Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/3055 WHT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.M. Nijk-Siebert),
en
de minister van Financiën.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres aan de minister om compensatie te verlenen voor drie door haar al betaalde private schulden op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar verzoek. Zij voert daartoe aan dat de minister ten onrechte de eis van een notariële akte als bewijs heeft gesteld, dat exceptieve toetsing van artikel 4.1., derde lid, onder b, van de Wht openstaat en dat ten onrechte de hardheidsclausule niet is toegepast. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht compensatie voor drie door eiseres betaalde private schulden heeft afgewezen. De minister heeft namelijk de eis van een notariële akte of andere authentieke documenten mogen stellen als bewijs voor de private schulden. Ook is terecht de hardheidsclausule niet toegepast. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres is aangemerkt als gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire. Zij heeft aan Sociale Banken Nederland (SBN) een schuldenlijst toegezonden met de bedoeling om compensatie te ontvangen voor al betaalde schulden. Op de schuldenlijst staan diverse schulden, waaronder ook een aantal privé-schulden bij [persoon 1] (€ 3.500,-), [persoon 2] (€ 2.300,-) en [persoon 3] (€ 4.000,-). Eiseres heeft daarbij geen notariële akte(n) van deze schulden overgelegd.
2.1.
Met het bericht van 25 mei 2023 heeft SBN aan eiseres om nadere informatie gevraagd. SBN heeft hierop geen reactie van eiseres ontvangen.
2.2.
Met het besluit van 28 juni 2023 heeft de minister het verzoek van eiseres afgewezen voor zover dit ziet op de drie privé-schulden. De minister stelt zich op het standpunt dat deze schulden niet goed kunnen worden beoordeeld.
2.3.
Met het bestreden besluit van 1 februari 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, in die zin dat de motivering is aangepast. De afwijzing van het verzoek van eiseres blijft gehandhaafd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat deze schulden informele schulden zijn, die niet in een notariële akte zijn vastgelegd.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en mr. M.R. van der Eerden en mr. M. Bouhoud namens de minister.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of op goede gronden is geoordeeld dat geen compensatie wordt toegekend voor de al betaalde privé-schulden van eiseres.
Standpunt eiseres
Eiseres voert aan dat een redelijke uitleg van artikel 4.1, derde lid, onder b, van de Wht zich verzet tegen het onverkort vasthouden aan het vereiste van een notariële akte. De doelen van de Wht zijn namelijk gericht op tijdig en adequaat herstel, waarbij de mens centraal moet staan. Tevens worden in de Wht irreële eisen gesteld door met terugwerkende kracht en niet voorzienbaar om een notariële akte te vragen. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van rechtbank Amsterdam van 5 februari 2024 [1] . Daar komt bij dat het met de notariële akte te dienen beleidsdoel - duidelijkheid over het bestaan van een informele schuld - ook op andere wijze te verwezenlijken is. Volgens eiseres heeft zij dit bewijs ook geleverd. Subsidiair staat volgens eiseres exceptieve toetsing van artikel 4.1, derde lid, onder b, van de Wht open, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden die niet (volledig) in de Wht zijn verdisconteerd. Het vereiste van een notariële akte is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (want onvoorzien en onrealistisch), niet proportioneel (want kan ook op andere wijze worden bereikt), en in strijd met het gelijkheidsbeginsel (omdat dit onderscheid maakt tussen mensen die op dezelfde wijze getroffen zijn). Tot slot is eiseres van mening dat haar persoonlijke (medische) situatie voldoende aanleiding biedt om de hardheidsclausule toe te passen. Die is namelijk ontstaan door de kinderopvangtoeslagaffaire en heeft een grote impact op haar verdienvermogen.
Mocht de minister een notariële akte als bewijs vragen?
4. In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. In artikel 4.3 van de Wht is een bepaling opgenomen voor compensatie van al afgeloste private schulden. Op grond van dit artikel komt een private schuld die is betaald na ontvangst van een bedrag op grond van een herstelmaatregel, zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wht, in aanmerking voor compensatie, als deze afgeloste schuld op grond van artikel 4.1 van de Wht zou zijn overgenomen als deze niet voldaan was. Artikel 4.1 van de Wht bepaalt onder welke voorwaarden private schulden worden overgenomen. Aan de volgende voorwaarden moet daarom ook zijn voldaan: dat de schuld is ontstaan na 31 december 2005 en vóór 1 juni 2021 opeisbaar was.
