Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/11059
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2025 in de zaak tussen
Stichting [eiseres], uit [plaats 1] , eiseres,
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen,verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [de eigenaar] uit [plaats 2] (de eigenaar).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek tot aanwijzing van de [kerk] met bijbehorende pastorie, gelegen aan de [adres] in [plaats 2] , als gemeentelijk monument.
1.1.
Het college heeft dit verzoek met het besluit van 2 mei 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door de heer [naam] , de gemachtigde van het college en de eigenaar.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 5 oktober 2012 heeft eiseres een verzoek ingediend bij het college om de [kerk] met bijbehorende pastorie, gelegen aan de [adres] in [plaats 2] (hierna: de kerk), als gemeentelijk monument aan te wijzen.
3. In 2018 heeft eiseres de aanwijzingsprocedure ‘on hold’ gezet vanwege de voorgenomen restauratie en herbestemming van de kerk door de eigenaar.
4. Op 11 oktober 2019 heeft het college aan eiseres bericht dat de verbouwing is afgerond, dat het kerkgebouw in gebruik is genomen als horecagelegenheid en dat het college niet voornemens is om de kerk aan te wijzen als gemeentelijk monument.
5. Op 8 mei 2022 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de fictieve weigering van het college om te beslissen op haar verzoek van 5 oktober 2012 om de kerk als gemeentelijk monument aan te wijzen.
6. Op 11 september 2022 heeft eiseres het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar aanvraag. Vervolgens heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaarschrift.
7. Op 13 april 2023 heeft de rechtbank uitspraak gedaan (BRE 23/1246). De rechtbank heeft het beroep aangemerkt als te zijn gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank had het college met zijn bericht van 11 oktober 2019 niet formeel op de aanvraag van eiseres beslist. De rechtbank heeft bepaald dat het college binnen twee weken alsnog een besluit bekend moest maken en dat er een dwangsom van € 100,00 moest worden betaald voor elke dag waarmee het college de beslistermijn zou overschrijden, met een maximum van € 15.000,-.
8. In een besluit van 2 mei 2023 (primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiseres (formeel) afgewezen. Het college heeft daartoe onder meer overwogen dat de eigenaar uitdrukkelijk heeft aangegeven dat hij zijn bezit niet als gemeentelijke monument wil laten aanwijzen. Volgens het college worden de schoonheid, betekenis voor de wetenschap en de cultuurhistorische waarden van de panden (zoals bedoeld in artikel 2.2.2 van de Verordening fysieke leefomgeving Terneuzen) behouden, ook zonder dat deze als gemeentelijk monument worden aangewezen. Daarbij is er volgens het college onvoldoende subsidie beschikbaar voor het aanwijzen van nog meer monumenten.
9. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
10. Op 20 september 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de commissie).
11. De commissie heeft op 20 september 2023 een advies uitgebracht aan het college.
12. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres, in navolging van het advies van de commissie, deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Het bezwaar is gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de uitbetaling van door het college verbeurde dwangsommen wegens niet tijdig beslissen. Het bezwaar is ongegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de afwijzing van het verzoek tot aanwijzing van de kerk als gemeentelijk monument.
Beoordeling door de rechtbank
13. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek van eiseres tot aanwijzing van de kerk als gemeentelijk monument op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
14. De rechtbank is van oordeel dat het college het verzoek van eiseres tot aanwijzing van de kerk als gemeentelijk monument niet op goede gronden heeft afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
15. Op grond van artikel 3.16, eerste lid, van de Erfgoedwet, kan de gemeenteraad een erfgoedverordening vaststellen. De mogelijkheid om een pand als gemeentelijk monument aan te wijzen is geregeld in artikel 2.1 van de Verordening Fysieke Leefomgeving Terneuzen (de verordening). De verordening moet voor zover deze bepalingen bevat over de aanwijzing tot gemeentelijke monument worden aangemerkt als erfgoedverordening in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van de Erfgoedwet.
