Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/3350
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen, (het college).
Als vergunninghoudster heeft deelgenomen: [vergunningshoudster] B.V. uit [plaats 2] ,
(gemachtigde: mr. B.R. Jongerhuis).
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 27 februari 2024 (bestreden besluit), over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van containervelden op de kadastrale percelen [perceel 1] , [perceel 2] , [perceel 3] en [perceel 4] in [plaats 3] .
De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Voor eiseres waren [naam 1] en drs. [naam 2] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.M. van Harssel, [naam 3] , ing. [naam 4] , ing. [naam 5] , [naam 6] en ing. [naam 7] . Namens vergunninghoudster waren haar gemachtigde, [naam 8] en [naam 9] aanwezig.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
1. Feiten
Vergunninghoudster exploiteert een tuinplantenkwekerij aan [adres 1] en [adres 2] (hoofdlocatie) in [plaats 2] . De kwekerij aan de [adres 2] is gevestigd op de grens tussen de gemeente Bavel en de gemeente Gilze en Rijen . Vergunninghoudster is voornemens om bij de kwekerij containervelden (permanente teeltondersteunende voorzieningen) aan te leggen met een oppervlakte van 1,5 hectare op de percelen [perceel 1] , [perceel 2] , [perceel 3] en [perceel 4] in [plaats 3] (hierna: de percelen).
Op 11 november 2021 heeft vergunninghoudster daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd.
Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op 11 mei 2022 verleend (primair besluit). De omgevingsvergunning ziet op het afwijken van het bestemmingsplan en is verleend met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
Eiseres heeft daar bij brief van 21 juni 2022 bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daar op 8 april 2024 beroep tegen ingesteld.
2. Wettelijk kader
2.1
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Dit omvat onder andere Wabo en de Wet natuurbescherming (Wnb).
2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. De omgevingsvergunning en het bestreden besluit
3.1
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van containervelden op de percelen. De omgevingsvergunning ziet op het afwijken van het bestemmingsplan. [1] In het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ was aan de percelen (onder andere) de enkelbestemming ‘Agrarisch’ toegekend. Binnen die bestemming gold dat permanente teeltondersteunende voorzieningen uitsluitend binnen het bouwvlak mochten worden gebouwd. [2] Het containerveld is gesitueerd buiten een bouwvlak, omdat op de percelen geen bouwvlak was ingetekend. Het college heeft toestemming verleend voor die strijdigheid, met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. [3] Volgens het college wordt aan de criteria voor het toepassen van die afwijkingsbevoegdheid voldaan, omdat het containerveld een oppervlakte heeft van maximaal 1,5 ha en niet leidt tot schade aan natuur- en landschapswaarden.
3.2
In de beslissing op bezwaar heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan toegevoegd dat de aanvraag ook zag op de activiteit ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’ [4] , omdat het aanleggen van kavelverhardingen van meer dan 100 m2 is aangevraagd. In het bestemmingsplan was aan de percelen ook de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ toegekend. Binnen die bestemming was het op grond van de planregels [5] verboden op of in de gronden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning de volgende werken of werkzaamheden buiten het bouwvlak uit te voeren: de aanleg van verhardingen van meer dan 100 m². Het college heeft overwogen dat de omgevingsvergunning voor deze activiteit kon worden verleend, omdat geen archeologische resten aanwezig zullen zijn binnen het plangebied. In 1993 heeft ontgronding plaatsgevonden en is meer dan 1 meter afgegraven en aangevuld met circa 35 centimeter zwarte grond. De regioarcheoloog van Regio West-Brabant heeft geconcludeerd dat geen noodzaak bestaat tot het uitvoeren van archeologisch onderzoek, omdat de bodemingreep maximaal 35 cm diep is.
4. De gronden
4.1
Aan de rechtbank is ter beoordeling een omgevingsvergunning voorgelegd, voor het aanleggen van containervelden op de percelen. Voor zover eiseres gronden heeft aangevoerd die zien op het andere deel van het bedrijf van vergunninghoudster dat ligt op gronden die in de gemeente Breda zijn gelegen, vallen die buiten de omvang van dit geding en heeft de rechtbank die niet beoordeeld.
4.2
Eiseres heeft aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het college had de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid moeten toepassen. Daarnaast heeft het college geen toestemming kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en omdat het niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
4.3
Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat het college in het primair besluit geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden. Uit het bestreden besluit blijkt volgens eiseres niet dat die alsnog is verleend. Het college had die ook niet mogen verlenen, omdat niet is voldaan aan de in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarden voor het verlenen van die omgevingsvergunning.
5. Omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan
5.1
Het was op grond van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. [6] Op de percelen was het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van toepassing. In dat bestemmingsplan was aan de percelen onder andere de enkelbestemming ‘Agrarisch’ toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het aanleggen van de containervelden in strijd was met artikel 3.2, onder b, van de planregels. Uit die planregel volgde dat permanente teeltondersteunende voorzieningen (zoals containervelden) uitsluitend binnen het bouwvlak mochten worden gebouwd. [7] Op de percelen is geen bouwvlak ingetekend.
5.2
Het college was op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo uitsluitend bevoegd om toestemming te verlenen voor die afwijking van het bestemmingsplan, wanneer in het bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsbevoegheid was opgenomen, werd voldaan aan de daarvoor geldende afwijkingsregels en die afwijking in overeenstemming werd geacht met een goede ruimtelijke ordening. [8]
5.3
In artikel 3.3.7 van de planregels stond dat het college bevoegd was om een ontheffing te verlenen voor het plaatsen van permanente teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak, wanneer aan de volgende afwijkingsregels was voldaan:
het oppervlak aan permanente teeltondersteunende voorzieningen mocht nooit meer bedragen dan 1,5 ha;
de realisatie van de permanente teeltondersteunende voorzieningen mocht er niet toe leiden dat schade aan natuur- en landschapswaarden ontstond; hiervan was in ieder geval sprake als de permanente teeltondersteunende voorzieningen werden opgericht binnen kwetsbare landschappen (Waarde - Landschap - 1 t/m 6).
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat aan alle afwijkingsregels is voldaan. Het college heeft wel voldoende gemotiveerd dat het afwijken van het bestemmingsplan redelijkerwijs in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening werd geacht, voor wat betreft de door eiseres aangehaalde aspecten geluid en verkeersveiligheid. De rechtbank licht dit oordeel hierna onder 5.5 (afwijkingsregels) en 5.6 (goede ruimtelijke ordening) toe.
5.5
Afwijkingsregels
5.5.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat wordt voldaan aan de afwijkingsregel dat het oppervlak aan permanente teeltondersteunende voorzieningen niet meer mag zijn dan 1.5 ha en dat het realiseren van deze voorzieningen niet zal leiden tot schade aan landschapswaarden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat wordt voldaan aan de afwijkingsregel dat het realiseren van de containervelden niet zal leiden tot schade aan de natuurwaarden.
Oppervlak aan permanente teeltondersteunende voorzieningen
5.5.2
Eiseres heeft aangevoerd dat niet is voldaan aan de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan. Het oppervlak aan permanente teeltondersteunende voorzieningen is volgens eiseres meer dan 1,5 ha, omdat het bedrijf al 5 ha permanente teeltondersteunende voorzieningen heeft.
5.5.3
De rechtbank leest in artikel 3.3.7 van de planregels dat als afwijkingsregel staat opgenomen dat permanente teeltondersteunende voorzieningen op het grondgebied van de gemeente Gilze en Rijen en buiten het bouwvlak kunnen worden toegestaan, wanneer de oppervlakte daarvan niet meer zal zijn dan 1,5 ha. Dat dit geldt voor dergelijke voorzieningen buiten het bouwvlak, leidt de rechtbank af uit de aanhef waarin de afwijkingsbevoegdheid expliciet is gegeven voor permanente teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat in zoverre aan de afwijkingsregel wordt voldaan, omdat het plan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend omvat dat maximaal 1,5 ha containervelden buiten het bouwvlak worden gerealiseerd. Of op het grondgebied van de gemeente Breda al containervelden zijn gerealiseerd, is niet relevant omdat in het bestemmingsplan van de gemeente Gilze en Rijen alleen regels kunnen worden gesteld die betrekking op gronden in die gemeente.
Landschapswaarden
5.5.4
Daarnaast ontstaat volgens eiseres schade aan de landschapswaarden, doordat de landschappelijke inpassing niet aan alle zijden van het containerveld wordt doorgetrokken. Deze inpassing staat niet in verhouding tot de grootschalige ontwikkeling en voldoet ook niet aan artikel 3.9 van de Interim omgevingsverordening van de provincie Noord Brabant (IOV). Verder wordt niet voldaan aan afspraken die zijn gemaakt in verband met de Regeling kwaliteitsverbetering landschap. Ook ontbreekt een landschapsinpassingsplan.
