Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/3923 en 24/3662
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 in de zaken tussen
1. [eisers 1],
2. [eisers 2],
3. [eisers 3] ,
tezamen: eisers
(gemachtigde: mr. J.C.W. van Eekeren),
en
de burgemeester van de gemeente Tilburg, verweerder,
(gemachtigde: mr. A.M.J. van den Biggelaar).
Als derde partij neemt aan de zaak deel: [restaurant 1] B.V.,
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] )
Inleiding
1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de burgemeester van 12 maart 2024 (bestreden besluit) over het verlenen van een exploitatie- en Alcoholwetvergunning voor een horeca-inrichting aan de [adres] .
2. De rechtbank heeft de beroepen op 12 maart 2025 op zitting behandeld. Eisers en hun gemachtigde waren aanwezig. De burgemeester werd vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet. Namens derde partij waren de gemachtigden aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op het [adres] was tot 2023 [restaurant 2] gevestigd.
3.2
De exploitatievergunning is verleend voor een brasserie/restaurant van 90 m² met twee terrassen: een terras van 185 m² aan de voor- en zijkant en een terras van 115 m² aan de achterkant, grenzend aan het tuinpad. Ook een speeltuin van 200 m² hoort bij deze horeca-inrichting.
3.3
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester hun bezwaren ongegrond verklaard. Tegen dat laatste besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Wettelijk kader
4. De tekst van de relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Standpunt eisers
5. Eisers voeren aan dat het perceel [adres] nu veel intensiever wordt gebruikt dan ten tijde van [restaurant 2] . Dat betekent veel meer geluidsoverlast en veel meer parkeeroverlast van fietsers en auto’s. Het terras aan de achterkant is nieuw, grenst aan hun tuinen en veroorzaakt veel geluidsoverlast. Eisers vinden dat hun leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van dit horecabedrijf. Zij wijzen in dit verband op de bijzondere ligging van het restaurant: in het buitengebied, tussen een paar woningen en tegenover [natuurgebied] .
Zij bepleiten weigering van de exploitatievergunning op grond van artikel 41, tweede en derde lid, van de APV en subsidiair beperktere openingstijden en beperkingen in de omvang van het terras en de speeltuin. Zij willen ook een verbod op (grootschalige) feesten en partijen.
5.1
Eisers wijzen er op dat [restaurant 1] zich niet houdt aan het verbod van artikel 44 van Pro de APV dat het restaurant niet voor bezoekers geopend mag zijn zonder dat een op de vergunning vermelde leidinggevende aanwezig is. Verder is het terras achter langs het tuinpad veel groter dan vergund, te weten 216 m² in plaats van 115 m² en is de tuin van 732 m² in gebruik als speeltuin met een voetbalveld en goals en als terras met picknickbanken. [restaurant 1] heeft zonder vergunning een partytent geplaatst en een permanente en verwarmde overkapping. Zij hebben daarom een verzoek tot handhaving ingediend bij de gemeente.
5.2
Eisers hebben geen beroepsgronden gericht tegen de Alcoholwetvergunning.
Standpunt burgemeester
6. De burgemeester wijst erop dat het hele perceel [adres] de bestemming ‘horeca’ heeft. Het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] 2012’ staat horeca van categorie 2 toe, met een netto vloeroppervlak van maximaal 500 m². Dat betekent dat zijn toegestaan: een (eet)café, restaurant, brasserie, lunchroom, cafetaria, snackbar e.d., maar ook een partycentrum. Het netto vloeroppervlak van de horeca-inrichting [restaurant 1] is 90 m². Dus gaat het hier om horeca van categorie 1. De speeltuin is volgens de burgemeester een ondergeschikte speelvoorziening, alleen toegankelijk voor bezoekers tijdens de openingstijden van [restaurant 1] . Horeca-inrichting [restaurant 1] past in het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] 2012’, aldus de burgemeester. Op 10 juli 2024 is een omgevingsvergunning verleend voor de permanente overkapping van het terras aan de zijkant van het pand.
