Uitspraak
202304486/1/A2.
Datum uitspraak: 15 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 mei 2023 in zaak nr. 22/4380 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen (thans: de minister van Financiën, hierna ook: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2022 heeft de Dienst Toeslagen op grond van het Besluit betalen private schulden geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen.
Bij besluit van 5 augustus 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 februari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.M. Nijk-Siebert en mr. F.G.L. van Ardenne, advocaten te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de regeling voor het overnemen van private geldschulden (hierna: private schulden) van gedupeerde ouders in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De regeling is onderdeel van de zogenoemde schuldenaanpak, die is opgezet om gedupeerde ouders met schulden die zijn ontstaan of verergerd door de toeslagenproblematiek, te helpen bij het maken van een nieuwe start. Schuldovername houdt in dat de private schuld van een gedupeerde ouder of diens toeslagpartner overgaat op de overheid. De gedupeerde ouder of toeslagpartner is daarmee van de schuld af. De regeling voor de overname van private schulden is door het kabinet aanvankelijk neergelegd in het Besluit betalen private schulden, dat gold vanaf 29 oktober 2021. Daarna is de regeling opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht). Zowel onder het Besluit betalen private schulden als onder de Wht gelden voor de overname van een schuld onder meer de voorwaarden dat die opeisbaar moet zijn en - voor zover het gaat om zogenoemde informele schulden - moet zijn vastgelegd in een notariële akte. Deze uitspraak gaat in het bijzonder over de vraag of deze voorwaarden in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel aan de overname van private schulden mogen worden gesteld. Hoewel in de onderhavige zaak niet de eis van de notariële akte is tegengeworpen omdat geen sprake is van een informele schuld, betrekt de Afdeling deze voorwaarde wel bij haar oordeel, omwille van de duidelijkheid voor de rechtspraktijk en omdat [appellante] haar betoog over de onevenredigheid en ongelijkheid van deze schuldenregeling daarop mede baseert.
2. De Afdeling stelt in deze uitspraak vast dat deze voorwaarden zijn neergelegd in een bepaling die dwingend is geformuleerd en die is opgenomen in een wet in formele zin. Het toetsingsverbod dat is neergelegd in artikel 120 van Pro de Grondwet staat er aan in de weg dat de bestuursrechter deze bepaling toetst aan het evenredigheidsbeginsel of andere algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht. De Afdeling komt tot de conclusie dat de wetgever bij de totstandkoming van de regeling over de overname van opeisbare private schulden nadrukkelijk heeft stilgestaan bij de daaraan te stellen voorwaarden en zich rekenschap heeft gegeven van de drempel die dit in de praktijk voor gedupeerde ouders kan opwerpen en de gevolgen die dit voor hen kan hebben. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht blijkt dat die gevolgen in de afweging van de wetgever zijn verdisconteerd. Het stellen van deze voorwaarden aan het overnemen van private schulden en de gevolgen die deze afbakening in de praktijk voor gedupeerde ouders met schulden met zich brengen zijn in overeenstemming met de wil van de wetgever. De bestuursrechter heeft daarom niet de ruimte om te oordelen dat deze voorwaarden zozeer in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of ander ongeschreven recht dat toepassing ervan achterwege moet blijven. Het is aan de wetgever om daarin als dat nodig is verandering te brengen.