15.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. Op grond van artikel 2.4 van de Omgevingswet stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Op 1 januari 2032 treedt artikel 2.8, onderdeel B, van de Invoeringswet Omgevingswet in werking. [1] Op grond van deze bepaling wordt artikel 3.16 van de Erfgoedwet gewijzigd en wordt na het tweede lid een lid ingevoegd dat luidt dat de erfgoedverordening geen regels bevat over de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet.
15.2
De rechtbank overweegt dat een regeling voor de aanwijzing van onroerende zaken als monument over de fysieke leefomgeving gaat, als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet. Uit de hiervoor genoemde bepalingen volgt dan ook dat gemeenteraden uiterlijk op 1 januari 2032 moeten hebben geregeld dat een regeling over de aanwijzing tot gemeentelijk monument niet meer in een gemeentelijke erfgoedverordening is opgenomen. Als zij zo’n regeling willen handhaven, moeten zij die voor die tijd in het gemeentelijke omgevingsplan opnemen, met de mogelijkheid om daaraan een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit te koppelen. Tot 1 januari 2032 kunnen gemeentelijke monumenten nog worden aangewezen op grond van een erfgoedverordening. De rechtbank beoordeelt de weigering om dat in deze zaak te doen dan ook aan de hand van de bestaande regeling van de gemeente Terneuzen. Het omgevingsplan speelt in die beoordeling geen rol. [2]
15.3
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beroepsgronden
16. Eiseres stelt dat het besluit om de kerk niet als gemeentelijk monument aan te wijzen onvoldoende is gemotiveerd en in strijd is met de geldende jurisprudentie. Er bestaat volgens eiseres geen juridische grondslag op basis waarvan een pand slechts als gemeentelijk monument kan worden aangewezen met instemming van de eigenaar. Het algemeen belang, namelijk het behoud van cultureel erfgoed, dient zwaarder te wegen dan de belangen van een eigenaar. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2014 [3] , waarin die rechtbank heeft geoordeeld dat een beleid dat bepaalt dat van aanwijzing wordt afgezien indien de eigenaar zich tegen deze aanwijzing verzet in strijd is met het systeem en de achterliggende gedachte van de monumentenzorg in Nederland. Uit deze uitspraak volgt ook dat belangen van eigenaren die betrekking hebben op een waardevermindering, onverkoopbaarheid, verplichting tot restauratie of een belemmering bij gebruik of moeilijkheden bij herbestemming niet zijn aan te merken als voldoende zware en concrete belangen die bescherming als monument in de weg kunnen staan. Eiseres voert aan dat zij niet kan beoordelen of de argumenten van de eigenaar om zich te verzetten tegen de monumentenstatus in dit geval voldoende zwaarwegend zijn, omdat die argumenten haar niet bekend zijn.
17. Eiseres stelt verder dat ondanks het feit dat de kerk er nu goed bij staat, deze toch beschermd moet worden als monument, om behoud ook voor de toekomst te waarborgen.
18. Tot slot stelt eiseres dat een verplicht advies van de monumentencommissie ontbreekt.
Standpunt van het college
19. Het college stelt dat het de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen en dat het in dit geval in redelijkheid het eigenaarsbelang zwaarder kon laten wegen dan het algemeen belang om tot aanwijzing als gemeentelijk monument over te gaan.
20. Het college voert verder aan dat het behoud van de kerk met het restaureren en herbestemmen van het pand is gewaarborgd en dat het aanwijzen als gemeentelijk monument op dit moment niets toevoegt. Daarbij wijst het college erop dat het budget dat beschikbaar is voor instandhoudingssubsidies voor gemeentelijke monumenten sinds 2010 wegens bezuinigingen enorm naar beneden is bijgesteld. Dat heeft ertoe geleid dat er de afgelopen periode geen gemeentelijke monumenten meer zijn toegevoegd.
