebbendheid. Zij hebben daarom hoger beroep ingesteld.
Hoger beroepen
Belanghebbendheid
3. KPN en het college betogen dat de rechtbank [partij A] en [partij B] ten onrechte als belanghebbenden bij het besluit van 17 juli 2018 heeft aangemerkt. Het college en KPN betogen dat gezondheidseffecten bij een veldsterkte zoals die zal optreden ter plaatse van de woning van [partij A] en [partij B], op grond van de huidige stand van de wetenschap uitgesloten zijn, zodat [partij A] en [partij B] geen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. In dit verband verwijzen zij naar het rapport "5G en gezondheid" van de vaste Commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad (hierna: de Commissie) van 2 september 2020 (hierna: het rapport "5G en gezondheid") en stellen dat daaruit volgt dat de Gezondheidsraad de blootstellingslimieten van de ICNIRP nog steeds onderschrijft. KPN stelt dat de enkele stelling dat [partij A] extra gevoelig zou zijn voor straling onvoldoende is voor het oordeel dat zij hinder van enige betekenis ondervindt.
3.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 7:1, eerste lid, luidt: "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]."
Artikel 8:1 luidt Pro: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
3.3. De Afdeling acht het aannemelijk dat als feitelijk gevolg van het gebruik van de antennemast bij de woning van [partij A] en [partij B] elektromagnetische velden kunnen optreden. Het is vervolgens de vraag of die velden gevolgen van enige betekenis opleveren. Zoals de Afdeling bij uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2022:3936, r.o. 3.3) heeft overwogen, kan er twijfel bestaan over de vraag of bij een veldsterkte van minder dan 1 V/m gezondheidsrisico’s kunnen optreden en is daarom twijfel mogelijk over de vraag of de gevolgen voor, in dit geval, [partij A] en [partij B] van enige betekenis zijn. Zij moeten naar het oordeel van Afdeling echter het voordeel van de twijfel krijgen. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:499, r.o. 5.4. De Afdeling acht daarbij van belang dat de Commissie in het rapport "5G en gezondheid" stelt dat er nog te weinig bekend is over de blootstelling aan 5G-frequenties, zodat nog geen antwoord kan worden gegeven op de vraag of blootstelling daaraan daadwerkelijk gezondheidsrisico’s oplevert en dat het voor geen van de onderzochte ziekten of aandoeningen waarschijnlijk of aangetoond is, maar dat ook niet is uitgesloten dat 5G-frequenties de potentie hebben om gezondheid te schaden. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat zij wel gevolgen van enige betekenis van (het gebruik van) de antennemast kunnen ondervinden. [partij A] en [partij B] hadden daarom als belanghebbenden moeten worden aangemerkt en het college had hun bezwaar inhoudelijk moeten behandelen. Het college heeft hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van [partij A] en [partij B] terecht gegrond heeft verklaard.
De betogen van KPN en het college slagen niet.
Inhoudelijke beoordeling gezondheidsrisico’s
4. De vraag of de gezondheidsrisico’s zodanig zijn dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, komt hierna bij de inhoudelijke beoordeling van de beroepen tegen de besluiten op bezwaar van 10 mei 2021 aan de orde.
Beroepen tegen de drie besluiten op bezwaar van 10 mei 2021
Beroep van rechtswege
5. Bij besluiten van 10 mei 2021 heeft het college opnieuw op de bezwaren beslist, het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard en het besluit van 17 juli 2018 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Verder heeft het college de bezwaren van [partij A] en [partij B] en [partij C] ongegrond verklaard. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Procedureel
6. [partij A] en [partij B] betogen dat het besluit op bezwaar van 10 mei 2021 nietig is, dan wel voor vernietiging in aanmerking komt, omdat het college niet heeft voldaan aan de door de rechtbank gegeven termijn voor het nemen van een nieuw besluit. Het college heeft de door de rechtbank gestelde termijn volgens hen ten onrechte met twee maanden overschreden.
