Uitspraak
201901123/1/R4.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [maatschap], [appellant A] en [appellant B], gevestigd dan wel wonend te Aalten,
2. het college van burgemeester en wethouders van Aalten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 december 2018 in zaak nr. 18/3374 in het geding tussen:
Stichting Natuur en Milieu Aalten, [eiser A en eiser B] (hierna: de stichting),
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2018 heeft het college aan de [maatschap] omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Aalten.
Bij besluit van 21 september 2018 heeft het college een wijzigingsbesluit genomen en daarin ten opzichte van het besluit van 26 april 2018 in de omgevingsvergunning voor de activiteit "milieu" voorschriften gewijzigd.
Bij uitspraak van 31 december 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten van 26 april 2018 en 21 september 2018 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de [maatschap] en het college hoger beroep ingesteld. De stichting heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2020, waar de [maatschap], vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en [appellant A], het college, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem en A.H.M. Krabbenborg, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 10 maart 2017 heeft de [maatschap] een aanvraag ingediend voor het bouwen van een varkensstal op het perceel [locatie] te Aalten (hierna: het perceel). Deze stal voor 1.500 vleesvarkens is voorzien aan de zuidzijde van de bestaande varkensstal. Voor de uitbreiding is door het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 22 maart 2016 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en bij besluit van 7 april 2017 een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming.
2. Het perceel is in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" bestemd als "Agrarisch", met onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "intensieve veehouderij". De nieuw te bouwen stal ligt binnen het (aangepaste) bouwvlak. Dit bestemmingsplan is door de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 14 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2529) geschorst voor wat betreft percelen met de aanduiding "intensieve veehouderij", omdat onduidelijk was of voldoende was gewaarborgd dat de stikstofdepositie als gevolg van de in het bestemmingsplan geboden uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen niet toenam.
Het college heeft aan de [maatschap] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen, het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan en de activiteit milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De gemeenteraad heeft op 24 april 2018 een verklaring van geen bedenkingen verleend op grond van artikel 2.27 van de Wabo en artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). In deze verklaring van geen bedenkingen heeft de gemeenteraad de zienswijzen beoordeeld en zich op het standpunt gesteld dat de stal is gesitueerd binnen het bouwvlak, dat de omvang van de intensieve veehouderij kleiner is dan 1 hectare, dat het plan geen toename van ammoniakdepositie tot gevolg heeft en dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 7 april 2017 een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming heeft verleend. In de verklaring van geen bedenkingen wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. In de ruimtelijke onderbouwing is met betrekking tot "ammoniak" aangegeven dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is verleend, en dat ten opzichte van deze vergunning door het gebruik van een biologische luchtwasser wordt voorzien in een reductie van ammoniak- en stikstofdepositie.
3. De stichting wil uitbreiding van het bedrijf van de [maatschap] voorkomen en is om die reden in beroep gekomen tegen het besluit van het college. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad ten onrechte heeft overwogen dat de ammoniakemissie niet toeneemt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" juist vanwege de ammoniak- en stikstofdepositie is geschorst en het bestemmingsplan daarom niet als referentiekader kan dienen. Dit betekent volgens de rechtbank dat uit moet worden gegaan van een toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de vergunde situatie, hetgeen een toename betekent van circa 3100 kg tot circa 4400 kg. De gemeenteraad heeft volgens de rechtbank ten onrechte niet gemotiveerd of zij deze toename in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening.
Hoger beroep
4. Het college en de [maatschap] betogen dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door gedeputeerde staten bij besluit van 7 april 2017 verleende Wnb-vergunning. Volgens hen is deze vergunning aangevraagd vóór het moment waarop de omgevingsvergunning is aangevraagd en gelet op de wettelijke systematiek van artikel 2.1 van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.2aa van het Bor en de Wet natuurbescherming bestond er om die reden geen verplichting tot aanhaken. Volgens het college was een verklaring van geen bedenkingen van het college van gedeputeerde staten dan ook niet vereist. Verder wijst het college er op dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ammoniakdepositie in de beoogde situatie afneemt. Hierbij is van belang dat de dierenverblijven voor het onderdeel ammoniak voldoen aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting én, zoals blijkt uit de door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 7 april 2017 verleende vergunning, de ammoniakdepositie in de beoogde situatie afneemt ten opzichte van de op 22 maart 2016 verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.
4.1. Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
g. het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald,
h. het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht of
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving."