De besluitvorming
3. [appellante] en haar echtgenoot zijn gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire. In het kader van de zogenoemde integrale beoordeling is aan hen een bedrag van € 75.000,00 aan compensatie betaald. Een verzoek om aanvullende schadevergoeding is in behandeling bij de Commissie Werkelijke Schade. [appellante] en haar echtgenoot hebben op 5 januari 2022 verzocht om overname van de openstaande hoofdsom van € 29.584,52 van een bij Defam B.V. afgesloten doorlopend krediet. De Dienst Toeslagen heeft dit bij besluit van 4 april 2022 geweigerd, omdat geen sprake was van een betalingsachterstand. In het besluit van 5 augustus 2022 is de Dienst Toeslagen bij deze weigering gebleven, omdat de hoofdsom van de lening niet opeisbaar is. Inmiddels is de schuld bij Defam B.V. overigens afgelost met een nieuwe lening, die is aangegaan bij BNP Paribas.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen terecht heeft vastgesteld dat de schuld van [appellante] niet in aanmerking komt voor overname, omdat geen sprake is van betalingsachterstanden. Daarom is niet voldaan aan artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wht. Dit artikel bepaalt dat resterende hoofdsommen van leningen niet worden overgenomen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden. Deze bepaling is dwingend geformuleerd. Daarom speelt geen rol dat [appellante] de lening is aangegaan om familieschulden terug te betalen. Ook is niet relevant het argument dat zij de lening beter niet had kunnen aflossen zodat er wel betalingsachterstanden waren ontstaan. De rechtbank wijst op de memorie van toelichting waaruit blijkt dat met de overname van opeisbare betalingsachterstanden en hoofdsommen wordt beoogd te voorkomen dat een gedupeerde in de problemen komt door incassomaatregelen. De regeling voor de overneming van private schulden is niet bedoeld voor herstel van schade. Volgens de rechtbank hoefde de Dienst Toeslagen in de omstandigheden van [appellante] geen aanleiding te zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Het hoger beroep
5. In hoger beroep betoogt [appellante] dat de rechtbank blijk heeft gegeven van een te beperkte opvatting van de reikwijdte van het Besluit betalen private schulden en de Wht. Zij heeft volgens [appellante] miskend dat de vereisten die gelden voor de overname van een private schuld, zoals in dit geval de opeisbaarheid, maar ook de vastlegging van een informele schuld in een notariële akte, onredelijk en bezwarend zijn in het licht van het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, en in de praktijk gevolgen hebben die juist niet passen bij de doelstelling van de hersteloperatie om het veroorzaakte leed van gedupeerde ouders te herstellen. De wetgever heeft daar volgens [appellante] niet bij stilgestaan. Het niet overnemen van deze schuld bij Defam B.V., die [appellante] is aangegaan om familieschulden te kunnen voldoen, leidt ertoe dat de benarde financiële situatie waarin zij zich met haar gezin bevindt als gevolg van de kinderopvangtoeslagaffaire onverminderd voortduurt, wat onevenredig is. Het verschil dat in het Besluit betalen private schulden en in artikel 4.1,tweede lid, van de Wht wordt aangebracht tussen ouders die wél te kampen hebben met betalingsachterstanden en opeisbare schulden en ouders die dat hebben weten te voorkomen, leidt bovendien tot een ongerechtvaardigd onderscheid, omdat hun situaties materieel niet noodzakelijkerwijs verschillend zijn en even nijpend kunnen zijn. Tegen deze achtergrond betoogt [appellante] dat de rechtbank het besluit van 5 augustus 2022 met voorbijgaan aan de in de Wht neergelegde terugwerkende kracht had moeten toetsen aan het Besluit betalen private schulden, dat Besluit op zijn beurt exceptief had dienen te toetsen aan het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel en de bedoelde vereisten buiten toepassing had moeten laten. Subsidiair betoogt [appellante] dat de rechtbank artikel 4.1. van de Wht exceptief had dienen te toetsen en met toepassing van deze beginselen de vereisten uit artikel 4.1. van de Wht buiten toepassing had moeten laten. In elk geval had het besluit van 5 augustus 2022 daaraan moeten worden getoetst en wegens strijd met deze beginselen moeten worden vernietigd. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule.
Wettelijk kader
6. De voor de beoordeling van dit hoger beroep relevante delen uit het Besluit betaling private schulden en bepalingen van de Wht zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De beoordeling van het hoger beroep
De regeling van de overname van private schulden
7. In het kader van het herstel van de omvangrijke problematiek die door de kinderopvangtoeslagaffaire is ontstaan hebben verschillende regelingen het licht gezien, die samen de hersteloperatie kinderopvangtoeslag zijn gaan heten. Beoogd doel daarvan is het bieden van compensatie van toeslaggerechtigden die zijn getroffen door institutionele vooringenomenheid of door hardheid bij de toepassing van de wetgeving over het recht op kinderopvangtoeslag. Dit herstelbeleid is aanvankelijk versnipperd in regelingen terecht gekomen en op verschillende juridische grondslagen gebaseerd. Daarbij waren ook beleidsbesluiten waarvoor op dat moment nog geen publiekrechtelijke grondslag bestond. Een daarvan was het Besluit betalen private schulden, dat vanaf 29 oktober 2021 een beleidsmatige grondslag bood om voor gedupeerde ouders die te maken hadden met deurwaarders en schuldenproblematiek bepaalde private schulden te betalen. Het kabinet vond het wenselijk niet te wachten tot dit in wetgeving was vastgelegd, omdat gedupeerden anders te lang op deze hulp zouden moeten wachten.