5.5.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat de realisatie van de permanente teeltondersteunende voorzieningen er niet toe zal leiden dat schade aan landschapswaarden ontstaat. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat een landschappelijk inpassingsplan onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. [9] Daaruit blijkt dat rekening is gehouden met de landschappelijke inpassing van de containervelden om te waarborgen dat geen schade aan de landschapswaarden ontstaat. Eiseres heeft alleen gesteld dat die landschappelijke inpassing onvoldoende zou zijn, maar heeft dat standpunt niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd. Het college heeft ook redelijkerwijs geen rekening hoeven houden met artikel 3.9 van de IOV en de daarmee samenhangende Regeling kwaliteitsverbetering landschap. Die instructieregel is niet van toepassing op een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. [10]
5.5.6
Voor zover het college deze motivering pas in het verweerschrift of op zitting in beroep aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is de rechtbank van oordeel dat dit gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld.
Natuurwaarden: soorten
5.5.7
Volgens eiseres kan schade in de omgeving aanwezige soorten en daarom aan de natuurwaarden niet worden uitgesloten. Het college kan zich volgens eiseres niet baseren op een quickscan flora en fauna van Econsultancy van 13 juni 2019 (hierna; quickscan), omdat die vijf jaar oud is. Er is aanvullend onderzoek vereist naar vleermuizen, zoogdieren, amfibieën en de steenuil. Sinds 2019 is veel veranderd in het gebied, waardoor het leefgebied van soorten is verkleind.
5.5.8
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de realisatie van permanente teeltondersteunende voorzieningen er niet toe zal leiden dat schade aan natuurwaarden zal ontstaan, in de vorm van een aantasting van (beschermde) soorten. Het college heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het realiseren van de containervelden niet zal leiden tot schade aan (beschermde) soorten. Ter onderbouwing van dat standpunt, heeft het college redelijkerwijs niet kunnen verwijzen naar de quickscan van Econsultancy. Uit die quickscan blijkt dat het ecologisch onderzoek betrekking had op een andere uitvoering van het bedrijf en blijkt niet dat ecologisch onderzoek is verricht naar de realisatie van de in deze procedure centraal staande containervelden. Op pagina vier van de quickscan staat namelijk als ‘figuur 9’ weergegeven op welke ontwikkeling de quickscan betrekking had. Dit was een ontwikkeling van het bedrijf voor zover het was gelegen op het grondgebied van de gemeente Breda . Ten aanzien van die ontwikkeling is in de quickscan onderzocht welke gevolgen het kan hebben voor in de omgeving aanwezige soorten. In figuur 9 staan de voorgenomen containervelden op de percelen op het grondgebied van de gemeente Gilze en Rijen niet ingetekend. Gelet daarop heeft het college door te verwijzen naar de quickscan niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren van de containervelden niet zal leiden tot schade voor soorten.
Natuurwaarden Ulvenhoutse Bos
5.5.9
Volgens eiseres kan schade aan de natuurwaarden van het Ulvenhoutse bos niet worden uitgesloten. Volgens eiseres zal het initiatief leiden tot een additionele stikstofdepositie op dat Natura 2000-gebied. Als gevolg daarvan zullen de natuurwaarden van dit gebied worden aangetast. Uit verschillende stikstofberekeningen is gebleken van die additionele stikstofdepositie. Het college mag niet uitgaan van de laatste overgelegde stikstofberekeningen. Eiseres heeft verschillende kritiekpunten geuit op die berekeningen. Volgens eiseres kan geen Adblue worden toegepast en worden de emissies van mobiele werktuigen in de praktijk niet gehaald. Volgens eiseres is ook onvoldoende rekening gehouden met het stationair draaien van de betonwagens en de koude start van vrachtwagens. Volgens eiseres zijn de verkeersbewegingen daarnaast te laag ingeschat, wijken de uren van de mobiele werktuigen af van de gebruikelijke bandbreedtes voor vergelijkbare projecten en is de verkeersafwikkeling naar het noorden onvoldoende meegenomen.