6.1. Het feit dat het college niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, had voor [partij A] en [partij B] aanleiding kunnen zijn om het college in gebreke te stellen en vervolgens beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen op hun bezwaar, maar betekent niet dat het besluit op bezwaar van 10 mei 2021 onrechtmatig is. Het betoog van [partij A] en [partij B] kan daarom niet leiden tot vernietiging van dat besluit.
Landschappelijke waarden
7. De vereniging, [partij A] en [partij B] en [partij C] betogen dat het college de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het omliggende gebied onvoldoende heeft betrokken bij het nemen van de besluiten van 10 mei 2021. De vereniging stelt dat de antennemast een belangrijke aantasting vormt van de omgevingskwaliteit van in het bijzonder Landgoed ‘t Wolink en de directe omgeving daarvan. De vereniging, [partij A] en [partij B] en [partij C] betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de mast de omgeving niet onevenredig verstoort, omdat de mast 20 meter boven de omliggende bomen zal uitsteken en daardoor het landschapsbeeld zal domineren. Hoewel het landgoed fysiek niet wordt aangetast, gaat het volgens de vereniging om een aantasting van de belevingswaarden. [partij A] en [partij B] en [partij C] stellen in dit verband dat het college voor het landschap met karakteristieke essen een restrictief beleid had moeten voeren en dat het college de schade voor flora en fauna onvoldoende bij het nemen van het besluit op bezwaar heeft betrokken. Volgens [partij A] en [partij B] heeft het college ten onrechte geen onafhankelijk rapport overgelegd waarmee het zijn besluit op dit punt onderbouwt. De vereniging betoogt voorts dat het college niet voldoet aan het uitgangspunt in het beleid over antennemasten op grond waarvan de locatiekeuze zo min mogelijk van invloed moet zijn op de beleving vanuit enig punt in de openbare ruimte en de identiteit van de plek moet worden gerespecteerd. Volgens de vereniging had moeten worden aangesloten bij de structuur van bestaande infrastructurele functies en was een alternatieve locatie aan de Oude Eibergseweg / Groenloseweg geschikt vanwege de hoogspanningsmasten die daar staan. Het college heeft ten onrechte niet onderzocht op welke locatie de minste omgevingseffecten optreden. De vereniging verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:787, r.o. 7.2), waarin is overwogen dat het bestaan van alternatieven tot het onthouden van medewerking aan een bouwplan kan nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Bij de afweging in het kader van de landschapswaarden had het college ook moeten betrekken dat voor de antennemast ondergrondse leidingen moeten worden aangelegd die eveneens invloed hebben op de omgeving, aldus de vereniging.
7.1. De Afdeling zal de onder 7 vermelde betogen van [partij A] en [partij B] en [partij C] niet inhoudelijk behandelen, omdat deze betogen op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kunnen leiden tot vernietiging van de besluiten van 10 mei 2021 op hun bezwaren. De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2, van de Wabo. Het college heeft daarbij beoordeeld of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. [partij A] en [partij B] en [partij C] komen in dit verband op voor het behoud van hun woon- en leefklimaat. De afstand van de woningen van [partij A] en [partij B] en [partij C] tot de omgeving van de antennemast is zodanig dat die omgeving niet kan worden geacht deel uit te maken van hun leefomgeving. Hierdoor is het algemeen belang van het behoud van het essen- en cultuurhistorisch landschap en de bescherming van de flora en fauna rond de antennemast niet zodanig verweven met de belangen van [partij A] en [partij B] en [partij C] dat kan worden gezegd dat de beroepsgrond betrekking heeft op hun belangen. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.5, 10.10, 10.11, 10.14, 10.15 en 10.33). De vereniging beoogt de Gelderse natuur en het landschap te beschermen, zodat de beroepsgrond wel betrekking heeft op haar belangen. De Afdeling zal het betoog van de vereniging daarom hierna inhoudelijk behandelen.