21. Het college stelt tenslotte dat geen advies aan de monumentencommissie is gevraagd omdat dat alleen nodig is bij een voornemen tot aanwijzing van een gemeentelijk monument.
Toetsingskader
22. Op grond van vaste rechtspraak [4] van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft het college, wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet het college de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen. In dit geval is juist geen sprake van een aanwijzing. De rechtbank is van oordeel dat ook in geval van de afwijzing van een aanvraag tot aanwijzing het college een gelijksoortige belangenafweging moet maken.
23. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de kerk van monumentale waarde is. Derhalve dient alleen beoordeeld te worden of het college de betrokken belangen op juiste wijze heeft afgewogen.
Belangenafweging in het bestreden besluit
24. Het college heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de commissie. De commissie heeft in het kader van de belangenafweging het navolgende overwogen:
“Naar de mening van de commissie heeft het college van doorslaggevend belang kunnen achten de planontwikkeling van de eigenaar. De panden stonden immers reeds lang leeg en waren aan het verpauperen. Voorkomen diende te worden dat de situatie nog langer zou voortduren. Er liep een aankoopprocedure voor de kerk en de huidige eigenaar zat in onderhandeling met exploitanten, die zouden afhaken indien de aanwijzing zou geëffectueerd worden. Snel handelen was noodzakelijk om de aankoop en bijbehorende plannen voor herbestemming uit te kunnen voeren. Het alternatief was verdere verpaupering. De voormalige eigenaar van de kerk stopte immers geen energie en geld in het onderhoud ervan. Op sloop zat niemand te wachten. De panden konden nu in stand blijven en er was een mogelijkheid een belangrijke economische maatschappelijke functie voor de inwoners en bezoekers van [plaats 2] te realiseren. Er was sprake van een zwaarwegend en concreet belang bij niet-aanwijzing als bedoeld in de jurisprudentie zoals aangehaald door de Stichting.”
25. De rechtbank overweegt dat de commissie hier de bezwaren aanhaalt die de eigenaar had tegen de aanwijzing van de kerk als gemeentelijk monument vóór hij tot restauratie en herbestemming is overgegaan. Op basis van deze bezwaren is de aanwijzingsprocedure destijds ‘on hold’ gezet. Inmiddels heeft de restauratie en herbestemming plaatsgevonden. Ter zitting heeft de eigenaar desgevraagd verklaard dat hij nog steeds bezwaar heeft tegen de aanwijzing, omdat die volgens hem in de weg zal staan aan de toekomstige ontwikkelingen van de kerk. Om de omzet en het rendement te verhogen is het volgens de eigenaar van groot belang om constant door te blijven ontwikkelen. Als de kerk de monumentenstatus krijgt, zijn die ontwikkelingen niet mogelijk of zal het te lang duren voordat ontwikkelplannen daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd, aldus de eigenaar.
26. De rechtbank stelt op basis van het voorgaande vast dat het college in het bestreden besluit de verkeerde belangen tegen elkaar heeft afgewogen. De actuele belangen van de eigenaar ten tijde van het bestreden besluit zijn niet in kaart gebracht. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de nadelige gevolgen van de aanwijzing voor de eigenaar onevenredig zijn in verhouding tot het met de aanwijzing te dienen doel, namelijk behoud van de kerk voor de toekomst. Derhalve is sprake van een motiveringsgebrek.
27. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. Daarin dient het college in ieder geval de concrete gevolgen van de aanwijzing als gemeentelijk monument voor de door de eigenaar gestelde toekomstige ontwikkelingen van de kerk in kaart te brengen. Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS dient in het kader van de bij de aanwijzing te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet te worden gesteld en genoegzaam te worden gemotiveerd dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft. [5] Deze negatieve gevolgen dienen vervolgens afgewogen te worden tegen het algemeen belang van het behoud van de kerk voor de toekomst. Bij die beoordeling kan de omstandigheid dat alle partijen op dit moment tevreden zijn over de huidige toestand van de kerk en de wijze waarop deze is herontwikkeld een rol spelen. Dat weinig instandhoudingssubsidie beschikbaar is, kan naar het oordeel van de rechtbank geen doorslaggevende rol spelen. Ook als de eigenaar geen subsidie zou ontvangen, zorgt de aanwijzing er immers voor dat behoud van de kerk beter gewaarborgd is en dat in ieder geval niet gesloopt kan worden.