Verder geldt voor schulden die niet zijn ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling (zogenoemde informele schulden of privé-schulden) op grond van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht als voorwaarde voor overname dat de schuld is vastgelegd in een notariële akte die is opgesteld in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021. Het bestaan van de schuld kan ook blijken uit een rechterlijke uitspraak, mits de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van vóór 1 juni 2021.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Niet in geschil is dat eiseres de informele schulden heeft betaald na ontvangst van het eerste compensatiebedrag. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de eis van de notariële akte, zoals opgenomen in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht in dit geval gesteld mag worden.
4.2.
De eis van een notariële akte is vervat in de Wht, een wet in formele zin. Het zogenoemde toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat eraan in de weg dat de rechter een wettelijke bepaling toetst aan algemene rechtsbeginselen. De rechtbank kan dan alleen oordelen dat de toepassing van een wettelijk vereiste in een individueel geval achterwege moet blijven, als er sprake is van bijzondere omstandigheden. [2] Het moet dan gaan om een bijzondere omstandigheid die de wetgever bij de totstandbrenging van de wettelijke bepaling niet of niet ten volle heeft verdisconteerd in zijn afweging. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
4.3.
De eis van een notariële akte als bewijs van het bestaan van een informele schuld en van betalingsafspraken is bewust in de wet opgenomen, om zoveel mogelijk zeker te stellen dat alleen daadwerkelijk bestaande én opeisbare achterstanden worden overgenomen. Uit de parlementaire geschiedenis bij de Wht volgt namelijk dat bij de totstandkoming van de Wht is onderzocht of er een andere invulling gegeven kon worden aan de eis van een notariële akte. Zo heeft het gewijzigd amendement [3] van de leden [lid 1] en [lid 2] geleid tot het uitvoeren van een uitvoeringstoets door SBN. SBN is na die uitvoeringstoets tot de conclusie gekomen dat het amendement niet uitvoerbaar is vanwege het feit dat informele leningen moeilijk zijn te verifiëren, waarna de staatssecretaris van Financiën het aannemen van het amendement heeft ontraden. [4] Bij de behandeling in de Eerste Kamer is vervolgens een motie ingediend [5] waarin de regering is verzocht om met een regeling te komen waarbij het mogelijk wordt om ook op een andere manier dan een notariële akte bewijs te leveren van de door de ouders aangegane (in)formele leningen. Naar aanleiding van deze motie heeft SBN op 13 januari 2023 een nadere analyse opgesteld. [6] In deze analyse is geconcludeerd dat de bewijslast voor het vaststellen van achterstanden zeer ingewikkeld blijft, dat daar een zeer complex en intensief proces van beoordeling door SBN voor nodig zou zijn en dat een verruiming van de bewijslast zou leiden tot verwachtingen die niet kunnen worden waargemaakt. Bij brief van 18 maart 2024 heeft de staatssecretaris vragen beantwoord naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 februari 2024 [7] . In die brief wordt het dilemma van het vaststellen van de lening en de opeisbare achterstanden op eenduidige, objectieve en uitvoerbare wijze aangehaald. Er wordt verwezen naar voornoemde onderzoeken, waaruit blijkt dat er geen uitvoerbaar alternatief is. [8]
De bij de parlementaire behandeling geuite bezwaren hebben niet geleid tot een wijziging van de in de Wht neergelegde eis van een notariële akte. De rechtbank gaat er daarom van uit dat het kennelijk de uitdrukkelijke wens van de wetgever is geweest om deze eis in de Wht op te nemen. Er is op het punt van de eis van de notariële akte dan ook geen sprake van een omstandigheid die niet of niet ten volle is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dit heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ook geoordeeld in de uitspraken van 15 mei 2024. [9]
4.3.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister de eis van een notariële akte heeft mogen stellen om het bestaan van de schulden aan te tonen en om te kunnen beoordelen of sprake is van opeisbare achterstanden. De stelling van eiseres dat de opeisbaarheid van de schulden niet getoetst mag worden omdat deze (code 2) niet ten grondslag is gelegd aan de afwijzing, kan niet worden gevolgd. Deze toets maakt namelijk tevens onderdeel uit van de meer omvattende code 5 (dit bedrag is een informele schuld).
4.4.
Omdat zich hier geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 4.1, tweede lid en onder b, en derde lid en onder b, van de Wht zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, dat die toepassing in het voorliggende geval achterwege zou moeten blijven. [10]
4.5.