5.5.10
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de realisatie van permanente teeltondersteunende voorzieningen er niet toe zal leiden dat schade aan de natuurwaarden van het Ulvenhoutse Bos zal ontstaan. De rechtbank stelt bij die beoordeling voorop dat stikstofdepositie op een natuurgebied kan leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in dat gebied. Uit de gebiedsanalyse van het Ulvenhoutse bos blijkt dat dit Natura 2000-gebied al stikstofoverbelast is. Door te verwijzen naar een Memo stikstofdepositie van Stantec van 6 februari 2024 (hierna: Memo) en twee beoordelingen van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 6 februari 2024 en 16 januari 2025 (hierna: beoordeling OMWB 2024 en beoordeling OMWB 2025) en daarbij behorende Aerius-berekeningen, heeft het college voldoende onderbouwd dat als gevolg van zowel het aanleggen als gebruiken van de containervelden geen additionele stikstofdepositie neer zal dalen op het Ulvenhoutse Bos . De rechtbank acht Stantec en de OMWB deskundig op het gebied van stikstofdepositie. Uit vaste rechtspraak blijkt dat het college dergelijke stukken van deskundigen aan een besluit ten grondslag mag leggen, tenzij deze stukken zodanige gebreken vertonen, dat het college deze niet – of niet zonder meer – aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken (vb. een contra expertise) onderbouwd dat de Memo en de beoordelingen van de OMWB dergelijke gebreken vertonen. Eiseres heeft verschillende kritiekpunten aangevoerd tegen die stukken, maar heeft die kritiekpunten op geen enkele manier onderbouwd. Eiseres heeft onder andere niet met dergelijke bewijsstukken onderbouwd dat de emissies van mobiele werktuigen in de praktijk niet worden gehaald en dat de verkeersbewegingen en het aantal uren van de mobiele werktuigen te laag zijn ingeschat. Bij dit oordeel heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat een luchtadviseur van de OMWB ( [naam 6] ) gemotiveerd in de beoordeling OMWB 2025 en ter zitting heeft toegelicht, waarom de kritiekpunten van eiseres onjuist moeten worden geacht. De adviseur heeft vastgesteld dat in die kritiekpunten geen aanleiding kan worden gezien voor het oordeel dat de invoergegevens die zijn gehanteerd bij het maken van de laatste Aeriusberekening onjuist zouden zijn. Uit de berekeningen blijkt volgens de adviseur dat het stationair draaien van betonwagen is meegenomen als ‘zwaar verkeer’. Verder heeft zij toegelicht dat de verkeersafwikkeling naar het noorden voldoende is meegenomen in de berekeningen, tot het verkeer opgaat in het heersend verkeersbeeld. Uit de in de Staat van Mobiliteit Brabant opgenomen verkeersgegevens blijkt dat over de [adres 2] per etmaal 830 verkeersbewegingen plaatsvinden en dat de verkeersbewegingen per dag als gevolg van de containervelden daarin op zullen gaan. De adviseur heeft verder gemotiveerd toegelicht dat het gebruik van AdBlue bij enkele machines aannemelijk is. In de berekeningen is ten aanzien van de overige mobiele werktuigen niet gerekend met het gebruik van AdBlue. Verder was het op het moment van het uitvoeren van de Aeriusberekeningen niet mogelijk om de door eiseres genoemde ‘koude start’ mee te nemen in die berekeningen. De rechtbank acht ook onvoldoende aannemelijk dat vrachtwagens een koude start zouden moeten uitvoeren, omdat vergunninghoudster op zitting heeft toegelicht dat vrachtwagens komen laden en lossen en daarna meteen weer vertrekken.
5.5.11
Voor zover het college deze motivering pas (op zitting) in beroep aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is de rechtbank van oordeel dat dit gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld.
5.6
Goede ruimtelijke ordening
5.6.1
Bij de beoordeling of een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast moet niet uitsluitend worden getoetst of aan de afwijkingsregels wordt voldaan, maar moet ook worden getoetst of de afwijking in overeenstemming wordt geacht met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader vindt een belangenafweging plaats. [11]
5.6.2
Volgens eiseres is het realiseren van de containervelden niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, omdat de uitbreiding van het bedrijf zal leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen. De wegen rondom het bedrijf zijn daar niet op gebouwd en dit leidt tot een aantasting van de verkeersveiligheid en het woon- en leefklimaat voor mens en natuur.