6.1
Het bruto vloeroppervlak van [restaurant 1] is 171,40 m². [restaurant 1] ligt in zone D. Op grond van zowel de oude Nota Parkeernormen uit 2017, als de nieuwe Nota Parkeernormen 2023 geldt dus ter plaatse een parkeernorm van 21 parkeerplaatsen. Voor [restaurant 2] waren ook 21 parkeerplaatsen nodig. Er is dus (juridisch gezien) geen toename van de parkeerbehoefte door de komst van [restaurant 1] . Op grond van het bestemmingsplan ‘Tilburg, Parkeerregeling 2017’ hoeft vergunninghoudster dus geen extra parkeerplaatsen aan te leggen.
6.2
In het bestreden besluit geeft de burgemeester aan dat de parkeeroverlast die eisers ondervinden geen reden is om de exploitatievergunning te weigeren omdat het nu eenmaal in de directe omgeving van [restaurant 1] is toegestaan om in de berm te parkeren. In het verweerschrift heeft de burgemeester aangekondigd dat de parkeersituatie in 2025 opnieuw wordt bekeken en het aantal openbare parkeerplaatsen wordt uitgebreid. Op 9 augustus 2024 is een parkeerverbod ingesteld aan beide zijden van [adres] vanaf de t-splitsing tot aan [huisnummer] .
6.3
De burgemeester stelt verder dat eisers het geluid als gevolg van het stemgeluid van bezoekers en onversterkte muziek op het terras achter zullen moeten dulden. Het Activiteitenbesluit milieubeheer biedt immers geen mogelijkheid om hiertegen op te treden. [1]
De geluidsnomen van het Activiteitenbesluit milieubeheer gelden ook niet voor laad- en losactiviteiten tussen 7:00 en 19:00 uur. [2]
6.4
De ruimtelijke gevolgen voor de omgeving van de aanwezigheid van horeca zijn verdisconteerd in het bestemmingsplan. De aard van de horeca-inrichting is niet zodanig gewijzigd dat er een reden is om nu een exploitatievergunning te weigeren, aldus de burgemeester.
Toetsingskader
7. De kernvraag in deze procedure is of de exploitatievergunning leidt tot een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefsituatie van eisers. [3] De burgemeester dient daarbij rekening te houden met het karakter van de straat en de wijk, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse blootstaat door de exploitatie van het horecabedrijf. [4] Dat een horecabedrijf op grond van het bestemmingsplan op de betrokken locatie is toegestaan, betekent niet dat de burgemeester voor het verlenen van de aangevraagde exploitatievergunning niet moet toetsen of het horecabedrijf geen ontoelaatbare nadelige invloed heeft op het woon- en leefklimaat. De burgemeester moet daarbij rekening houden met het feitelijke karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen en uitgaan van de feitelijke bedrijfsvoering van het horecabedrijf. [5] Ook geluid waarop de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer geen betrekking heeft, zoals het stemgeluid van bezoekers, dient betrokken te worden bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd. [6]
Het karakter van de straat en de wijk
8. De rechtbank stelt vast dat [restaurant 1] is gelegen in het buitengebied ten noorden van [plaats] , tegenover [natuurgebied] . [adres] is een erftoegangsweg waar maximaal 60 kilometer per uur gereden mag worden. Het pand van [restaurant 1] maakt deel uit van een rijtje van drie panden, samen met de woningen van eisers 2 en eisers 3. Aan de andere zijde grenst het perceel [adres] aan de tuin van eisers 1. In de directe omgeving is verder geen bebouwing aanwezig. De rechtbank stelt vast dat het karakter van de straat kan worden aangeduid als een rustige omgeving in het buitengebied.
Het bestemmingsplan
9. Vaststaat dat het perceel [adres] in zijn geheel een horeca-bestemming heeft. [restaurant 1] past in deze bestemming. De burgemeester stelt dat daarmee de ruimtelijke aanvaardbaarheid van [restaurant 1] op deze locatie vaststaat. De gemachtigde van eisers wijst er op dat het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] 2012’ inmiddels 12 jaar oud is. Zij heeft geen toelichting, beleidsplannen of andere stukken kunnen vinden waaruit blijkt dat de planwetgever in 2012 heeft nagedacht over de wenselijkheid van horeca categorie 2 op het (gehele) perceel [adres] .