Nu niet in geschil is dat eiseres de informele schulden niet in een notariële akte heeft neergelegd en ook geen sprake is van een rechterlijke uitspraak, heeft de minister in beginsel terecht gesteld dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor compensatie van deze schulden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Mocht de minister het beroep op de hardheidsclausule afwijzen?
4.6.
Zoals de Afdeling in de uitspraken van 15 mei 2024 heeft overwogen kunnen er zich bijzondere situaties voordoen waarin het vasthouden aan de eis van een notariële akte als bewijs voor het bestaan van een informele schuld en daarover gemaakte betalingsafspraken zodanig onbillijk is dat de hardheidsclausule kan worden toegepast, bijvoorbeeld in het geval dat aan het bestaan van een informele schuld gelet op andere authentieke documenten redelijkerwijs niet valt te twijfelen. Eiseres heeft, met de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 februari 2024, hier ook aandacht voor gevraagd. Van vorenbedoelde authentieke documenten is in het geval van eiseres echter niet gebleken. De bankafschriften met vermelding van de omschrijving ‘Borc’ (Turks voor lening) zijn daartoe onvoldoende, omdat hieruit niet blijkt welke terugbetalingsafspraken zijn gemaakt en wanneer de schulden opeisbaar waren.
4.7.
De hardheidsclausule kan daarnaast worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen. [11]
4.8
Eiseres doet een beroep op de hardheidsclausule en voert hiertoe aan dat haar (medische) situatie dusdanig schrijnend en bijzonder is dat de strikte uitvoering van de Wht leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Eiseres heeft stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij financiële en medische problemen en problemen binnen het gezin heeft ervaren als gevolg van de toeslagenaffaire. De rechtbank acht invoelbaar dat deze omstandigheden zeer ingrijpend zijn (geweest) voor eiseres en haar gezin. Wat betreft de nu te beoordelen actuele omstandigheden (zoals hiervoor vermeld onder 4.8) overweegt de rechtbank dat eiseres weliswaar financieel nadeel heeft als gevolg van de weigering de betaalde informele schulden te compenseren, maar van een actuele, serieuze en structurele financiële nood is geen sprake (meer). Namens eiseres is namelijk ter zitting verklaard dat haar financiële situatie inmiddels stabiel is. Eiseres ontvangt een WIA-uitkering en uit overgelegde medische stukken blijkt dat zij een behandeltraject bij de GGZ heeft doorlopen, dat in juli 2021 beëindigd is. Er zijn echter nog psychische klachten aanwezig, waarvoor begeleiding via de huisarts van een praktijkondersteuner is aangewezen. Eiseres ondervindt nog altijd gezondheidsproblemen. Zonder af te willen doen aan de gevolgen hiervan voor eiseres, kan op basis van de overgelegde stukken niet worden aangenomen dat sprake is van een zodanige schrijnende situatie dat het maken van een nieuwe start wordt belemmerd. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister op goede gronden het beroep op de hardheidsclausule heeft afgewezen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
5. Uit alles wat hiervoor is overwogen, volgt dat de minister terecht heeft besloten geen compensatie voor de al betaalde schulden te verlenen. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van M.H.A. de Graaf, griffier, op 27 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wetgeving
Wet hersteloperatie toeslagen (Wht)
Artikel 4.1
1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie artikel 4.6 of 4.7 niet van toepassing is.
2. De geldschulden die worden overgenomen:
a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
(…)
4. Geldschulden en kosten die niet worden overgenomen zijn:
a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ook als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
b. de resterende hoofdsommen van andere leningen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden;
c. een geldschuld die voortvloeit uit een onrechtmatige daad;
d. een percentage van de geldschuld aan een rechtspersoon, vennootschap onder firma, commanditaire vennootschap of maatschap waarin de aanvrager van de schuldoverneming een belang heeft, dat gelijk is aan het percentage van dat belang van de aanvrager van de schuldoverneming; en
e. een geldschuld waarvoor aan de aanvrager van de schuldoverneming reeds compensatie of aanvullende compensatie als bedoeld in artikel 2.1 of een andere niet-forfaitaire vergoeding is toegekend.
Artikel 4.3, eerste lid
Aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of aan een ex-partner, die in aanmerking komt voor de compensatie, bedoeld in artikel 2.14h, eerste lid, en aan wie deze is toegekend, verleent Onze Minister op aanvraag compensatie voor een afgeloste geldschuld die op grond van artikel 4.1 voor overneming in aanmerking zou komen als deze niet voldaan was.
Artikel 9.1. Hardheidsclausule
(…)
2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
a. Onze Minister van Financiën afwijken van artikel 2.15, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
(…)
(…)