5.6.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat het initiatief redelijkerwijs in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, voor wat betreft de door eiseres aangehaalde aspecten geluid en verkeersveiligheid. Het college heeft door te verwijzen naar het akoestisch onderzoek van De Roever Omgevingsadvies van 19 december 2019 voldoende onderbouwd dat sprake zal zijn van een acceptabel woon- en verblijfsklimaat bij de omliggende woningen. Uit dat onderzoek blijkt namelijk dat ter plaatse van die woningen zal worden voldaan aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en dat ook de richtafstanden uit de Handreiking bedrijven en milieuzoneringen in acht worden genomen. Eiseres heeft niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat aan dit onderzoek zodanige gebreken kleven dat het college dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Eiseres heeft haar overige argumenten ten aanzien van de goede ruimtelijke ordening ook op geen enkele wijze met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd.
5.6.4
Voor zover het college deze motivering pas in het verweerschrift of op zitting in beroep aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is de rechtbank van oordeel dat dit gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld.
6. Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden
6.1
Het was op grond van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het uitvoeren van een werk of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan was bepaald (de aanlegvergunning). [12] In het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ was aan de percelen ook de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ toegekend. Het was volgens de planregels [13] verboden op of in de gronden met die bestemming zonder aanlegvergunning de volgende werken of werkzaamheden buiten het bouwvlak uit te voeren: de aanleg van verhardingen
> 100 m² (zoals verharde wandel- of fietspaden en kavelpaden). Tussen partijen is niet in geschil dat een dergelijke aanlegvergunning is vereist voor het initiatief, omdat samen met de containervelden meer dan 100 m2 verhardingen zal worden aangelegd.
6.2
Het college was op grond van de planregels uitsluitend bevoegd daar een aanlegvergunning voor te verlenen, indien de aanvrager daarvan aan de hand van nader archeologisch onderzoek kon aantonen dat op de betrokken locatie geen archeologische waarden aanwezig zijn. Verder waren de werken en werkzaamheden toelaatbaar, indien:
de aanvrager van de aanlegvergunning een rapport heeft overlegd waarin de archeologische waarde van de betrokken locatie naar het oordeel van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld;
de betrokken archeologische waarden, gelet op dit rapport, door de activiteiten niet worden geschaad of mogelijke schade wordt voorkomen door aan de aanlegvergunning regels te verbinden, gericht op het behoud van de archeologische resten in de bodem, het doen van opgravingen dan wel het begeleiden van de bouwactiviteiten door een archeologische deskundige. [14]
6.3
Ongeacht het antwoord op de vraag of het college in het bestreden besluit alsnog een aanlegvergunning heeft verleend, is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de onder 6.2 genoemde voorwaarden voor het verlenen van een aanlegvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat geen archeologisch onderzoek is uitgevoerd. Dat betekent dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van de aanlegvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat uit een advies van een regioarcheoloog van 28 december 2021 en een in 1993 verleende ontgrondingsvergunning, is gebleken dat de percelen geen archeologische waarden bevatten. Uit de door het college overgelegde stukken die zien op de ontgrondingsvergunning blijkt dat die niet ziet op alle percelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft. In de ontgrondingsvergunning zijn de percelen [perceel 1] en [perceel 3] genoemd, maar niet de percelen [perceel 2] en [perceel 4] . Gelet daarop blijkt uit die stukken niet dat op die laatstgenoemde percelen in het verleden al één meter diep is afgegraven en dat op die percelen geen archeologische waarden meer aanwezig kunnen zijn, zoals het college in het bestreden besluit stelt. Het advies van de regioarcheoloog is gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat de ontgrondingsvergunning zag op alle percelen en acht de rechtbank daarom niet relevant. Daarnaast kan worden getwijfeld of overal op de percelen [perceel 1] en [perceel 3] tot één meter dieper grond is afgegraven, dan de hoogte die de grond nu heeft. Uit de stukken over de ontgronding blijkt dat de grond is ‘geëgaliseerd’ door hogere delen af te graven en lagere delen op te vullen. Naar het oordeel van de rechtbank zou dit ook kunnen betekenen dat op die hoge delen een meter hoogte is verdwenen en niet een meter dieper is gegraven dan nu het geval is. Dat kan ook betekenen dat op de delen die voorheen lager lagen, nu grond is opgebracht én dat op de delen van de percelen die op het voorheen gemiddelde niveau lagen, relatief weinig is gebeurd. Onder die omstandigheden heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat geen archeologische waarden in de percelen aanwezig zijn en dat is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van een aanlegvergunning.