7.2. Het college heeft de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de omgeving van de antennemast betrokken bij de afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft in dat verband aan de besluiten van 10 mei 2021 het "Advies afweging landschappelijke- en cultuurhistorische waarden door de ontwikkeling van het plaatsen van een antennemast aan de Dennenweg in Haarlo" van ing. J.L. van Eijk en R. Oostendorp (hierna: het landschapsadvies) ten grondslag gelegd. Uit het landschapsadvies blijkt dat landgoed ’t Wolink op de cultuurhistorische waardenkaart gewaardeerd is als "zeer hoog". De antennemast wordt ten noorden van het landgoed geplaatst. Volgens het landschapsadvies heeft de antennemast geen fysieke afbreuk van landschaps- of historische waarden tot gevolg. Er ontstaan volgens het landschapsadvies wel zichtlijnen op de mast. In dit verband wordt gesteld dat de eerste 15 tot 20 meter van de mast, door aanwezige bomen en het open karakter van de mast, het gehele jaar aan het zicht wordt onttrokken. Het smallere deel van de mast zal tot 20 meter boven de bomen uitsteken. Vanuit het landgoed gezien, zullen de zichtlijnen, vooral vanaf de landbouwpercelen die beperkt toegankelijk zijn, een tijdelijke blik op de mast geven voor zowel gebruikers van het landgoed als recreanten. De directe zichtlijnen vanaf de paden, die vaak in de bossen lopen en/of langs de houtsingels, zullen nagenoeg het gehele jaar ontbreken. Dit komt door het vrijwel gesloten hoge kronendak en het open karakter van de mast. Volgens het landschapsadvies heeft het inpassen van een antennemast van 40 meter altijd enige landschappelijke impact, maar leidt dit niet tot een onevenredige afbreuk van de cultuurhistorische waarden en/of landschapswaarden van de omgeving.
7.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich met de onder 7.2 vermelde motivering op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van gevraagde omgevingsvergunning niet leidt tot onevenredige afbreuk van de cultuurhistorische waarden en/of landschapswaarden van de omgeving en in zoverre geen strijd ontstaat met de goede ruimtelijke ordening. Zoals in het landschapsadvies staat, is een deel van de mast zichtbaar, maar anders dan de vereniging stelt, is van het domineren van het gebied geen sprake. De verwijzing naar het beleid over antennemasten leidt niet tot een ander oordeel. In artikel 5, negende lid, van het "Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland houdende regels omtrent de plaatsing van antennemasten" staat over de inpassing van een antennemast in het buitengebied dat de locatiekeuze van zo min mogelijke invloed moet zijn op de beleving vanuit enig punt in de openbare ruimte. In de toelichting op dit lid staat dat een bedekte toepassing de voorkeur heeft. Daarvan is sprake. De eerste 20 meter van de mast worden nagenoeg aan het zicht onttrokken door aanwezige bomen en het open karakter van de mast. In het verweerschrift stelt het college hierover dat de antennemast op de locatie aansluit bij het ter plaatse reeds aanwezige groen en dat hierdoor de visuele impact zoveel mogelijk wordt beperkt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt onjuist is.
7.4. Ten aanzien van de alternatieve locaties en ondergrondse leidingen heeft de rechtbank al haar oordeel gegeven. De rechtbank heeft overwogen dat een toetsing van de aantasting van de bodemopbouw in verband met de aanleg van leidingen in deze procedure niet aan de orde is. Ook heeft de rechtbank overwogen dat uit de bij de aanvraag gevoegde onderbouwing blijkt dat twaalf alternatieven zijn beoordeeld, maar dat daarmee geen gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden behaald. De gronden hierover slagen niet volgens de rechtbank. Tegen deze overwegingen is geen hoger beroep ingesteld, zodat de Afdeling van de juistheid daarvan moet uitgaan. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT2145, r.o. 2.5). Wat de vereniging hierover heeft aangevoerd, kan daarom niet meer aan de orde komen.
