Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/7225
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. drs. E.H. Heun),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college
(gemachtigde: mr. L.P. Koster-Braad).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster], uit [plaats] , vergunninghoudster.
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om vergunninghoudster een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een recreatie-/ontvangstruimte op het perceel [adres 1] . Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
3.3
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte heeft voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Vergunninghoudster heeft op 17 november 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit ‘bouwen’ ten behoeve van het realiseren van een recreatie-/ontvangstruimte op het perceel [adres 1] . Op dit perceel baat zij als eigenaresse een camping uit, genaamd Camping [camping] .
2.1
Het college heeft op 4 maart 2024 met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) het besluit genomen om de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ te verlenen (het primaire besluit).
2.2.
Eiser, woonachtig aan de [adres 2] , heeft op 10 april 2024 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.3.
Op 22 juli 2024 heeft de bezwaarschriftencommissie het college geadviseerd het bezwaar ontvankelijk en gegrond te verklaren en het primaire besluit te herzien.
2.4.
Het college heeft op 10 september 2024 de beslissing op bezwaar genomen (het bestreden besluit). Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college het bezwaar in dit besluit ontvankelijk en gegrond verklaard. Het primaire besluit is in stand gelaten maar aangevuld met een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.
2.5.
Eiser heeft op 21 oktober 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.6.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben aan de kant van eiser deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde. Namens het college was de gemachtigde aanwezig. Ook vergunninghoudster was ter zitting aanwezig, bijgestaan door [persoon] .
Beoordeling door de rechtbank
De beroepsgronden
3. Volgens eiser had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden, omdat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast is er naar de mening van eiser sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat het college onvoldoende onderbouwd heeft waarom het bestreden besluit geen onevenredige gevolgen heeft voor de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden die in de buurt liggen.
Het wettelijk kader
4. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) maakte ook onderdeel uit van dat oude recht.
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Strijd met een goede ruimtelijke ordening?
5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
5.1.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ onder meer geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
5.2.
Het ter plaatse geldende bestemmingsplan heet ‘Buitengebied’ (hierna: het bestemmingsplan). De bestemming op het perceel van [adres 1] is na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan gewijzigd via een wijzigingsplan uit 2018. De woning en een gedeelte van de gronden daaromheen hebben de bestemming ‘Wonen’ gekregen met aanduiding ‘voormalig agrarisch bedrijf’. De rest van het perceel, waaronder de locatie waar volgens de aanvraag om de omgevingsvergunning de recreatie/ontvangstruimte wordt gebouwd, heeft de bestemming ‘Agrarisch’ behouden. Verder zijn de aanduidingen ‘minicamping’ en ‘randzone’ op het gehele perceel van toepassing.
5.3.
Artikel 3.1, onder a, b en 16, van het bestemmingsplan bepaalt dat de op de plankaart voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd zijn voor grondgebonden agrarische bedrijven en tevens ter plaatse van de aanduiding 'minicamping' (mic) voor: een minicamping, met ten hoogste het aantal standplaatsen zoals genoemd in bijlage 9 in de kolom aantal standplaatsen.
5.4.
Op de plek waar de recreatie-/ontvangstruimte moet komen, ligt geen bouwstede of bouwvlak. In artikel 3.2.2. van het bestemmingsplan staat dat voor gronden buiten bouwstedes en bouwvlakken ter plaatse van aanduidingen ‘randzone’, 'uitbreiding natuur' en 'natuurwaarden' geen gebouwen en overkappingen zijn toegestaan.
5.5.
Uit artikel 3.3.11 van het bestemmingsplan volgt dat burgemeesters en wethouders met inachtneming van bepaalde voorwaarden ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde in lid 3.2 voor het bouwen van sanitaire voorzieningen en / of een recreatieruimte ten behoeve van een minicamping buiten een bouwvlak of bouwstede, met de aanduiding 'minicamping'. Onder d, onder 4, van deze bepaling staat echter dat de ontheffing niet verleend wordt ter plaatse van de aanduiding ‘randzone’.
5.6.
Het bouwplan is dus in strijd met het bestemmingsplan en dus in strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder c van de Wabo. Op grond van het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo wordt de aanvraag in dat geval mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Die vergunning wordt slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
5.7.
Uit het bestreden besluit volgt dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor, een omgevingsvergunning heeft verleend voor de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan.
5.8.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo staat dat, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan , de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan slechts kan worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
5.9.
Een algemene maatregel van bestuur die dergelijke gevallen aanwijst is het Bor. Artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor luidt als volgt: voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf, de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
5.10.
Om met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor een uitzondering te kunnen maken op de planregels, moet de recreatie-/ontvangstruimte dus een bijbehorend bouwwerk zijn. Artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij de Bor bepaalt dat onder een bijbehorend bouwwerk verstaan wordt: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
5.11.
Uit dezelfde bepaling volgt dat een hoofdgebouw een gebouw is, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
5.12.
In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de uitleg van het begrip perceel wordt de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, van belang geacht. [1]
5.13.
Op grond van de aanvraag wordt de recreatie/ontvangstruimte gebouwd op hetzelfde perceel als de woning. De grond waarop de woning staat ligt namelijk direct naast minicamping en het perceel is feitelijk als één geheel ingericht. De woning en de minicamping hebben hetzelfde adres: [adres 1] . Bovendien woont de eigenaresse van de minicamping, vergunninghoudster, in de woning en overziet ze vanuit haar woning de minicamping die zij exploiteert. Dat er sprake is van twee kadastrale percelen leidt niet tot een andere conclusie, nu de feitelijke situatie de doorslag geeft.
5.14.
Naar het oordeel van de rechtbank is de woning van vergunninghoudster het hoofdgebouw op het perceel. Op het gedeelte van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch’ staat geen gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van het perceel. De woning van vergunninghoudster is daarentegen wel een gebouw is dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming dat dit deel van het perceel heeft, namelijk ‘Wonen’. Dat het gedeelte van het perceel waar de recreatie/ontvangstruimte wordt gebouwd in een ander bestemmingsvlak ligt dan de woning, maakt niet dat de woning niet het hoofdgebouw kan zijn voor het hele perceel. [2]
5.15.
De rechtbank stelt vast dat de recreatie-/ontvangstruimte geen uitbreiding van de woning inhoudt. Ook is de rechtbank van oordeel dat de woning en de recreatie/ontvangstruimte niet functioneel met elkaar verbonden zijn. De recreatie/ontvangstruimte wordt namelijk gebouwd ten dienste van de minicamping en niet ten dienste van de woning van vergunninghoudster. Op grond hiervan komt de rechtbank tot de conclusie dat de recreatie-/ontvangstruimte geen bijbehorend bouwwerk bij de woning van vergunninghoudster is. Het college was dus niet bevoegd om de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor te verlenen. Er is ook geen sprake van één van de andere gevallen als genoemd in dit artikel. De beroepsgronden behoeven daarom geen verdere bespreking.
5.17.
Het college had de omgevingsvergunning alleen kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo (mits aan de daaraan gestelde voorwaarden is voldaan). Uit de systematiek van de Wabo blijkt dat het college dan niet de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had moeten toepassen. [3] Dit betekent dat het college opnieuw op de ingediende aanvraag zal moeten beslissen, waarbij een andere, zwaardere procedure gevolgd zal moeten worden. [4]
Conclusie en gevolgen
6. De rechtbank oordeelt dat het college, gelet op het bovenstaande, het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte heeft voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Het beroep van eiser is dus gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit.
6.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze proceskostenvergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,00; in beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft is factor 1,0 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 4 maart 2025;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten tot een bedrag van € 3.108,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 23 september 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.