8. Met de inwerkingtreding van de Wht op 5 november 2022 is voorzien in integratie van verschillende tot dan toe in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) opgenomen regelingen, in de codificatie van beleidsbesluiten, waaronder het Besluit betalen private schulden, en is verder een aantal nieuwe regelingen opgenomen (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3 p. 7 e.v.). Zo wordt in hoofdstuk 2 van deze wet geregeld wie en onder welke voorwaarden in aanmerking komt voor compensatie en tegemoetkoming in het kader van herstel voor gedupeerden van institutionele vooringenomenheid en hardheid in de uitvoering van wetgeving. Dit hoofdstuk van de wet regelt de compensatie voor onder meer teruggevorderde of niet toegekende kinderopvangtoeslag of stopgezette voorschotten, opgelegde boetes, kosten, materiële en immateriële schade. De wet bevat verschillende financiële compensatieregelingen voor gedupeerde ouders, waaronder in artikel 2.7. de zogenoemde Catshuisregeling. Als een ouder zich heeft gemeld, beoordeelt de Dienst Toeslagen of deze in aanmerking komt voor een eenmalig forfaitair bedrag van € 30.000,00. Daarnaast kunnen gedupeerde ouders vragen om een compensatie via een integrale beoordeling van de schade en, als volgens hen die compensatie niet toereikend is, om een aanvullende compensatie voor hun werkelijke schade (artikel 2.1). In hoofdstuk 3 van de Wht zijn de kwijtschelding van schulden aan de overheid en de compensatie voor afgeloste schulden aan de overheid geregeld.
9. Hoofdstuk 4 van de Wht regelt onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. Voor deze uitspraak is artikel 4.1. van de Wht van belang. Dit artikel bepaalt, kort gezegd en voor zover in deze zaak van belang, dat het moet gaan om geldschulden die zijn ontstaan na 31 december 2005, die vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren en niet zijn voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan. Om te kunnen worden overgenomen moet een schuld zijn ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser, dus bij bijvoorbeeld een bank of andere kredietinstelling zijn aangegaan. Wanneer dat niet het geval is, dus in geval van een zogenoemde informele schuld, moet deze zijn vastgelegd in een notariële akte of blijken uit een rechterlijke uitspraak. Hoofdsommen van hypothecaire of andere leningen worden niet overgenomen, tenzij deze vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden.
Toetsing aan het Besluit betalen private schulden
10. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank het besluit van 5 augustus 2022 had moeten toetsen aan het Besluit betalen private schulden in plaats van aan de Wht, kan niet slagen. Het gaat eraan voorbij dat artikel 9.2. van de Wht dwingend bepaalt dat artikel 4.1. van de Wht terugwerkende kracht heeft tot en met 29 oktober 2021. Op grond van het overgangsrecht in artikel 8.6. van de Wht gelden daarom beschikkingen over de overname van private schulden die in het kader van de hersteloperatie zijn gegeven vanaf het moment van inwerkingtreding van de Wht als te zijn gegeven krachtens artikel 4.1. van de Wht. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel 8.6. in samenhang gelezen met artikel 9.2. blijkt dat de wetgever voor deze terugwerkende kracht doelbewust heeft gekozen, om de beschikkingen die in het kader van de hersteloperatie zijn gegeven alsnog van een wettelijke basis te voorzien (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 161). Het Besluit betalen private schulden had namelijk geen publiekrechtelijke grondslag. [appellante] meent dat er fundamentele bezwaren kleven aan deze terugwerkende kracht, omdat hierdoor de mogelijkheid van rechtsbescherming middels exceptieve toetsing van het Besluit betalen private schulden is verdwenen en omdat voor gedupeerden wettelijke eisen gelden waaraan zij niet met terugwerkende kracht kunnen voldoen. Evidente redenen voor deze terugwerkende kracht ontbreken volgens [appellante]. De Afdeling kan in het betoog van [appellante] echter geen grond vinden om deze duidelijke en door de wetgever nadrukkelijk beoogde wettelijke bepalingen te passeren. Dat gaat de taak van de bestuursrechter te buiten. De rechter mag namelijk niet treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van een wet in formele zin heeft gemaakt. Dat staat in artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen. Ook kan de rechter de bedoelde bepalingen niet toetsen aan het rechtszekerheidsbeginsel om tot een andere, beperkte toepassing daarvan te komen, zoals [appellante] voorstaat. Het in artikel 120 van Pro de Grondwet neergelegde toetsingsverbod staat daaraan in de weg. Overigens is onjuist dat gedupeerden hierdoor met terugwerkende kracht aan vereisten moeten voldoen die eerder niet golden. De voorwaarden voor het overnemen van privaatrechtelijke schulden zijn zoals hiervoor is overwogen met de opname van de regeling van het Besluit betalen private schulden in artikel 4.1. van de Wht niet veranderd.