7.5. Gelet op hetgeen onder 7.3 en 7.4 is overwogen, slaagt het betoog van de vereniging niet.
Gezondheidsrisico’s
8. [partij A] en [partij B] betogen dat het college hun belangen onvoldoende bij het besluit van 10 mei 2021 op hun bezwaar heeft betrokken door niet in te gaan op de gevolgen van het besluit voor de gezondheid van met name [partij A], terwijl zij op een stille plek in een witte zone zijn gaan wonen om zo min mogelijk straling te ervaren. Door de verleende omgevingsvergunning komt daaraan een einde en brengt het college hun gezondheid ernstig in gevaar, aldus [partij A] en [partij B]. Hierom vragen zij om toepassing van het voorzorgsbeginsel. Ook stellen zij dat de rechtbank al heeft geoordeeld dat gezondheidsrisico’s bij een veldsterkte van 1 V/m of minder niet kunnen worden uitgesloten en het college dat oordeel niet heeft weerlegd. [partij A] en [partij B] betogen dat het college ten onrechte de blootstellingslimieten van ICNIRP heeft gehanteerd, omdat die limieten alleen rekening houden met thermische effecten en er lagere limieten zouden moeten worden gehanteerd. In dit verband verwijzen zij naar een interview met als titel "Doodziek van je mobieltje?" op de website zilvervis.net van 7 september 2018 en naar het artikel "Spezifische Symptome und Mobilfunkstrahlung in Selbitz (Bayern) - Evidenz für einer Dosiswirkungsbeziehung" van H. Eger en M. Jahn van februari 2010 (hierna: het artikel van Eger en Jahn), waaruit volgens hen blijkt dat zich ook bij lage veldsterkten gezondheidseffecten voordoen. Dat er sprake is van gezondheidsrisico’s blijkt volgens hen ook uit het feit dat de Commissie in het rapport "5G en gezondheid" niet kan en wil garanderen dat er aan de komst van 5G geen gezondheidsgevaren verbonden zijn. Daarnaast betogen [partij A] en [partij B] dat het college zich onder verwijzing naar een veldsterktemeting uit 2018 in Losser ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de veldsterkte op een afstand van 328 meter van de antennemast minder dan 1 V/m zal bedragen. Zij stellen dat het college een limiet van minder dan 1 V/m niet kan waarborgen. Onder verwijzing naar een veldsterktemeting uit 2017 in Hoogersmilde, waarbij het landschap tussen de mast en het meetpunt vergelijkbaar met de situatie in Haarlo meer open is dan in Losser, stellen zij bovendien dat de veldsterkte ter hoogte van hun woning ongeveer 3,79 V/m zal bedragen. [partij C] heeft voormelde standpunten onderschreven. Verder verwijzen [partij A] en [partij B] en [partij C] naar de stukken die [persoon] in zaak nr. 202100651/1/R4 over gezondheidsrisico’s door elektromagnetische velden heeft aangevoerd.