9.1
De rechtbank vindt dat de burgemeester onvoldoende heeft onderkend dat de toetsing aan artikel 41, tweede lid, van de APV een feitelijk karakter heeft. Het enkele feit dat het bestemmingplan een horecabedrijf toestaat op deze locatie is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat [restaurant 1] dus geen ontoelaatbare nadelige invloed heeft op het woon- en leefklimaat. Dit klemt temeer nu niet duidelijk is geworden welke afwegingen de planwetgever in 2012 (of al eerder) heeft gemaakt toen de bestemming horeca categorie 2 aan deze locatie werd gegeven.
Wat is er veranderd?
10. De exploitatievergunning voorziet in een nieuw terras van 115 m² aan de achterkant. Daarnaast is het terras van 185 m² aan de zijkant deels voorzien van een permanente overkapping. Sinds 10 juli 2024 is deze overkapping ook vergund. Feitelijk is het terras aan de achterkant overigens groter dan opgenomen in de exploitatievergunning, namelijk
173 m². Daarnaast promoot vergunninghoudster het restaurant actief en succesvol via de website en social media. [restaurant 1] trekt daardoor veel meer klanten dan [restaurant 2] . [restaurant 1] heeft ook plannen voor feesten.
10.1
In de ogen van de burgemeester gaat het hier om een niet-significante wijziging van de exploitatievorm. De rechtbank stelt echter vast dat [restaurant 1] door het nieuwe terras en de succesvolle promotie veel meer bezoekers trekt dan voorheen. Door de overkapping en de terrasverwarming kunnen bezoekers langer buiten blijven zitten. Dat dit feitelijk leidt tot meer parkeerdruk, meer geluid en een hogere frequentie van de bevoorrading staat vast. In het kader van de (feitelijke) beoordeling van artikel 41, tweede lid, van de APV is dus wel degelijk sprake van een relevante wijziging in de bedrijfsvoering sinds de overname van het horecabedrijf door [restaurant 1] .
Parkeren
11. Langs [adres] zijn ongeveer 21 tot 25 openbare parkeerplaatsen
gerealiseerd. Deze parkeerplaatsen worden gebruikt door bezoekers van [restaurant 1] , wandelaars in het [natuurgebied] en gebruikers van [schietcomplex] . Tussen partijen is niet in geschil dat er te weinig parkeerplaatsen zijn. Uitgaande van de parkeernorm heeft alleen [restaurant 1] al een behoefte aan 21 parkeerplaatsen. Daar komt nog bij dat bij de vaststelling van de parkeernorm geen rekening wordt gehouden met de terrassen. Feitelijk heeft [restaurant 1] 358 m² terras. Bij mooi weer heeft [restaurant 1] dus veel meer dan 21 parkeerplaatsen nodig voor alle bezoekers. Omdat die parkeerplaatsen er niet zijn, leidt dit tot parkeeroverlast, omdat de bezoekers dan in de berm parkeren. Daarnaast parkeren de leveranciers van [restaurant 1] de vrachtwagens pal voor de deur, dus op het fietspad en de stoep. Eisers hebben foto’s overgelegd ter ondersteuning van deze stelling. Omdat het aantal bevoorradingsbewegingen sinds de komst van [restaurant 1] is toegenomen, is de overlast hiervan ook toegenomen. De rechtbank is van oordeel dat de verwijzing door de burgemeester naar de juridische parkeernormen geen recht doet aan de door eisers ervaren en reële parkeeroverlast.