11. Het voorgaande betekent dat rechtstreeks uit de wet volgt dat het besluit van 5 augustus 2022 geldt als te zijn gegeven op de voet van artikel 4.1. van de Wht. De rechtbank heeft het besluit van 5 augustus 2022 terecht aan dat artikel getoetst.
12. Het betoog slaagt niet.
Exceptieve toetsing van artikel 4.1. van de Wht en buiten toepassing laten van dit artikel vanwege rechtsbeginselen
13. Voor zover [appellante] heeft beoogd dat de Afdeling artikel 4.1. van de Wht toetst aan het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, stuit ook dit af op het in artikel 120 van Pro de Grondwet neergelegde toetsingsverbod. De Afdeling heeft in haar uitspraak van de Grote Kamer van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, namelijk overwogen dat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht.
14. Ook het betoog van [appellante] dat de vereisten voor overname van een private schuld uit artikel 4.1. van de Wht buiten toepassing moeten worden gelaten omdat de toepassing daarvan in het voorliggende geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, slaagt niet. Daartoe geldt het volgende.
15. Voorop staat dat de in artikel 4.1. van de Wht neergelegde vereisten voor de overname van private schulden dwingend zijn geformuleerd. Alleen wanneer aan die vereisten is voldaan, komt de schuld voor overname in aanmerking. Dit is alleen anders wanneer aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht, indien toepassing van artikel 4.1. zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
16. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 (zie ook de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190), kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van een wettelijke bepaling leidt indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (vergelijk: de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4215).
17. De stelling van [appellante] dat sprake is van onevenredige gevolgen van en gelijkheidsbezwaren tegen de in artikel 4.1. van de Wht opgenomen vereisten die de wetgever niet heeft voorzien en die dus niet zijn verdisconteerd in de Wht volgt de Afdeling niet, omdat het tegendeel blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht.
18. In de memorie van toelichting van de Wht heeft de wetgever de gemaakte keuzes en de achtergrond daarvan uitvoerig toegelicht (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3). Daaruit blijkt onder meer het navolgende. De schuldenaanpak voor gedupeerde ouders is gericht op het zo veel mogelijk realiseren van een nieuwe start en is niet bedoeld voor het herstellen van onrecht. Daarvoor bestaan de compensatieregeling en O/GS-tegemoetkoming, de forfaitaire regeling en in voorkomende gevallen een aanvullende vergoeding van werkelijke schade. Deze focus zorgt volgens de wetgever voor situaties die onrechtvaardig kunnen voelen. Hoewel gekozen is voor het bieden van een nieuwe start, zijn er schulden die zijn uitgesloten van herstel. Als gevolg hiervan zijn er gedupeerde ouders die na de hersteloperatie met schulden achterblijven (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 41-42). Alleen private schulden die zijn ontstaan na 31 december 2005 komen voor overname of betaling in aanmerking. Hiermee wordt aangesloten bij de datum waarop het huidige toeslagenstelsel is geïntroduceerd. Deze schulden moeten bovendien vóór 1 juni 2021 opeisbaar zijn geweest. Deze datum sluit aan bij de bekendmaking van de regeling voor private schulden, zoals dat is gebeurd bij brief van 25 mei 2021. Alleen op 1 juni 2021 openstaande betalingsachterstanden op geldschulden worden overgenomen, niet de toekomstige termijnen. Het is namelijk niet het doel van de regeling om ouders volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen. De geldschuld moet voortvloeien uit een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf van de schuldeiser verrichte rechtshandeling. Schulden waarvoor dat niet geldt (de zogenoemde informele schulden) worden overgenomen voor zover deze zijn vastgelegd in een notariële akte, en voor zover opeisbaar voor 1 juni 2021. Bij hypothecaire leningen kan het voorkomen dat na meerdere niet betaalde maandelijkse termijnen de hoofdsom van de lening opeisbaar wordt. In die situatie wordt onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen enerzijds en de hoofdsom anderzijds. De opeisbare achterstallige betalingen worden overgenomen, maar de opeisbare hoofdsom niet. Ook de resterende hoofdsommen van andere leningen worden niet overgenomen of betaald, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden. Het gaat dan bijvoorbeeld om hoofdsommen van consumptieve kredieten, zoals persoonlijke leningen, doorlopende kredieten, negatieve saldi op betaalrekeningen, aankopen op afbetaling, private leases en huurkoop. Als ook de hoofdsom voor 1 juni 2021 opeisbaar is geworden, door bijvoorbeeld betalingsachterstanden, wordt deze wel in zijn geheel betaald. Dit om te voorkomen dat de schuldeiser voor die opeisbare hoofdsom alsnog incassomaatregelen neemt en de gedupeerde ouder daardoor in de problemen komt.