8.1. In de drie besluiten op bezwaar van 10 mei 2021 staat dat bij een frequentiegebied van 30-400 MHz volgens de nieuwe ICNIRP-richtlijn een blootstellingslimiet geldt van 27,7 V/m. Dit is de laagste blootstellingslimiet. Verder staat in de besluiten dat voor de vergunde antennemast frequenties zullen worden ingezet met een frequentiebereik tussen de 800 MHz en 2.600 MHz. Hiervoor gelden blootstellingslimieten tussen de 38,8 V/m en 61 V/m. Het college stelt dat een veldsterkteonderzoek uit 2018 bij een vergelijkbare antennemast in Losser laat zien dat de veldsterkte op een afstand van 328 m minder dan 1 V/m bedraagt en dat de veldsterkte afneemt naarmate de afstand groter wordt. Het college vermeldt ook dat bij een veldsterkteonderzoek uit 2020 bij een mast in Almere op een afstand van 200 m een veldsterkte van minder dan 1 V/m is gemeten. Gelet hierop wordt volgens het college bij de vergunde antennemast eveneens ruimschoots onder de bloostellingslimieten gebleven. Het college verwijst naar het rapport "5G en gezondheid", waarin wordt aanbevolen de richtlijnen van de ICNIRP te gebruiken. Het college stelt dat uit voormeld rapport volgt dat niet is aangetoond en ook niet waarschijnlijk is dat blootstelling aan de frequentiebanden, die ook voor 5G gebruikt (zullen) worden, de gezondheid kunnen schaden. Dat gezondheidsrisico’s volgens het rapport (nog) niet (geheel) kunnen worden uitgesloten, betekent volgens het college niet dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend. Verder volgt uit het rapport niet dat vervolgonderzoek moet worden afgewacht voordat verder gegaan kan worden met de uitrol van 5G. Het college heeft op grond van het vorenstaande geen aanleiding gezien om de omgevingsvergunning wegens gezondheidsrisico’s te weigeren.
8.2. [partij A] en [partij B] en [partij C] bestrijden onder meer de hoogte van de gehanteerde blootstellingslimieten van de ICNIRP. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het door hen gewenste oordeel over de vraag of die limieten als grens voor de bescherming van de volksgezondheid mogen worden gehanteerd. Zoals onder 8.1 is overwogen, gaat het college er op basis van veldsterktemetingen bij vergelijkbare antennemasten van uit dat de veldsterkte op een afstand van 328 m van de mast minder dan 1 V/m zal zijn. Anders dan [partij A] en [partij B] betogen, is dit geen limiet waaraan moet worden voldaan, maar heeft het college de vergelijking gebruikt voor een beoordeling van de gezondheidsrisico’s. Als de veldsterkte op een afstand van 328 m van de mast minder dan 1 V/m zal zijn, betekent dat dat de veldsterkte ter plaatse van de woningen van [partij A] en [partij B] en [partij C] , die op grotere afstand van de mast liggen, nog lager zal zijn. De Afdeling acht op basis van voormelde veldsterktemetingen aannemelijk dat de veldsterkte ten gevolge van de vergunde mast ter plaatse van de woningen van [partij A] en [partij B] en [partij C] minder is dan 1 V/m. Zelfs indien van een hogere veldsterkte zou moeten worden uitgegaan, omdat het tussenliggende landschap bij Haarlo meer open is dan bij de metingen in Losser en Almere, is aannemelijk dat de door de antennemast veroorzaakte veldsterkte ter plaatse van de woningen van [partij A] en [partij B] en [partij C] ruim onder de toegepaste blootstellingslimieten van de ICNIRP (38,8 V/m - 61 V/m) blijft. Een algemene beoordeling van de aanvaardbaarheid van die limieten als grens voor de bescherming van de volksgezondheid is gezien de grote mate van onderschrijding in de onderhavige zaak niet van belang. De Afdeling zal niettemin beoordelen of zij, op grond van hetgeen [partij A] en [partij B] en [partij C] naar voren hebben gebracht, tot het oordeel moet komen dat bij een blootstelling zoals hier aan de orde toch zodanige gezondheidsrisico’s bestaan dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen.