Artikel 2.2aa van het Bor luidt:
"Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend."
Artikel 6.10a luidt:
"1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben."
4.2. Voorafgaand aan de aanvraag tot uitbreiding van de varkenshouderij op het perceel heeft de [maatschap] bij het college van gedeputeerde staten op 6 december 2016 een vergunning aangevraagd in het kader van de Wet natuurbescherming. Bij besluit van 7 april 2017 is deze Wnb-vergunning verleend. Zoals nader toegelicht door het college en de aanvrager komt deze Wnb-vergunning, mede gelet op de daarbij ingediende tekeningen en het aantal dierplaatsen, overeen met de in deze procedure aan de orde zijnde omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Dit betekent dat gelet op artikel 2.2aa gelezen in verbinding met artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor geen verplichting bestond om bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en milieu, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo, tevens een aanvraag te doen voor de activiteit als bedoeld onder i, van dat artikellid. De omgevingsvergunning kon dus worden verleend zonder de natuurtoestemming, nu daarvoor in dit geval een afzonderlijk traject is gevolgd, hetgeen in gevolge artikel 2.1 van de Wabo en artikel 2.2aa van het Bor uitdrukkelijk is toegestaan.
De raad heeft bij de beantwoording van de vraag of hij een verklaring van geen bedenkingen wil verlenen in verband met de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, in het kader van een goede ruimtelijke ordening, voor het project de ammoniakemmissie en stikstoftoename ten gevolge van de aanvraag beoordeeld. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat ten opzichte van de eerder bij besluit van 22 maart 2016 verleende Nbw-vergunning sprake is van een afname van de stikstofdepositie ten opzichte van de bij besluit van 7 april 2017 verleende Wnb-vergunning. Onder de voormelde omstandigheden, waarbij sprake is van een vergunde situatie op grond van de Wet natuurbescherming, kan niet worden geoordeeld dat aan het besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. De aangevallen uitspraak komt gelet op het voorgaande voor vernietiging in aanmerking.
4.3. Anders dan de stichting betoogt is in deze procedure niet een bouwblok vergund, maar is slechts medewerking verleend aan het aangevraagde project. De Afdeling ziet in hetgeen de stichting heeft aangevoerd evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich ten tijde van het nemen van het besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Wet natuurbescherming niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.
De betogen slagen.
5. De stichting heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat zij met het instellen van incidenteel beroep heeft beoogd te wijzen op de door de rechtbank onbesproken gelaten gronden. Daarmee is zoals ook is bevestigd door de stichting niet beoogd incidenteel hoger beroep in de zin van artikel 8:110, eerste lid, en 8:112, eerste lid, van de Awb in te stellen.
6. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal hierna de door de rechtbank onbesproken gelaten beroepsgronden van de stichting bespreken.
Gronden van beroep
7. De stichting betoogt dat het gestelde geurreductierendement van de luchtwassers onvoldoende is geborgd. Volgens de stichting ontbreken voorschriften die de drijver van de inrichting binden aan de gestelde emissiereductie. Daarnaast ontbreken voorschriften die de drijver van de inrichting verplichten tot het meten van de feitelijk optredende emissies.
Met de aanvraag is sprake van meer dan 2.000 plaatsen voor vleesvarkens. De BBT-conclusies Intensieve pluimvee- of varkenshouderij dienen volgens de stichting in acht te worden genomen. Volgens de stichting wordt niet voldaan aan deze eisen omdat de geuremissie met 60% zal toenemen. Daarnaast voert de stichting aan dat naar het oordeel van de GGD met de beoogde bedrijfsvoering een slechte milieukwaliteit optreedt. Verder voert de stichting aan dat een periodieke monitoring en een geurbeheersplan ontbreken.
7.1. Artikel 2 van Pro de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv) luidt:
"1. Bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij betrekt het bevoegd gezag de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot met 9.
2. Het eerste lid geldt niet voor het weigeren van de omgevingsvergunning op de grond dat door verlening daarvan niet aan artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan worden voldaan en voor voorschriften die met toepassing van het bepaalde krachtens artikel 2.22, derde lid, van die wet of artikel 1.3c of 8.40 van de Wet milieubeheer worden gesteld om te bereiken dat in de veehouderij ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
[…]."
In paragraaf 1.9 "Geuremissies" van de BBT-conclusies staat:
"BBT 12. Om geuremissies van een boerderij te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is de BBT, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), een geurbeheersplan opzetten, uitvoeren en regelmatig evalueren met daarin de volgende elementen:
[…]
Toepasbaarheid
BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd."