19. Vanuit verschillende fracties zijn bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer vragen gesteld over onder meer de eis van de notariële akte bij informele schulden, waaronder over het realiteitsgehalte en de proportionaliteit ervan, en is gevraagd naar alternatieven. Uit de beantwoording van die vragen in de nota naar aanleiding van het verslag blijkt onder meer dat van de 80.000 op dat moment ingediende aanvragen ongeveer 600 betrekking hadden op een informele schuld en dat het overgrote deel daarvan niet was vastgelegd in een notariële akte. De regering heeft aan deze eis vastgehouden, omdat de notariële akte dient als bewijs voor het bestaan van de lening, en van betalingsafspraken zodat ook de opeisbaarheid kan blijken. Met ander bewijsmateriaal zoals bankafschriften, onderhandse akten, correspondentie of verklaringen is het volgens de regering niet goed mogelijk om hoofdsommen van achterstanden te onderscheiden en dergelijke stukken zijn bovendien moeilijk te verifiëren. In dit verband is gewezen op de mogelijkheid van toepassing van de hardheidsclausule wanneer sprake is van onbillijkheden (nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 7, p. 41 e.v.). Een amendement om de eis dat een informele schuld moet blijken uit een notariële akte of een rechterlijke uitspraak te schrappen heeft de regering ontraden (Kamerstukken 2021/22, 36 151, nr. 29). Het amendement is niet aangenomen.
20. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht en in het bijzonder uit bovenstaande weergave over de schuldenaanpak van private schulden blijkt dat het doel van de regeling is gericht op het bieden van een nieuwe start aan gedupeerde ouders door hen in bepaalde gevallen te vrijwaren van incassomaatregelen. Alleen wanneer een schuld opeisbaar is en niet wordt voldaan kan, al dan niet met tussenkomst van een deurwaarder, tot incassomaatregelen worden overgegaan. De wetgever wilde nadrukkelijk alleen opeisbare schulden of achterstanden onder de regeling brengen. De eis dat het moet gaan om opeisbare schulden behoort dan ook tot de kern van regeling en is een in de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling steeds terugkerend uitgangspunt. De uiterlijke datum van opeisbaarheid heeft de wetgever op 1 juni 2021 bepaald, omdat de regeling toen werd bekend gemaakt en de wetgever wilde voorkomen dat op de regeling kon worden geanticipeerd, bijvoorbeeld door met de wetenschap van het bestaan van de regeling nieuwe schulden aan te gaan. Dat dit betekent dat ouders niet volledig worden gevrijwaard van alle schulden heeft de wetgever niet alleen onderkend, maar ook beoogd. Evenzeer heeft de wetgever beoogd verschil te maken tussen ouders die op 1 juni 2021 wél en ouders die toen (nog) niet in een situatie van betalingsachterstanden, opeisbare schulden en dientengevolge mogelijke incassomaatregelen terecht zijn gekomen. Dit vloeit voort uit het doel van deze regeling, die niet is gericht op het herstel van onrecht maar op het bieden van een nieuwe start, en de wetgever heeft met zoveel woorden onder ogen gezien dat dit tot situaties kan leiden die onrechtvaardig kunnen aanvoelen.
21. De Afdeling kan tot geen andere conclusie komen dan dat de mogelijke gevolgen voor gedupeerde ouders van het vereiste van opeisbaarheid in de afweging van de wetgever bij de totstandkoming van artikel 4.1. van de Wht welbewust onder ogen zijn gezien en daarmee zijn verdisconteerd. Met de bewuste en gemotiveerde keuze voor de overname van alleen die schulden die vóór 1 juni 2021 opeisbaar zijn geworden, heeft de wetgever voorzien dat niet alle gedupeerde ouders die in financiële moeilijkheden verkeren door de gevolgen van de kinderopvangtoeslagproblematiek met deze schuldenregeling van hun schulden afkomen. Daaronder kunnen ook ouders vallen zoals [appellante] die onder lastige omstandigheden veel moeite hebben gedaan om het ontstaan van achterstanden en schulden te voorkomen en die het als gevolg van de toeslagenproblematiek financieel moeilijk hebben.