8.3. Alvorens te beoordelen of op basis van het door [partij A] en [partij B] naar voren gebrachte moet worden geoordeeld dat ter plaatse van hun woning sprake is van zodanige gezondheidsrisico’s dat het college de omgevingsvergunning voor de mast vanwege deze risico’s niet mocht verlenen, acht de Afdeling het van belang om het volgende voorop te stellen. Anders dan [partij A] en [partij B] hebben betoogd, heeft de rechtbank niet vastgesteld dat bij een veldsterkte van minder dan 1 V/m sprake is van gezondheidsrisico’s. De rechtbank heeft slechts in het kader van de belanghebbendheid en onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 19/2184 (ECLI:NL:RBGEL:2020:6699) overwogen dat niet is uitgesloten dat bij een veldsterkte die lager is dan 1 V/m - zoals ter plaatse van de woning van [partij A] en [partij B] - sprake is van verhoogde gezondheidsrisico’s, zodat zij als belanghebbenden bij het besluit van 17 juli 2018 moesten worden aangemerkt. Zie in dit verband ook hetgeen de Afdeling hiervoor onder 3.3 heeft overwogen. Zoals de rechtbank heeft overwogen in r.o. 4.2 van de uitspraak van 18 december 2020, is de vraag of het gezondheidsrisico zodanig groot is dat het college de omgevingsvergunning niet had kunnen verlenen een inhoudelijke toets waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
Voorafgaand aan die inhoudelijke beoordeling merkt de Afdeling op dat het, anders dan [partij A] en [partij B] en [partij C] wensen, niet zo is dat elk gezondheidsrisico moet worden uitgesloten.
8.4. Het door [partij A] en [partij B] overgelegde stuk "Doodziek van je mobieltje?" gaat over elektronische hypersensitiviteit, de toename van het aantal zendmasten, de uitrol van 5G en de volgens de geïnterviewde noodzakelijkheid van een nieuwe norm ter bescherming van de gezondheid tegen elektromagnetische velden. Het artikel van Eger en Jahn laat, naar aanleiding van een gezondheidsenquête onder de inwoners van de stad Selbitz uit 2009, zien dat een relatie mogelijk is tussen lage veldsterkten en verschillende gezondheidsklachten op afstanden van 100 m tot 400 m van een antennemast. In het artikel wordt kritiek geuit op de blootstellingslimieten en wordt gesteld dat nader onderzoek nodig is. Voormelde artikelen bekritiseren de blootstellingslimieten, maar zoals onder 8.2 is overwogen, is een beoordeling van de hoogte van die limieten in deze procedure niet van belang. Verder staat in de artikelen dat gezondheidseffecten vanwege elektromagnetische velden ook bij een lagere veldsterkte kunnen optreden, maar uit de artikelen blijkt niet dat die effecten bij afstanden als die tussen de zendmast en de woningen van [partij A] en [partij B] en [partij C] zodanig zullen zijn dat het college om die reden de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen. Ook de overige door [partij A] en [partij B] overgelegde stukken, waaronder een door hen opgesteld overzicht van onderzoeken naar de gezondheidseffecten van zendmasten, leiden om diezelfde reden niet tot het door [partij A] en [partij B] en [partij C] gewenste oordeel. De gezondheidseffecten ter plaatse van hun woningen zijn met die stukken onvoldoende aannemelijk geworden. Gelet hierop is evenmin gebleken dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het voorzorgsbeginsel uit artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Op basis van de vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) (bijvoorbeeld EHRM, Fadeyeva tegen Rusland, arrest van 9 juni 2005, nr. 55723/00; www.echr.coe.int.) dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 EVRM Pro namelijk sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven/huisrecht en moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1455, r.o. 4.1. Naar het oordeel van de Afdeling is dit in deze zaak op basis van de nu beschikbare feiten en omstandigheden niet het geval.
8.5. Het betoog slaagt niet.
Grondwaterbeschermingsgebied
9. [partij A] en [partij B] en [partij C] betogen dat het college in de nadere besluiten op bezwaar van 10 mei 2021 ten onrechte niet is ingegaan op de bij de rechtbank naar voren gebrachte grond over het grondwaterbeschermingsgebied. Volgens hen wordt de mast geplaatst in een boringsvrije zone in een zeer kwetsbaar grondwaterbeschermingsgebied. In dat gebied gelden beperkingen ten aanzien van de toepassing van materialen, de boringsdiepte voor de fundering van de mast en het aanleggen van grondkabels. [partij A] en [partij B] en [partij C] stellen dat uit de funderingstekening blijkt dat de avegaarpalen behorende tot de fundering en (koperen) aardpennen dieper dan de op grond van de Omgevingsverordening Gelderland toegestane boringsdiepte in de grond worden geplaatst voor het afvoeren van de bliksem en dat koper volgens de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming 2012 (NRB 2012, waarnaar in de bijlage Grondwaterbescherming, onderdeel A, van de Omgevingsverordening Gelderland wordt verwezen) een verboden materiaal is. Zij vrezen aantasting van hun drinkwater en stellen dat het vorenstaande aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat.