Geluid
12. Dat eisers meer geluidsoverlast hebben door het stemgeluid van alle bezoekers en vooral door het gebruik van het terras achter, staat vast. De rechtbank merkt daarbij op dat uit de door verweerder bij het verweerschrift overgelegde tekeningen blijkt dat het terras aan de achterkant feitelijk verder doorloopt en een stuk groter is dan in de exploitatievergunning is opgenomen. In een rustige omgeving in het buitengebied is het stemgeluid van tientallen bezoekers en het geluid van slaande deuren van auto’s, stationair draaiende motors en wegrijdende auto’s al gauw opvallend en overlastgevend. Ook hier geldt dat de verwijzing door de burgemeester naar de juridische geluidsnormen geen recht doet aan de door eisers ervaren en de - in de context van het karakter van de straat - reële geluidsoverlast.
12.1
De rechtbank merkt daarbij op dat de burgemeester geen voorschriften heeft opgenomen in de exploitatievergunning over openingstijden. Dit betekent dat de ruime sluitingsuren van artikel 32 van Pro de APV van toepassing zijn en het [restaurant 1] dus is toegestaan om op vrijdag, zaterdag en zondag tot 03:00 open te zijn voor feesten en partijen en op andere dagen tot 02:00 uur. De rechtbank is van oordeel dat dergelijke openingstijden niet passend zijn op deze locatie en een ontoelaatbare nadelige invloed kunnen hebben op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van [restaurant 1] .
Conclusie
13. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester niet het juiste gewicht heeft toegekend aan de belangen van eisers in het kader van de afweging, voorgeschreven in artikel 41, tweede en derde lid, van de APV. Zonder nadere voorschriften over openingstijden, bevoorradingstijden en bezoekersaantallen, het realiseren van voldoende (openbare) parkeerplaatsen en een beperking van de omvang van het terras aan de achterkant, vindt de rechtbank dat het woon- en leefklimaat van eisers op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door [restaurant 1] . Het ligt in de rede dat hierover passende voorschriften worden opgenomen in de exploitatievergunning. De burgemeester zal er vervolgens op moeten toezien dat deze voorschriften worden nageleefd. Daarna is het aan eisers en de exploitanten van [restaurant 1] om de verstoorde onderlinge verhouding om te buigen naar een normale situatie.
13.1
Dit betekent dat de exploitatievergunning, zoals deze nu is verleend, geen stand kan houden. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit in zoverre wordt vernietigd. De burgemeester zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13.2
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de burgemeester het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding voor hun proceskosten. Omdat eisers 1 eerst apart een beroepschrift hebben ingediend bij de rechtbank en pas in een later stadium samen met eisers 2 en 3 de gemachtigde hebben ingeschakeld, is er twee keer griffierecht betaald.
13.3
De proceskostenvergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814. De burgemeester moet deze vergoeding betalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, uitsluitend voor zover dit besluit betrekking heeft op de exploitatievergunning;
- draagt de burgemeester op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de exploitatievergunning met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 187 aan eisers 1 te vergoeden;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 187 aan eisers 2 en 3 te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers in de beroepsfase ten bedrage van € 1.814.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 22 april 2025 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg
Artikel 31: begripsomschrijvingen Pro
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. inrichting: een voor het publiek toegankelijke ruimte:
1) waarin enig horecabedrijf, tot de uitoefening waarvan in ieder geval behoort het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, wordt uitgeoefend;
(…)
Artikel 32: sluitingsuur Pro
1. Het is de houder van een inrichting als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onder a verboden deze voor bezoekers geopend te houden: op maandag tot en met donderdag van 02.00 tot 06.00 uur en op vrijdag, zaterdag en zondag van 03.00 tot 06.00 uur.
(…)
Artikel 38: vergunning Pro
Het is de exploitant verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren.
De burgemeester kan aan de vergunning voorschriften verbinden.
(…)
Artikel 41: weigering Pro vergunning
De burgemeester kan de vergunning weigeren als bedoeld in artikel 38, indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het omgevingsplan.
De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in artikel 38 geheel Pro of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen, dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed of zal worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
Bij de toepassing van de in het tweede lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse blootstaat of zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.
(…)
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.17
1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
(…)
de in de periode tussen 07.00 en 19.00 uur in tabel 2.17a opgenomen maximale geluidsniveaus LAmax niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten;
(…)
Artikel 2.18
1. Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:
a. het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein;
(…)