22. De eis van de notariële akte als bewijs van het bestaan van een informele schuld en van betalingsafspraken is evenzeer bewust in de wet opgenomen, om zoveel mogelijk zeker te stellen dat alleen daadwerkelijk bestaande én opeisbare achterstanden worden overgenomen. Dit is gedaan in het besef dat informele leningen doorgaans niet in een notariële akte worden vastgelegd, zodat veelal niet aan dit vereiste zal kunnen worden voldaan. Dat de eis van de notariële akte in veel gevallen tot bewijsproblemen bij ouders kan leiden, waardoor een schuld niet voor overname in aanmerking komt en dus op de ouders blijft rusten, is de wetgever niet ontgaan. Dit punt heeft ook na de inwerkingtreding van de Wht de aandacht van de wetgever gehouden. Dit laatste blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat na inwerkingtreding van de Wht naar aanleiding van de motie Apeldoorn c.s. (Eerste Kamer, 2022-2023, 36 151, L) en eerdere debatten hierover in de Tweede Kamer, onderzoek is gedaan naar de uitvoerbaarheid van een alternatieve regeling voor informele schulden waarbij het voor ouders ook mogelijk zou moeten worden om op een andere manier dan met een notariële akte bewijs te leveren. In de Voortgangsrapportage Hersteloperatie toeslagen 4e kwartaal 2022 (blz. 39-40) is van dit onderzoek verslag gedaan. Hierin staat: "De conclusie daarvan is dat ook bij andere vereisten aan bewijs, het voor de gedupeerde ouders problematisch is om een betalingsachterstand op informele schulden aan te tonen. De bewijslast voor het vaststellen van achterstanden blijft zeer ingewikkeld, waar een zeer complex en intensief proces van beoordeling door SBN voor benodigd zou zijn. Tegelijkertijd zou een verruiming leiden tot verwachtingen die niet kunnen worden waargemaakt, met alle teleurstellingen van dien. Daarom is een regeling voor informele leningen geen goede oplossing." Dat de mogelijke gevolgen van deze eis ook sindsdien de aandacht hebben gehouden van regering en parlement blijkt recentelijk bijvoorbeeld uit de Kamervragen die zijn gesteld naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 februari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:494, en die bij brief van 18 maart 2024 door de staatssecretaris van Financiën, Toeslagen en Douane zijn beantwoord (Aanhangsel Handelingen II 2023/24, nr. 1263). In die beantwoording is opnieuw gewezen op het met de Tweede Kamer veelvuldig besproken dilemma van het kunnen bewijzen van een opeisbare achterstand bij informele schulden, hoe die op eenduidige en objectieve en tegelijk ook uitvoerbare wijze moeten kunnen worden vastgesteld. In dat kader is ook opnieuw gewezen op de uitkomsten van eerdere onderzoeken, waaruit blijkt dat er geen uitvoerbaar alternatief is. De staatsecretaris van Financiën, Toeslagen en Douane wijst erop dat de Wht de ruimte biedt om in bijzondere omstandigheden af te wijken van wettelijke vereisten, wanneer die omstandigheden niet in verhouding staan tot de eis van de notariële akte.
24. Omdat zich hier geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 4.1, tweede lid en onder b, en derde lid en onder b, van de Wht zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, dat die toepassing in het voorliggende geval achterwege zou moeten blijven. De Afdeling verwijst ook hiervoor naar haar uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772.
25. Het betoog slaagt niet.
26. Het voorgaande laat onverlet dat zich bijzondere situaties kunnen voordoen waarin het vasthouden aan de eis van een notariële akte als bewijs voor het bestaan van een informele schuld en daarover gemaakte betalingsafspraken zodanig onbillijk is dat de hardheidsclausule kan worden toegepast, bijvoorbeeld in het geval dat aan het bestaan van een informele schuld gelet op andere authentieke documenten redelijkerwijs niet valt te twijfelen.