7. Aanhaken van een natuurvergunning of ontheffing op grond van de Wnb
7.1
De situatie kon zich – voor de inwerkingtreding van de Omgevingwet – voordoen dat voor één initiatief zowel een omgevingsvergunning was vereist op grond van de Wabo als een natuurvergunning en/of ontheffing op grond van de Wnb. De initiatiefnemer kon er in dat geval voor kiezen om deze toestemmingen afzonderlijk van elkaar aan te vragen, maar kon er ook voor kiezen om de aanvraag voor een natuurvergunning en/of de ontheffing aan te haken aan de omgevingsvergunningaanvraag. [15] Een verplichting tot aanhaking bestond wanneer voor een initiatief zowel een omgevingsvergunning als een natuurvergunning en/of ontheffing was vereist en die laatste(n) niet voorafgaand aan de aanvraag voor die omgevingsvergunning was aangevraagd. In dat geval leidde het niet-aanhaken van de natuurvergunning en/of ontheffing tot strijd met de artikelen 2.2aa en 6.10a, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). [16] Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning was het aan het college om te beoordelen of voor een initiatief ook een natuurvergunning en/of ontheffing was vereist. [17]
7.2
Voor zover eiseres heeft bedoeld om met haar argumenten over de natuurwaarden ook aan te voeren dat op grond van de Wnb een natuurvergunning en ontheffing is vereist voor het initiatief en dat die had moeten worden aangehaakt aan deze omgevingsvergunning, overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van verschillende bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Wnb kon ontheffing zijn vereist voor het verstoren, doden, vangen etc. van verschillende dier- en vogelsoorten. Gelet op het oordeel van de rechtbank in overweging 5.5.8 van deze uitspraak, acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat geen ontheffing op grond van een verbod uit hoofdstuk drie van de Wnb was vereist, die aangehaakt had moeten worden aan deze omgevingsvergunning. Gelet op het oordeel van de rechtbank in 5.5.10 acht de rechtbank door het college wel voldoende aannemelijk gemaakt dat voor het initiatief geen natuurvergunning was vereist op grond van artikel 2.7 van de Wnb, die aangehaakt moest worden aan de omgevingsvergunning.
8. Conclusie
8.1
Omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de vereisten voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan en het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
8.2
Omdat het beroep van eiseres gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
8.3
Eiseres heeft niet verzocht om vergoeding van proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 27 februari 2024 (bestreden besluit);
- draagt het college op om het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 28 maart 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 3.2, onder b, van de planregels
Voor het bouwen gelden de volgende regels: gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en permanente teeltondersteunende voorzieningen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
Artikel 3.3.7 van de planregels
Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.2 sub b voor permanente teeltondersteunende voorzieningen buiten bouwvlakken, met inachtneming van het volgende:
het oppervlak aan permanente teeltondersteunende voorzieningen mag nooit meer bedragen dan 1,5 ha;
de realisatie van de permanente teeltondersteunende voorzieningen mag er niet toe leiden dat schade aan natuur- en landschapswaarden ontstaat; hiervan is in ieder geval sprake als de permanente teeltondersteunende voorzieningen worden opgericht binnen kwetsbare landschappen (Waarde - Landschap - 1 t/m 6).
Artikel 32.3.1 van de planregels
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Waarde - Archeologie zonder of in afwijking van een schriftelijke aanlegvergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden buiten het bouwvlak uit te voeren:
egaliseren, ophogen, afgraven, grondwerkzaamheden dieper dan 40 cm (zoals diepploegen) en ontginnen;
het aanleggen van ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;
graven en dempen van sloten, afdammen, herprofileren van sloten of ander oppervlaktewater, aanleggen van drainage, uitgezonderd het vervangen van bestaande drainage;
aanleg van verhardingen > 100 m² (zoals verharde wandel- of fietspaden en kavelpaden).
Artikel 32.3.3 van de planregels
De werken en werkzaamheden, zoals in lid 32.3.1 bedoeld, zijn slechts toelaatbaar, indien de aanvrager van de aanlegvergunning aan de hand van nader archeologisch onderzoek kan aantonen dat op de betrokken locatie geen archeologische waarden aanwezig zijn. Voorts zijn de werken en werkzaamheden toelaatbaar, indien:
de aanvrager van de aanlegvergunning een rapport heeft overlegd waarin de archeologische waarde van de betrokken locatie naar het oordeel van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld;
de betrokken archeologische waarden, gelet op dit rapport, door de activiteiten niet worden geschaad of mogelijke schade wordt voorkomen door aan de aanlegvergunning regels te verbinden, gericht op het behoud van de archeologische resten in de bodem, het doen van opgravingen dan wel het begeleiden van de bouwactiviteiten door een archeologische deskundige.