Advies monumentencommissie
28. De rechtbank is met het college van oordeel dat een advies van de monumentencommissie blijkens artikel 6.2, gelezen in samenhang met artikelen 2.2. en 2.1 van de Verordening fysieke leefomgeving Terneuzen, niet nodig was, omdat geen sprake was van een voornemen tot aanwijzing van de kerk als een gemeentelijk monument. Het college was immers voornemens om de aanvraag van eiseres af te wijzen.
Conclusie en gevolgen
29. Omdat er een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit zal het beroep gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het toepassen van een bestuurlijke lus vormt naar het oordeel van de rechtbank geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze. De rechtbank kan geen goede inschatting maken hoelang het college nodig heeft om opnieuw op het bezwaar te beslissen.
30. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.
31. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
32. De rechtbank ziet aanleiding om het college te veroordelen in de door eiseres gemaakte reiskosten. De gemachtigde van eiseres en de heer [naam] hebben blijkens het ter zitting overgelegde formulier proceskosten reiskosten gemaakt ten behoeve van de zitting. De rechtbank zal het gevraagde bedrag van € 81,58 ( [plaats 1] – Breda € 36,38 en [plaats 3] – Breda € 45,20) toekennen. Gesteld nog gebleken is dat eiseres nog andere kosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 10 oktober 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 81,58.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 30 januari 2025 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Erfgoedwet
Artikel 3.16 van de Erfgoedwet bepaalt, voor zover hier van belang:
1. De gemeenteraad kan een erfgoedverordening vaststellen.
2. De verordening ziet op het beheer en behoud van cultureel erfgoed gelegen binnen de desbetreffende gemeente, dat van bijzonder belang is voor die gemeente vanwege de cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis.
(…)
Verordening fysieke leefomgeving Terneuzen
Artikel 2.1 De aanwijzing gemeentelijke monumenten
1. Het college kan besluiten een onroerende zaak die van bijzonder belang is voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde aan te wijzen als gemeentelijk monument.
(…)
Artikel 2.2 Voornemen tot aanwijzing
1. Een voornemen om toepassing te geven aan artikel 2.1, eerste lid, maakt het college schriftelijk bekend aan alle zakelijk gerechtigden op de onroerende zaak die vermeld staan in de openbare registers, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Kadasterwet.
2. Voordat het college over de aanwijzing een besluit neemt, vraagt het college advies aan de commissie, bedoeld in artikel 6.2 van deze verordening
3. Voordat een kerkelijk monument wordt aangewezen, voeren burgemeester en wethouders overleg over het voornemen met de eigenaar.
Artikel 6.2. Monumentencommissie c.q. Commissie ruimtelijke kwaliteit
1. Het college vraagt over het voornemen om toepassing te geven aan artikel 2.2, advies aan de gemeentelijke adviescommissie, waarbinnen enkele leden deskundig zijn op het gebied van monumentenzorg. Leden van het gemeentebestuur maken geen deel uit van de adviescommissie
Artikel 8.1. Overgangsbepalingen
1. Besluiten van het college die genomen zijn op grond van
(…)
d. de Erfgoedverordening Terneuzen 2011;
(…)
gelden als besluiten genomen krachtens deze verordening.
2. Indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om vergunning, een ontheffing of een aanwijzing op grond van de verordeningen genoemd onder lid 1 van dit artikel is ingediend, en voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening niet definitief op de aanvraag/het verzoek is beslist, dan wordt daarop deze verordening toegepast.