7.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1741 eerder heeft overwogen vormt de Wgv op grond van artikel 2, eerste lid, van die wet het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van geurhinder vanwege de stallen van de inrichting. Niet in geschil is tussen partijen dat aan de normen zoals deze zijn opgenomen in de Wgv wordt voldaan. Op grond van de in deze wet opgenomen normen was er geen reden de vergunning vanwege de geuremissies vanuit de stallen van de inrichting te weigeren.
Als een nadere precisering van de in de uitspraak van 22 juli 2020 neergelegde rechtsopvatting overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wgv, het bevoegd gezag, voor zover hier van belang, bij de beslissing op de aanvraag ook in acht neemt dat in de inrichting ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. In het nu voorliggende geval wordt aan de geurnormen van de Wgv voldaan. De stichting heeft niet onderbouwd en evenmin is het anderszins aannemelijk geworden dat in dit geval niettemin sprake is van geurhinder bij gevoelig receptoren op grond waarvan een geurbeheersplan zou moeten worden voorgeschreven. Daarbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat van het vergunde type luchtwasser niet is gebleken dat het daarbij behorende rendement niet zou worden gehaald en dat het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) handvatten biedt om de goede werking van het gekozen luchtwassysteem te waarborgen.
Het betoog faalt.
Geluid
8. De stichting betoogt dat de geluidvoorschriften niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe voert zij aan dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met ‘woningen volgens het Activiteitenbesluit’ en dat in voorschrift 4.2.2 de geluidsnormen niet worden gerelateerd aan geluidsgevoelige objecten. Daarnaast is in voorschrift 3.2.3 volgens de stichting een andere dagperiode gekozen voor de afwijking van voorschrift 4.2.1. Daarnaast betoogt de stichting dat een deugdelijk controlevoorschrift ontbreekt.
8.1. Bij besluit van 21 september 2018 zijn de geluidsvoorschriften verbonden aan het besluit gewijzigd naar aanleiding van de door de stichting aangevoerde beroepsgronden. De stichting heeft onvoldoende inzichtelijk onderbouwd waarom met deze wijzigingen van de voorschriften niet zou zijn tegemoetgekomen aan haar bezwaren gericht tegen de geluidsvoorschriften. Voor zover de stichting ter zitting heeft betoogt dat ten onrechte niet is geëist in de vergunningvoorschriften dat toekomstig geluidsonderzoek door het college zorgvuldig moet worden uitgevoerd, wijst de Afdeling er op dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur meebrengen dat dat onderzoek zorgvuldig moet worden verricht.
Het betoog faalt.
Gevolgen gezondheid
9. Het betoog van de stichting dat onvoldoende rekening is gehouden met de emissie van zoönose en endotoxinen is ingetrokken.
Energiebesparende maatregelen en brandveiligheid
10. De stichting betoogt dat de aanvraag geen rapport van een onderzoek naar energiebesparende maatregelen bevat. Daar komt volgens de stichting bij dat de gebruikte luchtwasser een hoog energieverbruik heeft.
De stichting betoogt verder dat een afdoende brandrisico-analyse ontbreekt. Volgens de stichting ontbreken afdoende voorschriften om het risico van stalbrand tot een redelijk niveau te beperken ontbreken.
10.1. Daargelaten of het relativiteitsvereiste dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan de behandeling van de gronden over de energiebesparende maatregelen en de brandveiligheid in de weg staat, ziet de Afdeling in het door de stichting aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat het college ter zitting van de Afdeling nader heeft toegelicht dat in het besluit voor de energiebesparende maatregelen is aangesloten bij de uitgangspunten van het Activiteitenbesluit en dat in het besluit van 21 september 2018 tevens een wijziging van de voorschriften is opgenomen gericht op het besparen van energie. De stichting heeft onvoldoende onderbouwd waarom het college niet heeft kunnen aansluiten bij de voormelde uitgangspunten en waarom vanwege het ontbreken van een brandrisico-analyse geen omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend.
Het betoog faalt.
Slot en conclusie
11. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 april 2018 dat is gewijzigd bij besluit van 21 september 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren.
12. Het college dient ten aanzien van de [maatschap] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het door de [maatschap] in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan hem wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 december 2018 in zaak nr. 18/3374;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalten tot vergoeding van bij [maatschap] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [maatschap] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
700.