Terugkoppeling aan de wetgever
27. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wht, en het stelsel aan regelingen voor de hersteloperatie waaronder ook de schuldenaanpak, ook naar eigen zeggen voor lastige keuzes gestaan. Het politiek-bestuurlijke debat over de hersteloperatie en de daarbij te maken afwegingen hebben de voortdurende aandacht van de regering en het parlement, ook waar het om de overname van private schulden gaat. Het is aan de wetgever om zo nodig bij te sturen als hij de gevolgen van de welbewust gemaakte keuzes in deze wet ten aanzien van de vereisten van opeisbaarheid en de notariële akte als bewijs voor een informele schuld en opeisbare achterstanden bij nader inzien onwenselijk zou vinden. Tot op heden is daarvan niet gebleken.
Het besluit van 5 augustus 2022
28. Niet in geschil is dat de schuld waarvan [appellante] om overname heeft verzocht niet opeisbaar was (en dat ook niet vóór 1 juni 2021 was) en dat van betalingsachterstanden geen sprake was. De schuld voldoet daarom niet aan de in artikel 4.1. van de Wht gestelde voorwaarden voor overname ervan. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat de Dienst Toeslagen terecht heeft vastgesteld dat de schuld niet voor overname in aanmerking komt. Het betoog van [appellante] dat dit besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel stuit af op wat daarover hiervoor is overwogen. Zij heeft daarvoor geen andere omstandigheden aangedragen dan die hiervoor al zijn besproken.
29. Het betoog slaagt niet.
Hardheidsclausule
30. [appellante] betoogt dat zij en haar gezin zich in een financieel schrijnende situatie bevinden. Volgens haar drukken de lasten van de schuld, die is aangegaan om schulden aan familie vanwege de kinderopvangtoeslagaffaire te kunnen aflossen, zodanig op haar budget dat nauwelijks financiële ruimte overblijft om bijvoorbeeld kleren of schoenen voor haar kinderen te kopen. Dit leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard, zoals bedoeld in artikel 9.1, tweede lid, van de Wht, zodat toepassing van de hardheidsclausule alsnog had moeten leiden tot overname van de schuld. Volgens [appellante] heeft de rechtbank een onjuiste en te strenge toetsingsmaatstaf gehanteerd.
31. De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat de wetgever de hardheidsclausule heeft bedoeld voor bijzondere situaties die niet zijn voorzien en waarin toepassing van de wettelijke bepaling zou leiden tot een zeer onbillijke uitkomst en schrijnende gevallen. Dit blijkt uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 162). Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat de regeling voor de overname van schulden uitdrukkelijk niet is bedoeld om gedupeerde ouders volledig te vrijwaren van schulden of van daarmee mogelijk gepaard gaande (zeer) beperkte financiële draagkracht.
32. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] gesteld dat de last van de schuld zwaar op het gezin drukt en dat er weinig financiële armslag is. Desgevraagd kon dit niet verder worden toegelicht. Er bevinden zich bij de gedingstukken ook geen gegevens die daarin verder inzicht geven. In beroep is volstaan met de toelichting ter zitting dat het gezin weinig financiële ruimte heeft. De Afdeling heeft geen reden om eraan te twijfelen dat dit zo is. Er zijn bij deze stand van zaken echter onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de situatie zodanig bijzonder of schrijnend is dat het vasthouden aan de voorwaarde dat alleen opeisbare schulden voor overname in aanmerking komt leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
33. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
34. Uit het voorgaande volgt dat de Dienst Toeslagen terecht heeft besloten dat de schuld van [appellante] niet in aanmerking komt voor overname op de voet van artikel 4.1. van de Wht, omdat de schuld bij Defam B.V. niet opeisbaar was en geen sprake was van betalingsachterstanden. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
35. Het hoger beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
1014
BIJLAGE
WET HERSTELOPERATIE TOESLAGEN
Artikel 4.1. Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag, partner en ex-partner van gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag
1 Onze Minister neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Pro Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, of een ex-partner die in aanmerking komt voor de compensatie, bedoeld in artikel 2.14h, eerste lid, en aan wie deze is toegekend, tenzij op die aanvrager, die partner of die ex-partner artikel 4.6 of 4.7 van toepassing is.
2 De geldschulden die worden overgenomen:
a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
3 Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
c. een geldschuld die voortvloeit uit alimentatieverplichtingen;
d. de bij een overgenomen of over te nemen opeisbare geldschuld bijkomende kosten;
e. een geldschuld bij een krachtens publiekrecht ingesteld orgaan van een rechtspersoon in het buitenland; en
f. bestuursrechtelijke geldschulden die niet voor kwijtschelding in aanmerking komen op grond van hoofdstuk 3.