9.1. Op grond van artikel 3.26, gelezen in samenhang met artikel 3.16 en artikel 3.35, van de ten tijde van de besluiten van 10 mei 2021 geldende Omgevingsverordening Gelderland (maart 2021) is het verboden om in een boringsvrije zone en grondwaterbeschermingsgebied boringen te verrichten en grond- of funderingswerken uit te voeren op een diepte van drie meter of meer onder het maaiveld, tenzij wordt voldaan aan de voorschriften uit de bijlage Grondwaterbescherming, onderdeel F. Van het voornemen tot het verrichten van voormelde activiteiten moet degene die de activiteit wil ondernemen een melding aan het college van gedeputeerde staten van Gelderland doen.
9.2. Niet is in geschil dat de locatie van de antennemast ligt in een boringsvrije zone en grondwaterbeschermingsgebied. Op de zitting heeft het college erkend dat de avegaarpalen 21 m lang zijn. Uit hetgeen onder 9.1 is overwogen, blijkt dat daarom een melding moet worden gedaan bij het college van gedeputeerde staten van Gelderland. In het kader van de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning wordt niet toegekomen aan een beoordeling van de vraag of het project waarvoor die melding moet worden gedaan, kan voldoen aan de bepalingen uit de Omgevingsverordening. Deze grond kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de besluiten van 10 mei 2021.
Het betoog slaagt niet.
Invloed op retraitecentrum
10. [partij C] betoogt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de invloed van het besluit op haar retraitecentrum dat net als haar woning is gevestigd in rijksmonument Erve Veldink. [partij C] heeft geïnvesteerd in uitbreidingsmogelijkheden die door de antennemast niet kunnen doorgaan, omdat stralingsgevoelige gasten zullen wegblijven. Zij betoogt voorts dat de verleende omgevingsvergunning een waardevermindering van haar bedrijf tot gevolg zal hebben door verminderde aantrekkelijkheid voor natuur- en rustliefhebbers, omdat de antennemast het uitzicht op de wandelroute bederft en de ongereptheid van het landgoed ’t Wolink verloren gaat.
10.1. Zoals hiervoor onder 7.3 en 8.4 is overwogen, leidt het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning niet tot onevenredige afbreuk van de landschapswaarden van de omgeving en is niet gebleken dat de gezondheidseffecten ter plaatse van de woning van onder meer [partij C], en derhalve ook ter plaatse van het retraitecentrum, zodanig zullen zijn dat het college om die reden de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen. In het door [partij C] gestelde ziet de Afdeling al hierom geen reden om aan te nemen dat de waardevermindering zo groot is dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. Overigens bestaat bij een waardevermindering de mogelijkheid om een verzoek tot vergoeding van planschade te doen.
Het betoog slaagt niet.
Slotoverwegingen
11. De hoger beroepen van het college en KPN zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd. De beroepen van de vereniging, [partij C] en [partij A] en [partij B] tegen de besluiten van 10 mei 2021 zijn ongegrond.
12. Het college moet de proceskosten van [partij A] en [partij B] in hoger beroep vergoeden. Voor een vergoeding van de proceskosten van de vereniging en [partij C] bestaat geen aanleiding.
13. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart de beroepen van Vereniging "Gelderse Natuur en Milieufederatie" en Stichting "Het Geldersch Landschap", [partij A] en [partij B] en [partij C] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 10 mei 2021 ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [partij A] en [partij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 113,10, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
628