4 Geldschulden en kosten die niet worden overgenomen zijn:
a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ook als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
b. de resterende hoofdsommen van andere leningen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden;
c. een geldschuld die voortvloeit uit een onrechtmatige daad;
d. een percentage van de geldschuld aan een rechtspersoon, vennootschap onder firma, commanditaire vennootschap of maatschap waarin de aanvrager van de schuldoverneming een belang heeft, dat gelijk is aan het percentage van dat belang van de aanvrager van de schuldoverneming;
e. een geldschuld waarvoor aan de aanvrager van de schuldoverneming reeds compensatie of aanvullende compensatie als bedoeld in artikel 2.1 of een andere niet-forfaitaire vergoeding is toegekend; of
f. een geldschuld die al is overgenomen van een aanvrager of diens partner of van een ex-partner.
5 (…)
Artikel 9.1. Hardheidsclausules
1. (…)
2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
a. Onze Minister afwijken van artikel 2.15, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
Artikel 9.2. Inwerkingtreding
1 Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld en werkt terug ten aanzien van:
(…)
j. de artikelen 4.1 tot en met 4.5, 6.1, eerste en derde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, 6.1, eerste en vierde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2 en 4.4, eerste lid, 6.2, tweede lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2, 4.3, eerste lid, en 4.4, eerste lid, 6.8, eerste lid, en zevende en achtste lid juncto eerste lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.3, en 6.8, vierde lid, en zevende en achtste lid juncto vierde lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.4, en artikel 6.12, vijfde lid, met betrekking tot de gegevensverstrekking ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4.1 en 4.3, tot en met 29 oktober 2021; en
BESLUIT BETALING PRIVATE SCHULDEN
Schulden die op grond van dit besluit voor betaling in aanmerking komen zijn:
a. schulden die voortvloeien uit een privaatrechtelijke vordering tot betaling van een geldschuld van een schuldeiser op een gedupeerde ouder of toeslagpartner:
– die voortvloeien uit een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf van de schuldeiser verrichte rechtshandeling;
– die niet voortvloeien uit een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf van de schuldeiser verrichte rechtshandeling voor zover deze zijn vastgelegd in een notariële akte die is opgesteld in de periode vanaf 1 januari 2006 tot 1 juni 2021;
– die voortvloeien uit alimentatieverplichtingen van de gedupeerde ouder of toeslagpartner; alsmede
– de bij een schuld - en door de gedupeerde ouder of toeslagpartner verschuldigde - bijkomende kosten, zoals contractuele rente, wettelijke rente, buitengerechtelijke incassokosten, proceskosten, invorderingskosten, executiekosten en contractuele boeten; en
– schulden van een gedupeerde ouder of toeslagpartner aan buitenlandse publiekrechtelijke rechtspersonen;
b. voor zover:
– de schuld is ontstaan op of na 1 januari 2006, die vóór 1 juni 2021 opeisbaar was en die nog openstaat op het moment van het beslissen op de aanvraag;
– de schuldovername dan wel betaling op grond van de verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun (PbEU 2013, L 352) niet als verboden staatsteun kan worden gekwalificeerd; en
– niet reeds uit hoofde van vergoeding van werkelijke schade of anderszins, bijvoorbeeld op grond van het Besluit compensatie schuldentrajecten, een niet-forfaitaire vergoeding voor die private schuld aan de gedupeerde ouder of toeslagpartner is toegekend.2 Voor de gedupeerde ouder of toeslagpartner in een schuldentraject geldt dat het betalen van compensatie op grond van het Besluit compensatie schuldentrajecten voorgaat op het betalen van private schulden op grond van onderhavig besluit.
Schulden die niet voor overname of betaling in aanmerking komen zijn:
a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ongeacht of die (al dan niet vanwege betalingsachterstanden) opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
b. de resterende hoofdsommen van andere (goederen)kredieten, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden;
c. schulden die voortvloeien uit onrechtmatige daad, waaronder -maar niet beperkt tot- (wettelijke) aansprakelijkheid;
d. schulden bij rechtspersonen, vennootschappen onder firma en maatschappen waarin de gedupeerde ouder of toeslagpartner een belang heeft, waarbij geldt dat het percentage waarvoor een dergelijke schuld niet als private schuld wordt aangemerkt gelijk is aan het percentage van het belang van de gedupeerde ouder of toeslagpartner in die rechtspersoon, vennootschap of maatschap.